未决羁押制度的理论反思(1)

陈瑞华  北京大学法学院  教授               

一、引　言
在1996年刑事诉讼法的修改完成以后,中国的刑事强制措施制度发生了一些明显的变化。一方面,作为行政强制手段的收容审查在法律上不复存在,刑事拘留的适用范围、条件、期限等得到了相应的变革,这使得收容审查终于被“吸收到刑事诉讼法中”,而不再是公安机关用来羁押犯罪嫌疑人的手段。另一方面,逮捕的条件得到一定的变更,财产保释制度得以建立,监视居住和取保候审的适用程序得到完善,羁押的期限也较之以往更加明确了一些。可以说,仅仅从法律条文本身来看,强制措施制度确实向法治化的目标迈进了一大步。
然而,时隔不过三年,这一制度在实际运行中就出现了不少问题。其中最引人注目的莫过于“超期羁押”、“变相羁押”、“久押不决”等问题。大量的有关公安机关、检察机关滥用强制措施的案例,在新闻媒体上不断得到披露。强制措施适用中出现的问题也引起了最高立法机关的注意。在2000年由全国人大常委会内务司法委员会组织实施的“刑事诉讼法执法大检查”中,超期羁押与刑讯逼供、辩护律师职业风险等问题一起,被作为“执法检查”的重要内容。
中国古人有言:“徒法不足以自行”。法学者仅仅关注于法律条文或书本上的法律是远远不够的,法律制度在社会中的施行状况和实际效果,也非常值得研究者加以关注。一般而言,在一项法律颁行之后,其施行效果与立法者的预期出现差异,这几乎是不可避免的。尽管如此,强制措施制度的改革目标与其实施效果之间的距离之大,还是令人极其惊异的。立法机关所作的改革努力不能说没有针对性,也不能说是没有力度的。但为什么在一些旧的问题得到解决之后,一些更大甚至更为严重的新问题又频频发生?1996年的改革究竟是否切中了中国强制措施制度的要害?是不是有一些带有根本性的问题始终就没有被发现和触及?在强制措施制度的建构上,立法者是否遵从了一些基本法治原则……
作为一种研究强制措施问题的新尝试,本文将分析的焦点集中到“未决羁押”问题上。所谓“未决羁押”,是指犯罪嫌疑人、被告人在法院作出生效裁判之前被剥夺人身自由的状态。在西方法律论著中,未决羁押通常被称为“审前羁押”(ｐｒｅｔｒｉａｌ ｄｅｔｅｎｔｉｏｎ)。但是,考虑到“审前羁押”很容易被误解为“审判前阶段的羁押”,而将审判阶段的羁押排斥在外,因此,笔者在本文中采用“未决羁押”这一称谓。无疑,在整个刑事诉讼过程中,羁押属于限制公民人身自由最为严厉的手段。从某种意义上说,刑事诉讼中的强制措施就是由羁押性措施与非羁押性措施组合而成的。而诸如取保候审、监视居住之类的非羁押性措施,在不同程度上具有替代羁押措施的功能。因此,未决羁押在制度设计和实际实施方面的状况,大体上可以反映出一个国家刑事强制措施制度的法治化水平。
本文以下将分七个部分展开讨论。其中,前四部分重点对中国未决羁押制度的特点加以描述和分析。在此基础上,笔者将对这一制度进行一些反思性评价,以引导读者发现这一制度的主要问题和缺陷。在文章的后两部分,笔者会基于刑事法治的立场,提出改造中国未决羁押制度的基本构想,并对这种改革可能遭遇的宪政制度、司法体制以及诉讼程序设计等方面的困难,作一具体的分析。本文的宗旨是尽可能地发现和暴露问题,并分析解决这些问题的困难之所在。至于这些问题的最终解决,则更多地依赖于体制的变革和观念的革新。
二、未决羁押的性质
在中国刑事诉讼中,法定的强制措施共有五种,其中与羁押有关的强制措施主要是刑事拘留和逮捕。一般认为,拘留是公安机关、检察机关在紧急情况下对现行犯或重大嫌疑人采取的暂时剥夺人身自由的强制措施;而逮捕则是检察机关、法院对那些有证据证明有犯罪事实、可能被判处有期徒刑以上刑罚、采取其他强制措施不足以防止发生社会危害性的嫌疑人,决定实施的剥夺人身自由的强制措施。与刑事拘留和逮捕相比,羁押并不是一种法定的强制措施,而是由刑事拘留和逮捕的适用所带来的持续限制嫌疑人、被告人人身自由的当然状态和必然结果。与此同时,无论是在适用理由还是适用程序上,未决羁押都基本上依附于整个刑事追诉活动,而没有形成独立、封闭的司法控制系统。
中国未决羁押的这一性质具有如此深远的影响,以至于我们所要讨论的几乎所有问题都与此有着密切的联系。然而,由于不具备较为开阔的思路和眼光,包括笔者在内的研究者过去对于这一点,不是视而不见,熟视无睹,就是无意之中加以忽略。为了对中国未决羁押的这一性质作出较为具体的分析,笔者运用比较法的方法,从适用程序和适用理由等方面考察中国未决羁押制度的整体特征。
(一)羁押适用的程序
几乎在所有西方国家,逮捕与羁押在适用程序方面都是明显分离的。从各国的立法情况来看,逮捕不过是以强制方式使嫌疑人到案的一种措施,它一般只会带来较短时间的人身监禁。不论逮捕的实际授权者是谁,在逮捕后法定的羁押期限结束后,司法警察或检察官必须毫不迟延地将嫌疑人送交司法官员,后者有权对是否继续羁押嫌疑人的问题进行全面的审查。经过审查和听审,司法官员确认案件具备羁押理由和条件的,就作出正式羁押的决定或命令。否则,就将嫌疑人加以释放或者采取其他非羁押性强制措施。这样,除了那些由法官未经逮捕而直接授权实施羁押的情况以外,逮捕与羁押一般构成了两个相互独立的程序。这种逮捕前置主义或者逮捕先行主义的制度设计,保证了对嫌疑人的逮捕和羁押将受到双重的司法审查,并使得剥夺公民人身自由的强制措施始终掌握在司法机关的控制之下。①
