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齐树洁 苏婷婷
一、引言
2004年，一起沸沸扬扬的《乌苏里船歌》案的审判①，引发了法学界和实务界对公益诉讼中当事人适格问题的讨论。在该案中，黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府以赫哲族全体人民的代表的身份向法院提起诉讼，主张对《乌苏里船歌》享有著作权。而被告方辩称，原告并非适格当事人，因此无权代表全体赫哲族人民提起诉讼。对此，一、二审法院的司法见解完全一致。法院判决认为:涉案的赫哲族民间文学艺术作品是赫哲族成员共同创作并拥有的精神文化财富，它不归属于赫哲族某一成员，但又与每一个赫哲族成员的权益有关。该民族中的任何群体、任何成员都有维护本民族民间文学艺术作品不受侵害的权利。赫哲族乡政府是依据我国宪法和法律的规定在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权，在赫哲族民间文学艺术可能受到侵害时，鉴于权利主体状态的特殊性，为维护本区域内赫哲族公众的利益，它可以作为赫哲族部分群体公共利益的代表，以自己的名义提起诉讼。这符合宪法和法律确立的民族区域自治法律制度，且不违反法律的禁止性规定。
近年来，随着我国改革的深化、市场经济的发展以及社会关系的日益复杂，民事、经济、行政领域中的个人利益、集团利益与国家利益、公共利益的矛盾、冲突正逐步凸现:国有资产在某些民事活动遮掩下被层层蚕剥;公共利益在个人权益追逐中剩下断壁颓垣;意思自治向公序良俗公然挑战;国有资产流失案件、环境污染案件、消费者权益保护案件、行政垄断案件等层出不穷，旧有的将一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得捉襟见肘。诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段，解决新的纠纷要求有相应的诉讼理念和诉讼形式与之配套。于是，世界各国竞相出台并不断完善着公益诉讼制度，以求从制度层面上解决上述多方位的公益受损问题;然而，在公益诉讼制度的构建与完善过程中，遇到了当事人适格这一最大的理论障碍，使得公益诉讼当事人的范围受到很大的局限，而且难以合法化，同时还导致法律适用的不统一，威胁着司法权威。那么，究竟哪些主体能够享有公共利益代表资格，成为适格的公益诉讼原告呢?本文拟对此进行探究。
二、当事人适格扩张的演变过程及其意义
(一)当事人适格理论的发展背景
所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。对于这一问题，长期以来存在着以实体法律关系判断当事人的适格性，导致民事诉讼程序问题与实体问题糅合在一起的情况。具体来说，包括以下几种理论:
1.“直接利害关系人”理论
与争议有直接利害关系的人是民事诉讼的当事人，这是传统理论对当事人概念的界定。其典型表达是:“民事诉讼中的当事人，是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的利害关系人。”传统当事人理论的基本特点在于要求当事人与案件有“直接利害关系”，直接利害关系人之外的人不能成为该案的当事人。换言之，只有民事实体法律关系的主体才能成为民事诉讼的当事人，并且实体的关联性与判决的拘束力范围是统一的，即当事人、利害关系人与裁判拘束力所及范围形成三位一体的状态。这种强求当事人概念容纳实体内容的理论潜在地影响着立法和司法。法院在受理案件时，对起诉人是否与本案有直接利害关系往往主动予以实质审查等，从而使民事诉讼当事人概念完全受客观真实的民事诉讼目的论的支配，当事人被作为诉讼程序的实质要件来看待，从而具有依附于民事实体法的特征。
2.“一般利害关系人”理论
由于“直接利害关系人”理论的上述固有的不合理之处，新的民事诉讼理念对其进行了修正，将利害关系作了扩大解释，产生“一般利害关系”理论，即民事诉讼中无论是保护自己的权利还是保护他人的权利的人，只要以自己的名义进行诉讼，引起民事诉讼程序发生、变更或消灭，都是民事诉讼的当事人。这一认识承认了民事诉讼当事人可以不是直接利害关系人，而只是纯粹诉讼当事人。其中所谓“为保护他人的权利”而进行诉讼的人，主要是指对争议的民事权利享有管理权和支配权的人，他们并非案件的直接利害关系人.但可以成为民事诉讼主体，其诉讼行为与诉讼结果有法律上的利害关系。此时，当事人概念的外延包括了实体法赋予有诉讼实施权的利害关系人和非利害关系人(如破产管理人等)，并且在诉讼制度中产生了“诉讼担当”的概念。然而，这种修正是有限度的，它还是没有跳出“实体利害关系人”的圈子，其基本思路仍然把程序意义的当事人和实体利害关系统一于当事人概念之中。
3.“程序与实体上双重适格当事人”理论
双重适格理论强调适格当事人应当同解决纠纷最相关的程序法与实体法上具有双重适格含义，既具备诉讼权利能力，又在实体上有权以自己的名义支配讼争的民事权利义务。这两种适格当事人既可能重合，也可能分离，但必须同时兼备，才可能成为适格当事人。可以说，双重适格理论在一定意义上使得程序意义当事人脱离了“实体利害关系”的束缚，具有了独立含义。然而，由于诉讼担当、代表人诉讼等诉讼形式的存在，程序上适格的当事人虽然不一定具有实体上的适格性，但仍为正当当事人，此时，这种双重适格理论就失去其区分意义。所以说，在实体的依附性与程序独立性难以融合的法理背景下，双重适格理论具有较大的局限性。
4.“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论
当事人适格理论发展到了双重适格理论阶段，应当说从形式上已经不能再突破了，然而问题并未得到完善的解决。对此，我们认为，需要从理论上进行更新，即重新定位当事人的概念，将其从实体依附地位中摆脱出来成为独立的程序当事人，与适格当事人概念相区别。
所谓程序当事人，指的是在民事诉讼中，一切以自己的名义起诉和应诉，要求人民法院保护其民事权利和法律关系的人及其相对方，不论他是否与所主张的利益有关，也不论他所主张的利益是否得到法律的承认。这近似于奥特卡(Oetker)等首创的“形式当事人”概念，即将诉讼当事人概念与实体上系争权利关系的主体分离开，不以实体法为标准来判断谁是案件中的当事人，而当事人适格就是一个在“形式当事人”概念基础上对“何人应当作为当事人”的问题作出指示的概念。
作这样的概念区分的理由在于，首先，当事人是一个比适格当事人更为广泛的概念，它包括适格当事人和不适格当事人。而当事人的程序适格与实体适格是在程序当事人概念前提之下，由程序法和实体法在不同层面上起作用的结果，不能够统一为当事人适格的两个条件。当事人适格要依实体要件而确定，但这是第一层面的因素，属潜在的因素;而以“诉讼实施权”为理论基础的当事人适格标准在诉讼过程中，存在一种程序性补充的情形，比如代表人诉讼中当事人适格的扩大等。
其次，承认独立的程序当事人概念在给予当事人启动诉讼程序更多主动权的同时，需要建立当事人适格概念，通过肯定起诉、应诉的人是适格当事人，以避免无意义的诉讼程序，防止与本案实体法律关系无关者提起诉讼或被对方起诉，解决承认程序当事人可能引起的诉讼程序实施与实体法律实施分离的问题。
再次，上述三种发展理论，验证了一个规律，即当事人的外延同实体权利保障的范围是成正比关系的，同时这种伸延也推动了权利保障向广度和深度的发展。这是因为，一方面，私权在市民社会中扩张的同时，必然需要完善的司法保障机制的配合;追求正义、公平与至善的法也是由程序法和实体法之间灵巧的配合来表现的;另一方面，正如耶林所说，一切权利的前提就在于时刻都准备去主张权利。法不仅仅是思想，而且是活的力量。我们从法律上承认程序当事人概念，强调程序诉权的广泛性和普遍性的同时，实体权利的保障范围也得到了扩张与加固。
本文的论证就定格在这一理论基础之上，在对公益诉讼程序当事人不存在主体异议的情况下，着重分析当事人适格的衡量标准与扩张趋势。
(二)当事人适格的衡量标准
适格当事人是满足一定实体要件的民事诉讼概念，是沟通实体实施权与诉讼程序权的一个桥梁。对于如何判断程序当事人是否属于适格当事人(包括适格原告或适格被告)，诉讼法的适格理论发展过程中存在两种衡量标准。
1.以管理权为基础的诉讼实施权标准
传统的诉讼实施权理论起源于德国，其以管理权为基础，确立了适格当事人的一般标准。该理论将作为适格当事人所需要具备的一般实体要件抽象出来，称为诉讼实施权。到了德国普通法末期，诉讼实施权概念就专门用于第三人对于他人实体法上的权利或法律关系有权进行诉讼的场合，并用它作为确定法律关系外的第三人能够成为适格当事人的标准。
在民事诉讼中，只要系争权利或法律关系的主体具有诉讼实施权，则属于当事人适格。包括与具体案件有实体法律上的利害关系，具有“实体的诉讼权能”的人，以及为保护他人利益而具有“程序的诉讼权能”的人，后者是对实体法上的利害关系人的范围予以扩大解释的结果，包括失踪人财产代管人、破产管理人、遗嘱执行人等。从原告角度看，诉讼实施权是指对有关诉讼标的有诉权而提起诉讼，并进而又实施其他诉讼行为的权能，具有诉讼实施权能的原告为适格原告;从被告角度看，诉讼实施权是指对原告就诉讼标的起诉有应诉的权能，具有诉讼实施权能的被告为适格被告。
以管理权为基础的诉讼实施权标准，把民事权利和请求法院审判的权利统一起来，把诉讼程序以外的权利同要求保护这种权利的权利联系起来，达到民事权利和判决确认的统一。这在民事诉讼仅仅只是实体法的附庸的时代，是可行且有效的，然而，随着时代的发展，这种标准越发显示出其局限性。因为在这种标准下，那些对他人之间的法律关系没有权利和义务，但又提起确认诉讼或代表受害的群体中的一员提起代表人诉讼的第三人被排除在适格当事人的范围之外。这导致大量的诉讼包括将来给付之诉、确认之诉等诉讼形式被排除在法院审理程序之外。可以说管理权或处分权是给付之诉当事人适格的基础，但是，很难说是形成之诉当事人适格的基础，更不是确认之诉当事人适格的基础。再如诉讼担当、群体诉讼等情形，其当事人适格很难以传统当事人适格理论来解释。于是，诉讼法适格理论体系在诉讼实施权标准的基础上发展出了诉的利益标准。
2.诉的利益标准
诉的利益标准的提出，是对“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论作出的回应，而诉的利益范围的日渐扩大，便是对这一理论的后续保障。
所谓诉的利益，“乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的，它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时，为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”诉的利益包括个人利益和公共利益、物质利益和精神利益。
诉的利益学说与管理权学说的不同之处在于，即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权或处分权，但只要有诉的利益，仍然可被认为是适格当事人，可以进行实体权利生成的事实举证和抗辩。这是因为随着民事、经济纠纷，尤其是确认之诉和形成之诉的数量的增加，而未到期的给付之诉也越来越多地得到承认，纠纷类型越来越复杂，当新的诉讼类型出现时，由于其体现的利益往往超越了个人可以处分的财产利益的范围，法律对这些应予以保护的权利类型并没有预先设定，如果固守传统诉讼形态下诉权专属于“直接利害关系人”的思维定势，那些依公平原则本应获得救济的事件就得不到救济。其结果将导致涉及社会公共利益的权益，如环保权、隐私权等权利请求无法利用诉讼程序解决，甚至被诉讼程序排除。
所以，当诉的利益成为司法救济的对象时，为保护和救济因违法行为受到侵害或威胁性损害的普遍公众利益，法律有必要在一些特殊的领域赋予较为广泛的市场主体以“诉的利益”，以及为维护公益而享有的独立诉权，允许国家代表机关、社会团体;或者无利害关系的其他公民依法向法院提出公益诉讼，如不正当竞争领域，受不正当竞争损害的任一同行业者，都可以根据反不正当竞争法提起诉讼，以扩大诉讼适格主体范围。这是从诉讼角度对实体适格当事人的适格要件所作的补充，是对实体法上的利害关系人的范围予以扩大解释的结果。这使得在传统理论下不能成为“适格”的“当事人”也可通过司法判决获得他所希望的救济结果，对所有类型的诉讼都可起到说明性和定义性的作用。
通过诉的利益，使该适格当事人利益的正当性在诉讼一开始就获得了法院的认可，法院形成了独特的司法救济权利的体系;而该适格利益能否得到法院裁判的承认并获得判决的效力，有赖于法院审理过程中双方的事实举证和抗辩，有赖于法院对双方所代表的社会群体利益的冲突和再分配问题进行权衡。