大体上看,中国的刑事拘留在某些方面类似于西方国家法律中的紧急逮捕或者暂时逮捕。②因为这种拘留通常被视为在紧急情况下暂时限制犯罪嫌疑人人身自由的刑事强制措施,其适用对象主要是现行犯和“重大嫌疑分子”,并由负责侦查的公安机关或检察机关自行加以授权和适用。但是,与西方国家的紧急逮捕、无证逮捕不同的是,中国的刑事拘留所带来的羁押期限不是短暂的24小时或者48小时,而是14日甚至37日的时间。甚至在一些例外的情形下,公安机关还有权自行延长刑事拘留的期限,使得这一期限可以长达几个月。同时,这些羁押期限以及羁押期限的延长完全依附于刑事拘留,成为刑事拘留适用后的必然后果。可以说,在刑事拘留的适用程序这一环节上,拘留与拘留后的羁押是完全合而为一的,这种羁押的采取几乎是自动的和当然的。如果作一比较的话,那么,真正与西方国家无证逮捕、紧急逮捕相类似的应当是中国公安机关行使的留置,而刑事拘留大体上相当于无证逮捕(ａｒｒｅｓｔ ｗｉｔｈｏｕｔ ｗａｒｒａｎｔ)与羁押(ｄｅｔｅｎｔｉｏｎ)的总和。
在中国的刑事司法实践中,刑事拘留的适用已经达到较为普遍化的程度。尤其是公安机关在申请检察机关批准逮捕之前,对于需要剥夺人身自由的嫌疑人,警察会首先考虑适用刑事拘留,以便“有效地弥补公安机关在办理刑事案件中可能存在的办案期限不足问题”,③从而为犯罪证据的收集(尤其是嫌疑人口供的获得)提供羁押上的便利。另一方面,刑事拘留完全由公安机关自行授权,自行实施,加之在适用条件上较为宽泛和灵活,这也在客观上为公安机关广泛适用这一措施创造了条件。这样,刑事拘留在几乎所有由公安机关侦查的案件中都成为逮捕的前置程序。
如果说刑事拘留大体相当于西方国家无证逮捕与羁押的总和,并会直接带来较长时间的羁押状态的话,那么,中国法中的逮捕是不是就相当于西方国家的通常逮捕或者有证逮捕呢?答案是否定的。这是因为,西方国家的有证逮捕或通常逮捕只是强制嫌疑人、被告人到案或者出庭的手段,它除了在经由司法官员授权实施这一点上与无证逮捕、紧急逮捕不同以外,在性质上与后者并无实质的区别。相比之下,中国法中的逮捕不仅仅是强制嫌疑人、被告人到案的一种行为,而更是会直接导致嫌疑人、被告人受到较长时间的人身羁押。根据刑事诉讼法典的规定(第124条),逮捕后的侦查羁押期限为二个月。这就意味着,检察机关一旦作出决定或者批准逮捕的决定,就至少将使嫌疑人、被告人受到二个月的羁押状态。可以说,中国法中的逮捕既具有强制到案的作用,又具有持续剥夺嫌疑人人身自由的功效,它大体上相当于英美法中的“有证逮捕”(ａｒｒｅｓｔ ｗｉｔｈ ｗａｒｒａｎｔ)与“羁押”(ｄｅｔｅｎｔｉｏｎ)的总和。④由此看来,中国法中的逮捕本身就包含着羁押,而没有与羁押在适用程序上发生分离。
与刑事拘留不同,逮捕一般由公安机关或其他侦查机关申请,检察机关负责审查批准。但这种审批基本上采取了一种行政化的程序。在侦查阶段,检察机关要对公安机关提交的提请逮捕书和案卷材料、证据进行审查。对于一般案件,是否批准逮捕要由检察长作出决定,但重大案件要提交检察委员会讨论决定。检察机关经过审查,批准逮捕申请的,要发布批准逮捕决定书,公安机关据此制作逮捕证,然后才能实施逮捕。当然,对于检察机关自行负责侦查的案件,逮捕要由其侦查部门提交审查批捕部门进行审查。是否批准逮捕由检察长或者检察委员会作出决定。
如果说逮捕一旦得到决定或者批准,就意味着嫌疑人将受到长达二个月的羁押的话,那么,二个月的羁押期限届满以后怎么办呢?根据中国刑事诉讼法典的规定,在逮捕所直接带来的二个月的羁押状态结束之前,是否继续羁押以及羁押期限的确定问题,要由“上一级检察机关”或者“省级检察机关”加以审查批准。一般说来,这两种检察机关有权针对不同的情况批准延长羁押期限三次,最长可达5个月。在作出这种延长羁押期限的决定时,“上一级检察机关”或者“省级检察机关”都采用了极为简易的行政式审查方式。在司法实践中,公安机关对其负责侦查的案件,需要延长羁押期限的,应向同级检察机关提出延长羁押期限的意见,并提供“简要案情”。同级检察机关审查同意后,层报上一级检察机关或者省一级检察机关批准。省一级检察机关和最高检察院负责侦查的案件,有权自行直接决定延长羁押期限。省级检察机关以下的其他检察机关负责侦查的案件,需要延长羁押期限的,则由侦查部门报上一级或省级检察机关批准。⑤
从形式上看,侦查阶段至少存在着上一级和省级检察机关审查批准羁押期限延长的制度。但案件一旦进入审查起诉阶段和审判阶段,在对嫌疑人、被告人的羁押问题上,就连最起码的审查程序都不存在了。司法实践的情况表明,审查起诉和审判阶段的羁押基本上属于侦查阶段羁押的自然延续,而不需要经过任何形式的专门审查批准程序。在审查起诉阶段,检察机关一般不会就是否继续羁押嫌疑人的问题举行任何形式的审查。对于嫌疑人及其辩护人可能提出的有关解除羁押状态或者变更强制措施的申请,检察机关完全可以秘密的、单方面决定的方式加以驳回。至于在一审和二审阶段,法院在开始审判程序之前,并不需要就羁押的合法性问题举行任何形式的司法听审或者听证,甚至就连专门的审查程序都无须启动。对于被告人及其辩护人就羁押合法性问题提出的申请或者申诉,法院也通常以秘密的、单方面的方式加以驳回。只有在极为特殊的例外情形下,法院才可能依据职权,主动解除羁押状态,或者变更为其他非羁押性强制措施。⑥、