除了对上述民事实体权益的诉的利益的扩张之外，本文所涉及的公益诉讼之诉的利益，还应当超越民事实体法规定的利益，而涵盖宪法和其他部门法赋予法律主体的权益，尤其是宪法所保障的诉讼权、自由权、财产权、平等权和生存权等基本权利，这其中既包括经济上的损害，也包括非经济上的损害。
(三)当事人适格扩张的意义
1.法制意义:弥补现行法律之“直接利害关系”原则在公益诉讼领域的效力不足
对于原告适格要件的法律规定，体现在我国《民事诉讼法》第108条，即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在诉讼法领域长期存在着一种认识，即认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉，这其中暗含着对起诉当事人资格进行实体审查的要求。
现行法的这种理念过于突出对诉讼资格的限制，忽略了公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。如果按照上述的程序和条件来处理目前不断出现的新的诉讼类型，由于实体适格受害者的缺位，或者众多受害人一并参加诉讼而在法庭上提供证据进行辩论的不可能性，诉讼活动便难以进行，而且也难以实现民事诉讼法规定的“保护公民合法权益、维护社会秩序、经济秩序”的任务。
如果从保留现行规定的角度考虑，我们认为可以在当事人适格扩张前提下，对“直接利害关系人”的概念作扩张的解释，使其可以当然地充当公益诉讼的原告，只是这时他不仅代表个人的利益，更是代表包括自己在内的广大同类人的共同利益。
2.法治意义:同法理需求相顺应的制度优化
(1)实现诉讼目的性选择的要求 如何确定民事诉讼当事人，事关权利救济和民事诉讼目的的实现。中外法制史告诉我们，权益侵害不能获得及时救济的原因，不仅在于审判程序本身是否公正和完善，更在于受害人接近法院以获得司法救助的途径是否多样和畅通。随着程序独立价值的日益体现，程序正义呼声的日益增大，在新型诉讼不断出现，而实体法因滞后性而无法满足其要求的情况下，从程序上保障当事人诉的利益，扩大适格主体的范围，将能够弥补实体法的缺陷，在保障受害人接受法院裁判这一基本权利的同时，也扩充了实体法的内容。
(2)促进诉讼观念的改变 公益诉讼强调的是对公共利益的保护，长期以来，民事诉讼注重的是对私人权利的保护，强调私人利益。而随着20世纪中期以来公民权运动的不断发展，各种涉及公共利益的社会问题愈来愈受到人们的重视。公益诉讼中的原告不仅主张自己的利益，而且还试图排除对与原告处于同一立场的利益阶层的扩散性利益的侵害。这种诉讼模式不是以私人权益为中心，而是针对某种公共现象的存在方式。扩大当事人适格的范围，可以让更多的人参与进对社会某一普遍不正义的控诉中，将促进诉讼观念从私益向公益的改变。
(3)助于“民治”观念的提升 民治政治所根据的原则，就是使社会治理完善成为人人有份的事。每一个人无论贫富、智愚，都应该依照他的权利的分量履行选民、代表、管理或陪审官的天职。民治政治的实力，即仰赖于这个社会所有的一切大公无私的活动和智慧的集中。与此相适应，民治政治要求建立一套有安全保障、具有可操作性的、低耗费并有经济上的奖励和资助的公民参与制度。而公益诉讼是迄今为止能够寻找到的最理想的民治方式，是对现有司法资源的最优化利用。它不仅将历来比较含糊而不确定的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，而且通过诉讼使这些权利易于安全行使，具有极强的可操作性，成为官治走向民治的转折点，其政治意义是十分巨大的。
(4)符合诉讼政策的形成需求 现代的诉讼政策，不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或个别解决，而是应当顾及争议的整体解决。因为“个别解决”仅仅是争议的“相对解决”，而争议在整体上并未得到彻底解决，以致造成诉讼的浪费，增加诉讼成本。因此，通过扩大当事人适格范围，可以形成诉讼政策，使得判决效力最终得到扩张。其形成政策的效果首先表现为在同类事件裁判上形成先例，使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护，将当事人未来为判决的纷争事项视为在该诉讼上一并存在，从而兼顾潜在的纷争而做出判决，节约了诉讼成本;其次是在法律滞后于及时调整社会成员间权利义务关系的需求的情况下，公益诉讼案件的判决能形成对某种社会价值的肯定，该正义性一旦获得公认，将对全社会发生影响并形成某种压力，进而促成立法机关或行政机关调整公共政策。
然而，当事人适格的扩张是一把双刃剑:一方面，它有利于保护公共利益，有利于保护弱者，有利于强化对依法行政的监督;另一方面，倘若无限地扩张，或者缺乏适当有效的规制机制，则可能导致滥诉，既浪费了司法资源，又妨碍了行政效率和效力。即使在公益诉讼发达的美国，尽管法院对原告起诉资格问题已经做出巨大让步，但也并非意味着对原告没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。当然，从逻辑角度分析，在行政权无所不在、无时不在的现代社会，是不会有多少人甘愿冒着影响他与行政机关的关系和耗费金钱、时间的风险去挑起一个与自身毫无关系的诉讼的;但是，从制度设计的合理性与完整性考虑，我们还是应当采用有限扩张原则，通过立法严格界定当事人适格的范围及其诉讼权能，毕竟公益诉讼的社会成本是可观的。我们认为，从制度上，我们可以借鉴德国针对诉讼担当所采取的律师强制代理制度，以保证非律师担当他人诉讼的情况不会剧增;改革收费制度，在法律中明确规定滥用诉权的当事人必须承担全部诉讼费用，包括对方当事人的律师费，以迫使企图滥用诉权的人在权衡利弊后谨慎行使诉权;借鉴日本、法国以及葡萄牙等国家对滥用诉权者科以罚金的制度，以增加其诉讼成本;建立损害赔偿机制，将滥用诉权的行为纳入侵权行为的种类进行规制。
三、构建诉讼信托制度
从目前已经生效的公益诉讼判决情况分析，我们不难发现，尽管法院对少数原告身份予以承认，赋予其适格当事人的地位(例如在前述《乌苏里船歌》案中，法院通过对当事人适格的扩张解释使赫哲乡政府获得了适格原告的资格)，然而对于整个公益诉讼当事人制度的构建来说，这并非是一条最为合理的救济途径。而且，不管是政府一类的行政机关还是王海式的个人，其主要职能并非进行专业的公益诉讼:前者的职能在于进行行政管理，繁重的任务导致其无暇顾及众多民事案件，倘若要求其为维护公共利益而承担相关的全部公益诉讼职能，则有点勉为其难;后者由于其个人力量微弱，未能掌握与公益诉讼所涉规模相当的诉讼资源，从而难以有效地承担起公益诉讼的任务;所以，为公益诉讼寻求一条合理的制度出路尤为必要。
(一)当事人适格扩张的制度出路
具体来说，对于公益诉讼案件，当事人适格扩张的结果是允许国家代表机关、社会团体，或者无利害关系的其他公民依法向法院提出公益诉讼，从制度设计上存在以下三种解决方式~2 1)仅由群体中的一部分成员为一方当事人参加诉讼;(2)一部分成员作为原告和其他成员之间尽管没有法律上的代表关系，但可以期待他们进行的诉讼能够给其他成员也带来某种共同的效果;(3)采用“诉讼拟制”，将群体本身拟制为一个抽象的实体，成为一个有独立地位的诉讼当事人参加诉讼。~3其中第一种类型为代表诉讼。美国的集团诉讼、日本和我国台湾地区的选定当事人制度，以及我国的代表人制度都属于这一类型。第二种类型为试验性诉讼或典型性诉讼。这种制度属于由代表诉讼的判决拘束力延伸形成的后续性制度，不具有制度设计上的独立性。第三种类型属于团体诉讼，以德国团体诉讼为典型。这三种类型的诉讼作为解决群体纠纷的诉讼方式，体现了当事人适格的扩张，不再那么严格地要求所有的有相同的利益的起诉者、被诉者一同起诉或应诉，由此回避了因多数人一方的当事人不适格诉讼被驳回的问题。
日本的选定当事人制度同我国的代表人诉讼的基本规则是一致的。以我国的代表人诉讼为例，面对公益诉讼，此种制度暴露出其固有的缺点:首先，公益诉讼一旦发生，由于相关当事人人数众多，如何选定代表人在操作上十分困难;如果无法选出合格的代表人又可能会引发新的纠纷与矛盾。其次，即使选出了合格的代表人，由于民事诉讼法要求“代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表人的当事人同意”，导致在实践中，面对人数众多且难以确定的公益诉讼案件，不但难以付诸实施，而且要付出极高的成本。
第三，根据我国《民事诉讼法》第55条的规定，在代表人诉讼中，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定的期间内向人民法院登记。但在公益诉讼中，由于公共利益固有的不确定性，难以保证受侵权人都能在规定期间内前来法院登记，这就有可能导致侵权人受判决确定的赔偿额大大低于其违法所得利益。这样的民事责任不但不能起到最大限度地救济受侵权人的作用，而且放纵了侵权人。因此，我们认为，目前最具代表性、最具有可行性的制度借鉴是美国的集团诉讼和德国的团体诉讼。如何选择使用这两种方式来构建我国的公益诉讼当事人制度呢?我们认为不妨从我国现实国情以及诉讼可行性角度进行权衡。
集团诉讼最大的特点在于保护消费者权益时的独到之处，它使多数存在的小额受害者也有可能得到救济。因为对于遭受了金额微小损失的消费者来说，由每个人单独就自己所受的损失额提起诉讼将是得不偿失的，可以说在传统的诉讼制度下，这样的权利侵害实际上就不可能得到救济。而承认了集团诉讼，受害者之中不论是谁都可以代表全体受害者提起诉讼，并要求赔偿整体上所遭受的损失。这样，诉讼标的金额成为巨额，当事者可以通过胜诉酬金制度聘请优秀的律师作为代理，在充分准备的前提下进行诉讼，挽回损失。
团体诉讼是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。判决是针对该团体及其被告作出的，有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。但这一受托的团体一般无权行使损害赔偿请求权，而只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。损害赔偿之诉可由被害人自行提起，如对不正当竞争行为造成的损害，消费者可以根据民法上对不法行为的规定请求损害赔偿。但该类团体可以接受其成员授予的“诉讼实施权”，例如消费者团体可以依任意的诉讼担当，从消费者个人那里获得授权，以团体自己的名义提起损害赔偿诉讼。
考察我国现阶段的国情，我们发现，一方面，公民的权利意识尚处于起步阶段，维权的热情远不如美国公民高，传统的“中庸”、“厌讼”、“息事宁人”等思想的影响还十分深远，因此面对与自己无直接利害关系或自己所受损失的金额微小的公益案件，更多的人选择隐忍和退让。而集团诉讼的意义并非在于作为审理的事由本身，而是在于其围绕正当程序展开的对正义的声张，在于其实现公共政策目的的现实功能。所以，国民的法益意识，以及社会个体成员在立法与决策程序中作为社会整体利益代表的先天性缺陷决定了集团诉讼的形式在我国难以发挥其应有的效能。另一方面，中国公权力的强大与所辖范围的广泛。在一些为实现法治通过设置规范机关使公共利益得到了保护的领域里，完全可以确立团体作为社会整体利益补充适格当事人中的主要力量。另外，我国与德国同属大陆法系，在法律制度上借鉴德国的做法，更容易获得相通点，法律移植更容易成功;所以，我们认为，借鉴德国的团体诉讼模式，建立诉讼信托制度，将是构建我国公益诉讼当事人制度的最为现实与合理的选择。
当然，我们并非主张完全地否定集团诉讼制度，而是认为应当以团体诉讼制度为主，以集团诉讼制度为辅。将公民的公益诉讼适格当事人资格以诉讼信托的形式，赋予一个抽象的实体，将更有利于对公益的保护。但有关公民仍然处于适格当事人的扩张范围之内，只是他们属于隐性适格当事人，他们的申诉权体现在向法定诉讼信托主体进行投诉方面。当其投诉未能得到该主体应有的回应时，其应当有权为其所属集团全体成员之利益直接向法院提起该公益诉讼，成为显性的适格当事人。而此时采用的便是集团诉讼的模式。这从原理上有点类似于美国的“私人总检察长”理论，即国会可以制定法律授权私人或私人团体以主张公共利益的名义，对官吏的违法行为提起诉讼，尽管他与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系。这时，该被授权的私人或私人团体就和总检察长一样，导致了一个实际争端的发生。但这种赋予法定原告资格的做法并不是创设新的司法权利，而是在于保护有关的公共利益。