(二)羁押适用的理由
西方国家一般在法律中都对羁押的理由作出了明确的规定。采取审前羁押的最主要目的应当是程序性的,而不是实体性的,尤其不能演变成为一种积极的惩罚措施。一般说来,适用审前羁押措施除了要具有重大的犯罪嫌疑这种一般条件以外,还必须具备两个特别的理由:一是保证刑事诉讼活动的顺利进行,如防止嫌疑人、被告人逃避侦查和审判,避免其伪造、毁灭证据,或者威胁、恐吓证人等;二是防止发生新的危害社会行为,如防止嫌疑人、被告人再犯新罪,继续危害社会等。这样,司法机构在对审前羁押的合法性进行审查时,就必须考虑采取审前羁押是否具备法定的理由,同时还要避免一旦羁押既不再审查的“一劳永逸”做法,而要在每一诉讼阶段的开始,对羁押的理由进行持续的审查,并在发现理由不复存在时,立即结束审前羁押的适用。⑦
那么,中国刑事诉讼法典是否确立了专门的“羁押理由”?答案同样是否定的。根据这部法律的规定,侦查机关采取刑事拘留、检察机关审查批准逮捕都必须具备法定的条件,这些条件中包含着一定的“拘留理由”和“逮捕理由”。在这些理由具备的前提下,经过行政化的审批程序,刑事拘留和逮捕就可以采取,并随之导致嫌疑人受到相应的羁押。可见,在刑事拘留和逮捕适用的环节上,只有所谓的“拘留理由”和“逮捕理由”,而不存在专门和更加严格的“羁押理由”。而在逮捕后的羁押问题上,逮捕理由则事实上成为侦查、审查起诉以及一审、二审阶段延长羁押期限的理由。
首先来看刑事拘留的理由。根据前面的分析,刑事拘留属于在紧急情况下暂时限制现行犯和“重大嫌疑分子”的强制措施。从刑事诉讼法的规定来看,刑事拘留的适用对象可以分为五类:一是现行犯;二是被指认犯罪或者被发现有犯罪证据的嫌疑人;三是正在逃跑或者有逃跑企图,以及有毁灭、伪造证据或者串供可能的嫌疑人;四是身份不明的嫌疑人;五是有“流窜作案”、“多次作案”、“结伙作案”重大嫌疑的人。
在上述五大类拘留理由中,所谓“身份不明”、“流窜作案”、“多次作案”、“结伙作案”,实际为原来公安机关适用收容审查措施的理由。由于1996年刑事诉讼法的修改肩负着废除收容审查的“立法使命”,因此,在作为行政处罚措施的收容审查不复存在之后,原来被适用收容审查的嫌疑人就不可避免地成为刑事拘留的适用对象。这也就是立法机关为什么强调收容审查被“吸收进强制措施之中”的主要原因。但是,仅仅因为有跨地域作案、数罪并罚或者共同犯罪的嫌疑,或者仅仅因为嫌疑人身份不明确,就可以直接采取刑事拘留措施,这种理由显然更多地考虑了案件的复杂和侦查破案的实际需要,而忽略了刑事拘留适用上的正当性和合理性。当然,前三种理由大体属于典型的现行犯的情况。将现行犯采取暂时的剥夺人身自由措施,确实具有一定的正当性。不过,问题的关键在于,西方国家针对现行犯所采取无证逮捕、紧急逮捕或者现行犯的逮捕,大都只是带来较短时间的羁押状态,而随后紧接着就是司法官员的审查和听证程序。而中国的公安机关对于现行犯则可以在刑事拘留后连续羁押十几日甚至几十日的时间。面对随之而来的如此长的羁押期限和如此简易的行政审批程序,对现行犯的拘留似乎显得有失合理性了。
其次来看逮捕的理由。从刑事诉讼法典的规定来看,适用逮捕必须符合较高的证明标准:“有证据证明(嫌疑人)有犯罪事实”。这一理由是1996年改革之后确立在刑事诉讼法之中的, 是对原来的“主要犯罪事实已经查清”这一理由的取代。根据有关司法解释,这一标准的含义有三个:“有证据证明发生了犯罪行为”;“有证据证明该犯罪行为是犯罪嫌疑人实施的”;“证据确实,可以相互印证”。尽管对逮捕证明标准有上述权威的解释,但这一标准仍嫌有些模糊,而缺乏必要的可操作性。一般认为,只有证据在数量上达到一定的程度(也就是“证据充足”),并且证据本身具有一定的为证明犯罪事实所必备的质的规定性时,才能算“有证据证明”。按照普遍的看法,逮捕所需要达到的证明标准,较之侦查终结、提起公诉和作出有罪判决而言,仍要低一些。⑧
除了要满足法定的证明标准以外,适用逮捕还必须以嫌疑人具有社会危害性为条件。一般认为,“社会危害性”主要是指有逃避、阻碍侦查、起诉、审判活动或者继续实施犯罪的可能性。同时,根据刑事诉讼法的要求,适用逮捕的嫌疑人必须涉嫌犯有较为重大的罪行。如果嫌疑人可能判处有期徒刑以下(不含有期徒刑)的刑罚,一般不得适用逮捕。同时,尽管可能被判处有期徒刑以上刑罚,还必须有“逮捕的必要”,并尽可能适用监视居住、取保候审等非羁押性强制措施。