(二)诉讼信托制度的基本原理
适用于公益诉讼的信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。“公共信托”理论来源于罗马法，是指:空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。美国学者JosephSax于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》的文章，将公共信托理论用于环保领域。他认为:水、空气等与人类生活密不可分的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产。国民可以将他们的共有财产委托政府管理。此时，国民与政府之间的关系是委托人与受托人的关系。政府应当为全体国民管理好这些财产，未经委托人许可，不得自行处理这些财产。而诉讼信托理论是以公共信托理论为基础提出的，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己保护环境的诉权也信托给国家，这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他组织，由这些机关或组织代表国家提起诉讼。具体来说，诉讼信托制度是建立在“专门维护公众利益的团体”和“这一团体有其自身的法益”两个概念基础上。它指的是，某一公益团体在法律授权的前提下对某些权益有诉的利益，从而专门在此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益。
诉讼信托可视为“诉权保全”的程序技术手段之一，它不是诉讼担当或诉讼承担所能够容纳的诉讼制度，而是具有其独立的诉讼法意义。诉讼信托的最大特点是，当事人不仅享有法律规定的实体利益，而且享有为实体利益提起诉讼的权利，并且诉讼信托的实体利益是一种公共利益，诉讼权利由法律规定的团体如消费者协会、环境保护协会等组织来行使。这些机构提起民事诉讼的权利由一国民事诉讼法或有关的单行法律专门加以规定。这一方面有助于保障受害者的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有利于减少程序利益的耗费，以保证利益整合的最佳效果，更为彻底地解决社会冲突。
(三)诉讼信托制度中公益团体职业化的具体表现
援用诉讼信托制度是为实现当事人适格扩张后的当事人职业化，而要做到职业化，需要一种统一并专门的选择。我们认为，应当赋予国家特设机关和一定范围的社会团体以诉讼信托主体的资格。这是因为，依系统科学的等级层次原理，具有一定共同性的社会个体成员的利益经一定的利益集团进行初次的整合，再经各种利益集团的再次整合，从而形成社会整体利益，这种机制是最为合理的。社会团体作为一定利益集团初次整合的产物，具有典型的代表性，受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出，其不仅具备参与相关活动的能力、信息、精力，而且其成员的要求与组织的职责也使其具有参与相关活动的动力;将诉权直接赋予这类以某一群体利益为动因的社会团体，由其真正介入公益诉讼能够保障其从本团体所代表的群体利益角度进行参与，也利于同国家机关的整合。而国家作为各种利益集团再次整合形成的社会整体利益的代表，由其特设机关提起诉讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。
对于具体的制度设计，我们认为，首先，为解决人事诉讼、环境诉讼以及其他有关公益性或国家政府的财产诉讼等，应当设立一些专门的政府机关，赋予其职务上或者公益上的当事人资格。这类机关可以是政府相关部门之下的一个特别的部、局，如德、日、法、英、美等国公益诉讼中的检察官，美国的司法部反托拉斯局等;也可以从政府中分离出来成为相对独立的一个机关，如针对侵害消费者利益的行为和违反公益的限制性商业协议行为提起诉讼的英国公平交易局;针对反托拉斯法的竞争行为和侵害消费者利益的行为提起诉讼美国的联邦交易委员会等等。这些机关有权以当事人名义为公共利益提起诉讼，为受害公众提请损失赔偿~4。
其次，借鉴国外已有的经验，如法国和德国赋予具备一定要件的团体(如消费者团体、商业或工业团体)以起诉权的做法，我们可以赋予妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等在环境保护及公众消费等领域的当事人资格。这些团体可以是具有法人资格的组织，也可以是不具备法人资格的社团;可以基于团体章程以公益事业为目的为追求自身整体利益而直接起诉，也可以基于共同利益的多数成员的委托，代替其成员行使诉讼实施权，进行任意的诉讼担当;可以是长期持续存在的组织，也可以是为了实行特定的诉讼而临时组织起来的团体。总之，由这些团体充当公益诉讼的适格当事人，可以有效解决卷入纠纷的当事人人数众多和个人起诉“搭便车”等问题，并能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。
为此，我们应当从立法上作出四个方面的制度重构:一是制定法律，规定一定领域中的某些国家特设机关、社会团体享有当事人资格，可以作为原告起诉，并明确其法律地位与特别诉讼职能等;二是为提高公益诉讼的效率，减少损失，法律应当将法院适用法律的权限部分委托给该类国家特设机关，允许其在诉前提出禁止命令;三是构建公民投诉机制与监督机制，因为从信托原理上讲，公民有权对受托主体进行监督;四是对上述制度辅之以法定规制，包括设立必要的前置程序，如由法院对公益诉讼进行审前预审或者举行听证，和相应的罚金制度，以防止滥诉;还应根据司法的“最终救济”原则，分清双方的权责范围，以保证司法是在已经穷尽其他公益救济手段之后才介入公共利益，即原则上应当以行政手段处理为民事公益诉讼启动的前提之一，将司法力量作为维护公共利益的最后防线。例如，美国的《环境法》就规定，公民提起公益诉讼前60天必须将起诉通知通告联邦局、违法行为所在州和违法者本人。如果公民没有遵守60天诉讼通告期制度，则禁止其起诉。
注释:
①有关本案案情及两审法院裁判的具体内容，详见有关文献。(最高人民法院公报，2004，(7).)