在中国刑事诉讼中,上述逮捕的理由如此重要,以致于侦查、审查起诉、一审、二审等各个诉讼阶段的羁押都要受到这一理由的深刻影响。一般情况下,只要原来的逮捕理由仍然存在那么,公安机关、检察机关、法院在各自负责的办案活动中,就不会解除嫌疑人、被告人的羁押状态。当然,在逮捕所直接带来的二个月的羁押期限结束之前,“上一级检察机关”或“省级检察机关”可以批准延长所谓的“侦查羁押期限”。这种延长共可分三次,总计五个月,其理由总体上是“案情重大、复杂,期限届满不能终结”。这实际意味着只要当初的逮捕是具有法定理由的,那么羁押期限就可以根据侦查机关办案的需要而延长。换言之,侦查阶段羁押期限的延长仍可视为逮捕后羁押期限的继续延长,逮捕的理由至少构成延长羁押期限的一部分理由,侦查案件的需要则构成另外的理由。表面看来,逮捕所带来的两个月羁押期限一旦届满,以后的羁押期限延长都要经由上一级或者省级检察机关加以审批,这似乎表明检察机关在羁押延长问题上的慎重和严肃,但实际上,刑事诉讼法典并没有对羁押的延长设定任何独立于逮捕之外的“羁押理由”;检察机关除了考虑侦查办案的需要以外,也不需要考虑其他独立于逮捕理由之外的“羁押理由”。可以说,从适用理由方面来看,侦查阶段羁押期限的延长仍然是由逮捕的适用所带来的。
与侦查羁押期限的延长不同,审查起诉及审判阶段的羁押不仅没有专门的审查和批准程序,而且也不存在专门的适用理由。根据最高人民检察院和最高人民法院发布的司法解释,检察机关、法院对于那些尚未受到逮捕的嫌疑人、被告人,在各自负责的诉讼阶段,有权自行决定逮捕。而在决定逮捕时,所适用的逮捕条件和理由都是完全一致的。既然如此,对于那些已经被逮捕的嫌疑人,检察机关在审查起诉阶段是否继续对其维持羁押状态,当然会以逮捕理由是否具备作为重要的考虑依据。同样,对于那些在审判前已经受到逮捕的被告人,无论是一审法院还是二审法院,在决定是否将其继续予以羁押时,肯定也会以逮捕理由是否存在作为重要的标准。于是,在审查起诉、一审和二审阶段,对嫌疑人、被告人的羁押成为侦查阶段羁押状态的当然延续。只有在极为例外的情况下,检察机关、法院才会在各自负责的诉讼阶段解除羁押状态,或者变更强制措施。⑨
(三)小结
不难看出,中国的未决羁押不过是刑事拘留和逮捕实施后必然带来的剥夺嫌疑人、被告人人身自由的状态。由于羁押在程序和理由上都依附于刑事拘留和逮捕,并且在实际适用中不得不依附于侦查破案、起诉等刑事追诉活动的需要,因此,那种羁押独立于逮捕、逮捕前置主义式的现代未决羁押制度,在中国法中并没有建立起来。结果,在整个刑事诉讼过程中,羁押不得不严重依附于侦查、审查起诉、支持公诉等刑事追诉活动,而无法形成专门的适用程序。
另一方面,由于刑事拘留、逮捕以及逮捕后侦查羁押期限的延长分别由警察机构和检察机关加以授权实施,审查起诉、一审、二审阶段的羁押属于逮捕决定的自然延续,因此,中国的未决羁押不仅没有基本的司法授权、司法审查程序,而且也不能经受专门的司法救济程序。可以说,中国未决羁押的适用还处于较为原始的检察控制、警察实施阶段,而没有受到专门的司法控制;未决羁押还没有独立于刑事追诉甚至整个实体裁判活动,也没有发育成为独立、封闭的程序性裁判系统。
二、未决羁押的期限及其延长
在整个刑事诉讼中,未决羁押既没有独立于刑事拘留和逮捕的适用程序,也不存在专门的“羁押理由”,因此,所谓的“羁押期限”基本上等同于刑事拘留的期限和逮捕后的羁押期限。这也是由刑事拘留、逮捕与未决羁押没有分离的特点所直接带来的结果。不过,除了留置的期限被严格限制在48小时以内,刑事拘留和逮捕后的羁押期限都是可以延长的。在中国刑事诉讼中,这种对羁押期限的延长有多种情况,十分复杂。下面的论述旨在就这一问题作出解释。
(一)刑事拘留的期限
对于被拘留的嫌疑人,羁押的期限一般不超过14日。不过,对于这一期限,公安机关可以通过自身掌握的行政性羁押权来变相地加以延长。
首先来看刑事诉讼法授权的拘留延长。这种延长主要发生在那些原来经常适用收容审查的“特殊拘留”之中。被羁押者如果涉嫌“流窜作案”、“多次作案”、“结伙作案”的,公安机关提请审查批准逮捕的时间可以延长到30日。加上检察机关审查批准逮捕的时间,刑事拘留的期限在这类案件中可以达到37日。刑事诉讼法作如此规定,主要是为废除收容审查创造较好的条件。为了有充分的时间展开调查,从而达到逮捕的证据要求,那些涉嫌犯罪而又可能属于“流窜作案”、“多次作案”或“结伙作案”的嫌疑人,在公安机关无法采取收容审查的情况下,也应当与其他嫌疑人区别对待。尤其在刑事拘留期限上应适当地加以延长。~10
警察在未经司法授权的情况下将嫌疑人的人身自由剥夺达37日,这应当属于享有较大的自由裁量权了。但是,公安部发布的一项法律解释以自我授权的方式,将拘留期限继续延长。根据这一法律解释,犯罪嫌疑人“不讲真实姓名、住址、身份不明,在30日内不能查清提请批准逮捕的”,经县级以上公安机关负责人批准,拘留期限自查清其身份之日起计算。~11 换言之,只要嫌疑人不讲真实姓名、住址,身份不明的,公安机关不仅可以将拘留羁押期间延长至30日,而且经县级以上公安机关负责人批准后,还可以继续将其无限期地加以羁押,直到查清其身份后再计算羁押期限。问题在于,究竟由谁通过什么程序判断公安机关已经查清了嫌疑人的身份?如果警察发现拘留期限根本不足以保证侦查的需要,从而以不了解嫌疑人的身份为名,将其无限期地加以羁押,那么如何对此加以纠正?这些无论在法律中还是在法律解释里都是极不明确的。
当然,公安机关对拘留后羁押期限的延长远不止上述这些途径。为了有更多的时间从事侦查活动,以满足逮捕所需要的证明标准,公安机关在刑事拘留已经超过法定期限的情况下,有时会将嫌疑人转为劳动教养、行政拘留等行政性强制手段。更为严重的是,对检察机关不批准逮捕的决定,一些公安机关竟拒绝执行,仍将嫌疑人继续加以羁押,从而造成严重的“超期羁押”问题。~12从司法实践中显露出的情况来看,对于检察机关发出的“纠正违法通知书”,也有公安机关变相加以拒斥的。~13
(二)逮捕后的羁押期限
一般情况下,逮捕后的羁押不得超过两个月。这是由检察机关批准逮捕或决定逮捕所带来的最长羁押期限。但是,在法定特殊情况下,逮捕后的羁押期限可以先后由上一级检察院和省级检察院批准,分别延长一个月、两个月和两个月,最后达到七个月。除了这三种“法定的”延长羁押以外,刑事诉讼法还确立了三项特别的规则,以使公安机关、检察机关有更大、更自由的延长羁押期限余地。
首先,在侦查期间“发现嫌疑人另有重要罪行的”,公安机关可以不经检察机关批准,而自行决定“自发现之日起重新计算羁押期限”。这就意味着负责侦查的警察只要发现嫌疑人犯有两项以上罪行的,都可以在羁押期限满7个月之前,反复重新计算羁押期限。但根据现有的法律规则,审判前阶段的逮捕一律要由检察机关批准或者决定。如果公安机关已对一项犯罪申请批准了逮捕,那么对于“新发现的”罪行,公安机关只有重新申请检察机关批准逮捕,才符合刑事诉讼法的立法原意。但不幸的是,公安机关只要因为一罪获得了检察机关的逮捕授权,那么无论后来发现同一嫌疑人犯有多少罪行,都不需要检察机关的授权,而自行决定实施羁押,从而使得逮捕后的羁押可以随着指控罪行的增加而自动地延长。这无疑等于将一部分逮捕的决定权授权给公安机关行使。
其次,“犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址,身份不明的”,羁押期限自查清其身份之日起计算。也就是说,只要侦查人员掌握的证据尚未达到提起公诉、定罪所需要的证明标准,而嫌疑人的身份又不确定,公安机关就可以将业已实施的羁押不予计算,而一直无限期将嫌疑人羁押下去。但是,假如侦查人员确实已经了解了嫌疑人的“真实身份”,而又故意装作不了解,那么谁来监督他呢?又假如侦查人员从逮捕时就了解嫌疑人的身份,但故意不将这种身份加以记录,而是一直以此为依据将嫌疑人无限期地加以羁押,直到他已经掌握了充足的有罪证据,才将嫌疑人的姓名、住址、身份记入案卷,这不就等于让警察自行控制羁押期限了吗?
再次,“因为特殊原因,在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件”,由最高人民检察院报请全国人大常委会批准延长羁押期限。这就意味着,在一些全国性的大案要案中,对嫌疑人的羁押期限不受现行法律规定的限制,而采取特殊的方式加以延长。但这种特殊延长方式究竟是怎样的?在强调“依法治国”的今天,法律允许对某些犯罪嫌疑人的羁押期限可以随意地、无限期地加以延长,这并不符合法治原则。同时,作为最高立法机构,全国人大常委会应通过行政性程序还是司法程序对最高检察院的申请加以审批呢?这种特别的延长羁押期限应具备什么样的特殊理由?对于这些问题,法律似乎留下了一系列的空白。
(三)办案期限与羁押期限
上述有关逮捕后羁押期限延长的情况主要适用于侦查阶段。但是,在案件进入审查起诉和一审、二审阶段以后,刑事诉讼法就没有任何有关羁押期限的规定。对嫌疑人、被告人的羁押期限实际与各诉讼阶段的“办案期限”几乎完全合而为一了。于是,对嫌疑人的羁押期限不仅随着诉讼活动的顺向运转而延长,而且还会随着诉讼活动的逆向运行而继续延长。换言之,不论诉讼活动继续进行还是暂时中止,甚或是从审判、审查起诉阶段分别倒退回审查起诉、侦查阶段,对嫌疑人、被告人的羁押都会自动地加以顺延。
例如,检察机关对公安机关移送起诉的案件,经过审查发现不符合起诉条件的,可以将案件退回公安机关补充侦查两次,每次以一个月为限。这种退回补充侦查所带来的不仅是诉讼程序的“倒退”,而且是嫌疑人羁押期限的相应延长。又如,在法庭审判阶段,公诉人发现有罪证据不足的,为避免法院作出无罪判决,经常会提出撤回起诉的请求。在得到法院许可后,检察机关有时会对案件进行补充侦查,或者将案件退回公安机关补充侦查。这也会自动地引起被告人羁押期限的延长。~14
很明显,中国的未决羁押不仅依附于刑事拘留、逮捕等强制措施,并完全服务于侦查、审查起诉活动成功的需要,而且在期限上也不独立于侦查、审查起诉、一审、二审甚至再审等诉讼活动的期限,而是完全随着诉讼活动的进行而相应地延长。这充分地显示出未决羁押的适用几乎不受任何独立的司法控制,而成为一种保证诉讼活动顺利进行的工具和手段。