~2对于公益诉讼，还存在群体的全体成员为一方当事人共同参加诉讼这种方式，即传统的共同诉讼。但其仅适用于法定适格当事人人数众多的情形，如前文所说的消费者权益诉讼等诉讼类型，而对于法定主体缺位的公益诉讼类型便无法适用了。即使对于法定适格当事人人数众多的公益诉讼类型，一方面，从诉讼经济角度分析，在国家司法资源和诉讼参与人人力、物力、财力都有限的前提之下，为实现同一诉讼目的，制度设计者和诉讼参与人追求的首要目标是诉讼经济，即以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段，为此，不可能动员全体社会成员不计成本和得失来参加诉讼，因为它花费的司法资源太大，不符合诉讼经济原则;另一方面，该方式还存在面对人数众多的公益诉讼时的不可行性，因为无法召集到所有的相关当事人，即使全部召集到了，如此人数众多的当事人同时进行诉讼也是十分困难的。
~3应当说，这里的“诉讼拟制”的提法仅仅是一种构建理论学说时的称法。一旦学说得到应用，成为法律，那么此时的“拟制”就不复存在了，因为如有具体的法条去规定这种实体，“拟制”已成为“法定”。
~4在这一点上，我们认为应当借鉴德国的团体诉讼制度并进行更新，即直接授予国家特设机关及有关社会团体代表受害公众提起损害赔偿请求的权利，以实现真正意义上的诉讼信托。
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齐树洁 苏婷婷
一、引言
2004年，一起沸沸扬扬的《乌苏里船歌》案的审判①，引发了法学界和实务界对公益诉讼中当事人适格问题的讨论。在该案中，黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府以赫哲族全体人民的代表的身份向法院提起诉讼，主张对《乌苏里船歌》享有著作权。而被告方辩称，原告并非适格当事人，因此无权代表全体赫哲族人民提起诉讼。对此，一、二审法院的司法见解完全一致。法院判决认为:涉案的赫哲族民间文学艺术作品是赫哲族成员共同创作并拥有的精神文化财富，它不归属于赫哲族某一成员，但又与每一个赫哲族成员的权益有关。该民族中的任何群体、任何成员都有维护本民族民间文学艺术作品不受侵害的权利。赫哲族乡政府是依据我国宪法和法律的规定在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权，在赫哲族民间文学艺术可能受到侵害时，鉴于权利主体状态的特殊性，为维护本区域内赫哲族公众的利益，它可以作为赫哲族部分群体公共利益的代表，以自己的名义提起诉讼。这符合宪法和法律确立的民族区域自治法律制度，且不违反法律的禁止性规定。
近年来，随着我国改革的深化、市场经济的发展以及社会关系的日益复杂，民事、经济、行政领域中的个人利益、集团利益与国家利益、公共利益的矛盾、冲突正逐步凸现:国有资产在某些民事活动遮掩下被层层蚕剥;公共利益在个人权益追逐中剩下断壁颓垣;意思自治向公序良俗公然挑战;国有资产流失案件、环境污染案件、消费者权益保护案件、行政垄断案件等层出不穷，旧有的将一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得捉襟见肘。诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段，解决新的纠纷要求有相应的诉讼理念和诉讼形式与之配套。于是，世界各国竞相出台并不断完善着公益诉讼制度，以求从制度层面上解决上述多方位的公益受损问题;然而，在公益诉讼制度的构建与完善过程中，遇到了当事人适格这一最大的理论障碍，使得公益诉讼当事人的范围受到很大的局限，而且难以合法化，同时还导致法律适用的不统一，威胁着司法权威。那么，究竟哪些主体能够享有公共利益代表资格，成为适格的公益诉讼原告呢?本文拟对此进行探究。
二、当事人适格扩张的演变过程及其意义
(一)当事人适格理论的发展背景
所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。对于这一问题，长期以来存在着以实体法律关系判断当事人的适格性，导致民事诉讼程序问题与实体问题糅合在一起的情况。具体来说，包括以下几种理论:
1.“直接利害关系人”理论
与争议有直接利害关系的人是民事诉讼的当事人，这是传统理论对当事人概念的界定。其典型表达是:“民事诉讼中的当事人，是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的利害关系人。”传统当事人理论的基本特点在于要求当事人与案件有“直接利害关系”，直接利害关系人之外的人不能成为该案的当事人。换言之，只有民事实体法律关系的主体才能成为民事诉讼的当事人，并且实体的关联性与判决的拘束力范围是统一的，即当事人、利害关系人与裁判拘束力所及范围形成三位一体的状态。这种强求当事人概念容纳实体内容的理论潜在地影响着立法和司法。法院在受理案件时，对起诉人是否与本案有直接利害关系往往主动予以实质审查等，从而使民事诉讼当事人概念完全受客观真实的民事诉讼目的论的支配，当事人被作为诉讼程序的实质要件来看待，从而具有依附于民事实体法的特征。
2.“一般利害关系人”理论
由于“直接利害关系人”理论的上述固有的不合理之处，新的民事诉讼理念对其进行了修正，将利害关系作了扩大解释，产生“一般利害关系”理论，即民事诉讼中无论是保护自己的权利还是保护他人的权利的人，只要以自己的名义进行诉讼，引起民事诉讼程序发生、变更或消灭，都是民事诉讼的当事人。这一认识承认了民事诉讼当事人可以不是直接利害关系人，而只是纯粹诉讼当事人。其中所谓“为保护他人的权利”而进行诉讼的人，主要是指对争议的民事权利享有管理权和支配权的人，他们并非案件的直接利害关系人.但可以成为民事诉讼主体，其诉讼行为与诉讼结果有法律上的利害关系。此时，当事人概念的外延包括了实体法赋予有诉讼实施权的利害关系人和非利害关系人(如破产管理人等)，并且在诉讼制度中产生了“诉讼担当”的概念。然而，这种修正是有限度的，它还是没有跳出“实体利害关系人”的圈子，其基本思路仍然把程序意义的当事人和实体利害关系统一于当事人概念之中。
3.“程序与实体上双重适格当事人”理论