与西方法律对羁押期限及其延长所作的种种严格的限制相比,中国刑事诉讼法对诸如审查起诉、第一审、简易审、第二审、再审等阶段的“办案期限”,则作出了极其明确的限定。例如,检察机关审查起诉的办案期限为一个月,最长不超过一个半月;第一审和第二审法院的审判期限为一个月,经过延长后不得超过两个半月。但是,在所有这些诉讼阶段上,嫌疑人、被告人究竟应被羁押多长时间,羁押要不要有一个最高期限,羁押期限的延长要不要有专门的、严格的理由和审查程序等,这些问题都没有在法律上得到任何明确的规定。而根据司法实践的惯例,从审查起诉阶段开始,对于羁押期限的确定,既没有专门的司法程序加以审查,更没有专门的机构和人员接受被羁押者的司法救济申请。对于羁押期限的延长,也不需要经过任何形式的独立的授权程序。结果,羁押期限不得不依附于检察机关、法院的办案期限;不到案件办理结束,嫌疑人、被告人几乎不可能被解除羁押状态或者被变更为其他强制措施。
但是,警察、检察官和法官的办案经验、水平和敬业精神互有差异,单个刑事案件的性质不同,所需要投入的人力、物力、财力和时间也不尽一致。例如,一个由单个嫌疑人涉嫌实施的普通抢劫案件,与一个由数名甚至数十名共犯共同实施的重大金融诈骗案件,在办案时间上会有天壤之别。又如,那些复杂的经济犯罪案件、涉外案件、危害国家安全的案件等,都需要比一般刑事案件投入更多的司法资源和办案时间。在这种情况下,要求刑事案件在侦查、审查起诉、法庭审判等方面有一个整齐划一的“办案期限”,无疑要冒很多的风险。尤其是对侦查和法庭审判,确定一个统一的办案期限更是一种过于天真的努力,并注定不会取得成功。~15结果,对于本不应硬性确定的办案期限,如侦查期限、审查起诉期限、审判期限等,刑事诉讼法非要规定明确的法定时限;而对于从保障人权的角度来说需要加以严格限制的羁押期限,刑事诉讼法却未作任何明确的规定。于是,无论是逮捕后的羁押期限,还是审查起诉和审判阶段的羁押期限,都随着办案期限的任意延长而自动地延长。
除了检察机关退回补充侦查的情况以外,刑事诉讼法还规定了大量的终止计算办案期限或者变相延长办案期限的情况,这都会导致羁押期限的相应延长。例如,法院在审判过程中作出延期审理决定的,延期审理期间停止计算审判期限;法院改变案件管辖的,从改变后的法院收到案件之日起重新计算审判期限;在法庭审判过程中,公诉人提出补充侦查申请的,在补充侦查完毕移送法院后,法院重新计算审判期限;案件在侦查、审查起诉和审判阶段,需要对嫌疑人、被告人作精神病鉴定的,鉴定期间不计入法定的办案期限;第二审法院对第一审法院的判决撤销,发回原审法院重新审判的,原审法院从收到发回的案件之日起,重新计算审判期限……
在上述情况下,如果将延长的期限仅仅限制在办案期限上面,确实无可厚非。但由于羁押期限完全依附于办案期限,并随着办案期限的延长而自动地延长,而无需经过任何专门的审查批准手续,因此就值得重新加以认识和评价了。况且,几乎所有上述办案期限延长或者重新计算的情况,都可以反复多次进行。如第二审法院发回原审法院重新审判就没有任何次数的限制。结果,这种不受任何法律限制的重新计算审判期限或者延长办案期限,也导致羁押期限的无限延长。近年来,审判阶段的羁押与审前羁押一样,都存在着任意超越“法定”期限的问题。而羁押期限与办案期限的一体化,以及办案期限存在大量的重新计算或者无限延长的情况,可能就是导致这一问题出现的主要原因之一。
(四)小结
无论是刑事拘留的期限,还是逮捕后的羁押期限,尽管在法律中有明确的限制,但都存在着一系列延长的情况。这些羁押期限的延长在实体构成上以侦查困难为前提,在程序上采取了公安机关内部的审查批准方式,或者采取了公安机关申请、检察机关审批的行政性审查方式。在这一问题上,不仅那种由司法官员主持的司法听审活动不存在,就连被羁押者和辩护律师的参与都无法保证。因此,羁押期限的延长带有较为浓厚的超职权主义或行政化色彩。
中国未决羁押的延长还有一个鲜明的特点:从审查起诉阶段开始直到生效裁判结论形成时为止,羁押期限的确定就不再经受任何形式的审查,而是随着办案期限的延长而相应地延长。可以说,无论是审前羁押还是审判阶段的羁押,除非公安机关、检察机关或法院主动加以终止,或者变更为其他非羁押性强制措施,否则就会一直持续到法院的生效裁判结论产生之时,或者延续到检警机构终止诉讼之时。由于这一原因,嫌疑人、被告人所受到的羁押其实既没有一个最低的期限,更没有一个最高的期限;羁押无论发生审判之前还是审判阶段,其期限都具有不确定和无法预测的特点。
四、未决羁押的救济途径
由刑事拘留、逮捕引发的羁押以及羁押期限的延长如果发生违法情况怎么办?作为被羁押者的嫌疑人、被告人假如对羁押的决定或延长不服怎么办?根据“有权利则必有救济”的原则,几乎所有法治国家都建立了针对羁押合法性问题的司法救济制度。一般的制度设计是:被羁押者或者他的辩护人、近亲属,就羁押的合法性问题向法院提出申诉,法官在控辩双方同时参与下举行听证,并通过听取各方的意见,就羁押是否合法、羁押的理由是否依然存在、要不要继续羁押等问题,作出权威的裁决。这就保证了被羁押者向司法机构申请司法听审的机会,从而使羁押的合法性继续受到司法机构的审查和控制。如果说被告人对初审法院所作的判决提出的上诉属于实体意义上的司法救济的话,那么被羁押者对羁押决定或羁押延长所提出的司法审查申请,则属于典型的程序意义的司法救济。只有建立这种司法救济制度,被羁押者才能拥有并行使起程序意义上的诉权。~16
相比之下,中国法律对未决羁押的法律救济主要有两种形式:一为公检法机构依职权进行的救济,也称为“主动救济”;二为经被羁押者申请而引发的救济,简称为“申请救济”。