双重适格理论强调适格当事人应当同解决纠纷最相关的程序法与实体法上具有双重适格含义，既具备诉讼权利能力，又在实体上有权以自己的名义支配讼争的民事权利义务。这两种适格当事人既可能重合，也可能分离，但必须同时兼备，才可能成为适格当事人。可以说，双重适格理论在一定意义上使得程序意义当事人脱离了“实体利害关系”的束缚，具有了独立含义。然而，由于诉讼担当、代表人诉讼等诉讼形式的存在，程序上适格的当事人虽然不一定具有实体上的适格性，但仍为正当当事人，此时，这种双重适格理论就失去其区分意义。所以说，在实体的依附性与程序独立性难以融合的法理背景下，双重适格理论具有较大的局限性。
4.“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论
当事人适格理论发展到了双重适格理论阶段，应当说从形式上已经不能再突破了，然而问题并未得到完善的解决。对此，我们认为，需要从理论上进行更新，即重新定位当事人的概念，将其从实体依附地位中摆脱出来成为独立的程序当事人，与适格当事人概念相区别。
所谓程序当事人，指的是在民事诉讼中，一切以自己的名义起诉和应诉，要求人民法院保护其民事权利和法律关系的人及其相对方，不论他是否与所主张的利益有关，也不论他所主张的利益是否得到法律的承认。这近似于奥特卡(Oetker)等首创的“形式当事人”概念，即将诉讼当事人概念与实体上系争权利关系的主体分离开，不以实体法为标准来判断谁是案件中的当事人，而当事人适格就是一个在“形式当事人”概念基础上对“何人应当作为当事人”的问题作出指示的概念。
作这样的概念区分的理由在于，首先，当事人是一个比适格当事人更为广泛的概念，它包括适格当事人和不适格当事人。而当事人的程序适格与实体适格是在程序当事人概念前提之下，由程序法和实体法在不同层面上起作用的结果，不能够统一为当事人适格的两个条件。当事人适格要依实体要件而确定，但这是第一层面的因素，属潜在的因素;而以“诉讼实施权”为理论基础的当事人适格标准在诉讼过程中，存在一种程序性补充的情形，比如代表人诉讼中当事人适格的扩大等。
其次，承认独立的程序当事人概念在给予当事人启动诉讼程序更多主动权的同时，需要建立当事人适格概念，通过肯定起诉、应诉的人是适格当事人，以避免无意义的诉讼程序，防止与本案实体法律关系无关者提起诉讼或被对方起诉，解决承认程序当事人可能引起的诉讼程序实施与实体法律实施分离的问题。
再次，上述三种发展理论，验证了一个规律，即当事人的外延同实体权利保障的范围是成正比关系的，同时这种伸延也推动了权利保障向广度和深度的发展。这是因为，一方面，私权在市民社会中扩张的同时，必然需要完善的司法保障机制的配合;追求正义、公平与至善的法也是由程序法和实体法之间灵巧的配合来表现的;另一方面，正如耶林所说，一切权利的前提就在于时刻都准备去主张权利。法不仅仅是思想，而且是活的力量。我们从法律上承认程序当事人概念，强调程序诉权的广泛性和普遍性的同时，实体权利的保障范围也得到了扩张与加固。
本文的论证就定格在这一理论基础之上，在对公益诉讼程序当事人不存在主体异议的情况下，着重分析当事人适格的衡量标准与扩张趋势。
(二)当事人适格的衡量标准
适格当事人是满足一定实体要件的民事诉讼概念，是沟通实体实施权与诉讼程序权的一个桥梁。对于如何判断程序当事人是否属于适格当事人(包括适格原告或适格被告)，诉讼法的适格理论发展过程中存在两种衡量标准。
1.以管理权为基础的诉讼实施权标准
传统的诉讼实施权理论起源于德国，其以管理权为基础，确立了适格当事人的一般标准。该理论将作为适格当事人所需要具备的一般实体要件抽象出来，称为诉讼实施权。到了德国普通法末期，诉讼实施权概念就专门用于第三人对于他人实体法上的权利或法律关系有权进行诉讼的场合，并用它作为确定法律关系外的第三人能够成为适格当事人的标准。
在民事诉讼中，只要系争权利或法律关系的主体具有诉讼实施权，则属于当事人适格。包括与具体案件有实体法律上的利害关系，具有“实体的诉讼权能”的人，以及为保护他人利益而具有“程序的诉讼权能”的人，后者是对实体法上的利害关系人的范围予以扩大解释的结果，包括失踪人财产代管人、破产管理人、遗嘱执行人等。从原告角度看，诉讼实施权是指对有关诉讼标的有诉权而提起诉讼，并进而又实施其他诉讼行为的权能，具有诉讼实施权能的原告为适格原告;从被告角度看，诉讼实施权是指对原告就诉讼标的起诉有应诉的权能，具有诉讼实施权能的被告为适格被告。
以管理权为基础的诉讼实施权标准，把民事权利和请求法院审判的权利统一起来，把诉讼程序以外的权利同要求保护这种权利的权利联系起来，达到民事权利和判决确认的统一。这在民事诉讼仅仅只是实体法的附庸的时代，是可行且有效的，然而，随着时代的发展，这种标准越发显示出其局限性。因为在这种标准下，那些对他人之间的法律关系没有权利和义务，但又提起确认诉讼或代表受害的群体中的一员提起代表人诉讼的第三人被排除在适格当事人的范围之外。这导致大量的诉讼包括将来给付之诉、确认之诉等诉讼形式被排除在法院审理程序之外。可以说管理权或处分权是给付之诉当事人适格的基础，但是，很难说是形成之诉当事人适格的基础，更不是确认之诉当事人适格的基础。再如诉讼担当、群体诉讼等情形，其当事人适格很难以传统当事人适格理论来解释。于是，诉讼法适格理论体系在诉讼实施权标准的基础上发展出了诉的利益标准。
2.诉的利益标准
诉的利益标准的提出，是对“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论作出的回应，而诉的利益范围的日渐扩大，便是对这一理论的后续保障。
所谓诉的利益，“乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的，它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时，为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”诉的利益包括个人利益和公共利益、物质利益和精神利益。