所谓“主动救济”,是指公安机关、检察机关或者法院对于自己正在办理的刑事案件,如果发现对嫌疑人、被告人采取刑事拘留、逮捕不当的,应及时加以撤销或者变更;发现刑事拘留、逮捕、羁押等措施超过法定期限的,应立即将被羁押者予以释放,或者依法变更为其他强制措施。这种对强制措施的撤销和变更通常是由公安机关、检察机关、法院各自独立实施的。不过,公安机关释放被羁押者或者变更强制措施的,要通知原作出批准逮捕决定的检察机关。
“申请救济”,是指犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人、法定代理人等,认为公安机关、检察机关采取拘留、逮捕等强制措施后,羁押超过法定期限的,有权要求它们释放被羁押者,或者依法变更强制措施。这种申请提出后,公安机关、检察机关可以对羁押的合法性进行审查,并作出是否释放和变更的决定。换言之,尽管法律赋予被羁押者一方申请解除和变更强制措施的权利,但最终的决定权仍属于原来启动羁押程序的公安机关、检察机关。当然,在法庭审判阶段,被告人一般只能向法院提出有关解除羁押或者变更强制措施的申请。
对未决羁押的救济无论是由公检法机关自行实施的,还是由被羁押者一方申请提出的,都采取了典型的行政化的救济方式。我们可以审判前的羁押为例做一说明。首先,在整个审判前阶段,负责对羁押合法性进行重新审查的机构仍然是作出原决定的公安机关、检察机关,属于明显的“自我审查”和“自我裁判”。不仅负责刑事审判的法院不受理这类申诉或者申请,就连作为“法律监督者”的检察机关,也无权对公安机关作出的羁押决定进行任何形式的事后审查。其次,重新审查的程序是行政式的,也就是通过阅卷和调查作出单方面的决定,而从不采取由控辩双方同时参与的对席辩论式的司法程序。再次,接受被羁押者申请或申诉的机构,既可以作出驳回或者维持的决定,也可以不作出任何决定。最后,对于公安、检察机关维持被羁押者不服重新审查后作出的决定的,既无权向检警机构的上一级机关继续申诉或者申请复议,更无权向法院申请司法救济。
那么,法院能否对公安、检察机关实施的刑事拘留、逮捕及延长羁押期限的决定进行审查呢?在中国整个审判前程序中,由于并不存在类似西方国家那样的预审法官、侦查法官或者治安法官的参与,因此,法院对侦查、审查起诉阶段的诉讼行为无法进行同步的司法审查。而在法庭审判阶段,刑事法庭一般只对被告人的刑事责任问题进行听审和裁判,而很少受理未决羁押的合法性问题。当然,这类法庭有时也有权受理一些程序适用方面的申请,如被告人口供的可采性问题、被告人受到刑讯逼供问题、第一审法院有无违反法律程序的问题等。但这种程序性的司法裁判往往只具有书面上的意义,而很难在审判实践中变成现实。这是因为,基于传统和错案追究制度的原因,刑事法官普遍存在着“重实体,轻程序”的观念,对于警察、检察官实施的违反法律程序的行为,经常采取容忍和放纵的态度。可想而知,在一个连刑讯逼供都不禁止、连通过刑讯手段获取的口供都可以采纳的法庭上,诸如超期羁押之类的违反程序法的行为,当然也不会得到纠正。另一方面,即便刑事法官确实具有维护程序法实施的观念和勇气,现行刑事诉讼法也并没有提供一些有益的法律规则,如违反程序法的法律后果、司法听审的模式、举证责任的分配等。
当然,中国法中还有一种特殊的司法救济机制,也就是行政诉讼制度。对于行政机构的具体行政性行为,法院可以受理相对人的起诉。但是,根据最高法院作出的有关司法解释,公安机关、安全机关依据刑事诉讼法的明确授权实施的行为,不属于法院的受案范围,~17对有关这方面的起诉或申请,法院一律拒绝受理。由此,公安机关、安全机关作出的刑事拘留、羁押延长等方面的决定,根本不属于法院司法救济的范围。而检察机关在宪法上就不属于行政机关,其任何行为都不在法院行政诉讼受案范围之列。
那么,在案件进入审判阶段之后,被羁押者如果提出了有关羁押合法性问题的申请,法院会如何加以处理呢?在中国司法实践中,确实有被告人、辩护人要求法院解除羁押,或者申请变更为其他强制措施。但是,与公安机关、检察机关一样,法院即使受理了被羁押者的申请或者申诉,其重新审查方式也是行政式而非司法式的。被羁押者如果不服法院有关撤销或变更强制措施的决定,也无法向上一级法院提出上诉或者申请复议,更不用说向最高法院申请救济了。当然,在大多数公诉案件进入法庭审判之前,被告人一般都处于逮捕后的羁押状态,法院既不会签发专门的“羁押命令”,也不会就羁押期限的延长作出任何决定,因为被告人的羁押期限完全随着诉讼阶段的推进而相应地延长。这时,被羁押者只能就检察机关的逮捕或延长羁押的决定,向法院提出司法救济。但是,对于这种逮捕或延长羁押决定的合法性问题,法院很少进行专门审查,也很少受理被羁押者的有关申请。除了在一些极为有限的例外情况之下,法院会将被告人变更为其他强制措施以外,逮捕和羁押的合法性问题,基本是要靠法院能否作出有罪判决来加以检验。换言之,只要法院最终作出了发生法律效力的有罪判决,那么无论逮捕和延长羁押的决定是否合法,法院都无权进行审查,更不会对被羁押者提供有效的司法救济。
五、未决羁押的场所
几乎所有西方国家都对羁押场所的设置作出了明确的法律限制。一般情况下,在司法官员就羁押问题举行司法审查之前,嫌疑人被羁押在警察控制下的拘留所里;而在法官经过审查作出羁押决定之后,被告人则通常被羁押在监狱或其他不由警察、检察官控制的监禁场所里。这样,与逮捕与羁押的分离相适应,检警机构决定的监禁与司法机构决定的羁押,就分别在不同的场所来执行。其中,后一种羁押场所往往是在司法机构的监督下,由各国司法行政机构或者法院来加以管理和控制的。这种制度设计,对于防止和减少侦查官员对嫌疑人的刑讯逼供,确保嫌疑人充分地行使沉默权和防御权,维护辩护人的会见权和讯问时的在场权等,都是极为有效的制度保障。~18
相比之下,中国的未决羁押主要由公安机关控制下的看守所加以实施。根据现行的《看守所条例》,看守所设在县级以上行政区域,由本级公安机关管辖。同时“根据需要”,省一级的国家安全机关也可以设置看守所;铁道、交通、林业、民航等系统相当于县级以上的公安机关,也设置有看守所。对嫌疑人、被告人加以羁押属于看守所最重要的任务。看守所收押人犯的根据,主要是公安机关、国家安全机关签发的逮捕证、刑事拘留证以及法院、检察机关临时寄押的证明文书。对于公安机关、国家安全机关侦查终结后,检察机关决定受理的嫌疑人,以及检察机关审查起诉或者侦查终结后,法院决定开庭审判的被告人,一般都要“递次移送交接”,办理“换押”手续。这样,只要满足了有关交接和换押的手续,看守所就可以对受到刑事拘留、逮捕、逮捕延长羁押期限的嫌疑人加以羁押。案件即使进入审查起诉和审判阶段,对嫌疑人和被告人的羁押仍然要由看守所负责进行。除非公检法三机关作出不立案、撤销案件、不起诉、终止审理的决定,从而将被羁押者予以释放,或者被羁押者被决定劳动教养或转送外地羁押,看守所对嫌疑人、被告人的羁押一般会持续到法院发生法律效力的裁判结论为止。换言之,在整个刑事诉讼中,无论案件进入哪个诉讼阶段并由哪个机关负责办理,看守所一般都是法定的羁押场所。
看守所对被羁押者的管理属于行政法的调整范围,与本文所要研究的问题关系不大。我们所关注的是看守所与侦查部门的关系。在各级公安机关内部,看守所与刑警、预审等刑事侦查部门大体是平行的职能部门。看守所与刑事侦查部门共同设置于同一级公安机关内部,并接受统一的指挥和领导,这就使得看守所的羁押工作不得不与刑事侦查活动发生联系,甚至直接服务于刑事侦查工作的需要。但是,看守所与刑事侦查部门的关系越紧密,被羁押者的权利和自由就越会面临被侵犯的危险。这是一个最基本的制度逻辑。毕竟,较之司法行政机关对被羁押在监狱的犯罪人而言,公安机关对羁押在看守所的嫌疑人、被告人一般总会“有所求”甚至“有所图”。侦查人员无论是获取口供、收集有罪证据、“挖余罪、揭同伙”,还是在阻止辩护律师提供法律帮助等方面,都可以通过看守所对被羁押者实施严密的控制,从而达到各种各样的目的。
正因为如此,发生在审判前阶段的一系列侵害公民权利和自由的行为,大都与看守所有着千丝万缕的联系。例如,刑讯逼供行为之所以能较为顺利地发生,侦查人员在逼取嫌疑人口供方面之所以能做到“从容不迫”、“随心所欲”,以及中国的嫌疑人为什么绝大多数都在侦查阶段作出了有罪供述,就是因为他们能够对羁押在看守所的嫌疑人实施精神、生理等各方面的控制。
又如,“超期羁押”现象之所以发生,也与此有直接的关联。因为只要看守所掌握在公安机关手里,检察机关即使作出不批准逮捕的决定,公安机关也可以对嫌疑人实施其他行政性羁押手段,甚至在没有任何法定依据时仍维持对嫌疑人的羁押状态。
又如,嫌疑人聘请的律师之所以普遍抱怨“会见难”,或者即使得到会见的机会,也经常会在会见的次数、时间、携带物品、谈话内容等各个方面受到看守所和侦查人员的无理限制,就是因为看守所属于公安机关的职能部门,要服务于刑事侦查成功的需要,而对律师的权利加以限制显然可以减弱嫌疑人反侦查的能力。
再如,最近有人呼吁授予嫌疑人、被告人保持沉默的权利,要求建立警察讯问时辩护律师“到场”的规则。这些改革措施如能实现,将对嫌疑人、被告人权利的提高、处境的改善起到积极的作用。但是,如果看守所继续控制在公安机关手里,如果对嫌疑人、被告人的羁押仍始终由看守所负责实施,那么,任何旨在改善被羁押者处境的改革措施,都将注定会得到看守所的规避,被羁押者甚至将陷入更加不利的处境。
当然,各级检察机关都设有“监所检察”部门,负责对看守所的羁押状况进行“法律监督”。有些负责监所检察的检察官,甚至在看守所实施驻所式的检察工作,以便对羁押期限、被羁押者的权利和待遇等随时进行监督。在发现看守所有违法行为时,检察机关还向公安机关提出有关的纠正意见。但是,检察机关对看守所羁押活动的监督,一方面没有硬性的法律手段,即使发现违法行为,也难以在诉讼程序内提出有效的解决方案;另一方面这种监督也缺乏人权保障和尊重自由等层面的内涵。对于侦查人员通过看守所实施刑讯逼供、变相羁押甚至限制辩护律师权利的行为,驻所检察官们几乎极少提出纠正意见。或许,检察机关所具有的刑事追诉职能,以及各级检察机关强调的“通过办案实施法律监督”的经验,决定了检察官对法律实施的监督更侧重在保证发现犯罪事实、收集犯罪证据上,而一般不会用来维护嫌疑人、被告人的基本自由和人格尊严。