诉的利益学说与管理权学说的不同之处在于，即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权或处分权，但只要有诉的利益，仍然可被认为是适格当事人，可以进行实体权利生成的事实举证和抗辩。这是因为随着民事、经济纠纷，尤其是确认之诉和形成之诉的数量的增加，而未到期的给付之诉也越来越多地得到承认，纠纷类型越来越复杂，当新的诉讼类型出现时，由于其体现的利益往往超越了个人可以处分的财产利益的范围，法律对这些应予以保护的权利类型并没有预先设定，如果固守传统诉讼形态下诉权专属于“直接利害关系人”的思维定势，那些依公平原则本应获得救济的事件就得不到救济。其结果将导致涉及社会公共利益的权益，如环保权、隐私权等权利请求无法利用诉讼程序解决，甚至被诉讼程序排除。
所以，当诉的利益成为司法救济的对象时，为保护和救济因违法行为受到侵害或威胁性损害的普遍公众利益，法律有必要在一些特殊的领域赋予较为广泛的市场主体以“诉的利益”，以及为维护公益而享有的独立诉权，允许国家代表机关、社会团体;或者无利害关系的其他公民依法向法院提出公益诉讼，如不正当竞争领域，受不正当竞争损害的任一同行业者，都可以根据反不正当竞争法提起诉讼，以扩大诉讼适格主体范围。这是从诉讼角度对实体适格当事人的适格要件所作的补充，是对实体法上的利害关系人的范围予以扩大解释的结果。这使得在传统理论下不能成为“适格”的“当事人”也可通过司法判决获得他所希望的救济结果，对所有类型的诉讼都可起到说明性和定义性的作用。
通过诉的利益，使该适格当事人利益的正当性在诉讼一开始就获得了法院的认可，法院形成了独特的司法救济权利的体系;而该适格利益能否得到法院裁判的承认并获得判决的效力，有赖于法院审理过程中双方的事实举证和抗辩，有赖于法院对双方所代表的社会群体利益的冲突和再分配问题进行权衡。
除了对上述民事实体权益的诉的利益的扩张之外，本文所涉及的公益诉讼之诉的利益，还应当超越民事实体法规定的利益，而涵盖宪法和其他部门法赋予法律主体的权益，尤其是宪法所保障的诉讼权、自由权、财产权、平等权和生存权等基本权利，这其中既包括经济上的损害，也包括非经济上的损害。
(三)当事人适格扩张的意义
1.法制意义:弥补现行法律之“直接利害关系”原则在公益诉讼领域的效力不足
对于原告适格要件的法律规定，体现在我国《民事诉讼法》第108条，即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在诉讼法领域长期存在着一种认识，即认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉，这其中暗含着对起诉当事人资格进行实体审查的要求。
现行法的这种理念过于突出对诉讼资格的限制，忽略了公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。如果按照上述的程序和条件来处理目前不断出现的新的诉讼类型，由于实体适格受害者的缺位，或者众多受害人一并参加诉讼而在法庭上提供证据进行辩论的不可能性，诉讼活动便难以进行，而且也难以实现民事诉讼法规定的“保护公民合法权益、维护社会秩序、经济秩序”的任务。
如果从保留现行规定的角度考虑，我们认为可以在当事人适格扩张前提下，对“直接利害关系人”的概念作扩张的解释，使其可以当然地充当公益诉讼的原告，只是这时他不仅代表个人的利益，更是代表包括自己在内的广大同类人的共同利益。
2.法治意义:同法理需求相顺应的制度优化
(1)实现诉讼目的性选择的要求 如何确定民事诉讼当事人，事关权利救济和民事诉讼目的的实现。中外法制史告诉我们，权益侵害不能获得及时救济的原因，不仅在于审判程序本身是否公正和完善，更在于受害人接近法院以获得司法救助的途径是否多样和畅通。随着程序独立价值的日益体现，程序正义呼声的日益增大，在新型诉讼不断出现，而实体法因滞后性而无法满足其要求的情况下，从程序上保障当事人诉的利益，扩大适格主体的范围，将能够弥补实体法的缺陷，在保障受害人接受法院裁判这一基本权利的同时，也扩充了实体法的内容。
(2)促进诉讼观念的改变 公益诉讼强调的是对公共利益的保护，长期以来，民事诉讼注重的是对私人权利的保护，强调私人利益。而随着20世纪中期以来公民权运动的不断发展，各种涉及公共利益的社会问题愈来愈受到人们的重视。公益诉讼中的原告不仅主张自己的利益，而且还试图排除对与原告处于同一立场的利益阶层的扩散性利益的侵害。这种诉讼模式不是以私人权益为中心，而是针对某种公共现象的存在方式。扩大当事人适格的范围，可以让更多的人参与进对社会某一普遍不正义的控诉中，将促进诉讼观念从私益向公益的改变。
(3)助于“民治”观念的提升 民治政治所根据的原则，就是使社会治理完善成为人人有份的事。每一个人无论贫富、智愚，都应该依照他的权利的分量履行选民、代表、管理或陪审官的天职。民治政治的实力，即仰赖于这个社会所有的一切大公无私的活动和智慧的集中。与此相适应，民治政治要求建立一套有安全保障、具有可操作性的、低耗费并有经济上的奖励和资助的公民参与制度。而公益诉讼是迄今为止能够寻找到的最理想的民治方式，是对现有司法资源的最优化利用。它不仅将历来比较含糊而不确定的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，而且通过诉讼使这些权利易于安全行使，具有极强的可操作性，成为官治走向民治的转折点，其政治意义是十分巨大的。
(4)符合诉讼政策的形成需求 现代的诉讼政策，不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或个别解决，而是应当顾及争议的整体解决。因为“个别解决”仅仅是争议的“相对解决”，而争议在整体上并未得到彻底解决，以致造成诉讼的浪费，增加诉讼成本。因此，通过扩大当事人适格范围，可以形成诉讼政策，使得判决效力最终得到扩张。其形成政策的效果首先表现为在同类事件裁判上形成先例，使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护，将当事人未来为判决的纷争事项视为在该诉讼上一并存在，从而兼顾潜在的纷争而做出判决，节约了诉讼成本;其次是在法律滞后于及时调整社会成员间权利义务关系的需求的情况下，公益诉讼案件的判决能形成对某种社会价值的肯定，该正义性一旦获得公认，将对全社会发生影响并形成某种压力，进而促成立法机关或行政机关调整公共政策。
然而，当事人适格的扩张是一把双刃剑:一方面，它有利于保护公共利益，有利于保护弱者，有利于强化对依法行政的监督;另一方面，倘若无限地扩张，或者缺乏适当有效的规制机制，则可能导致滥诉，既浪费了司法资源，又妨碍了行政效率和效力。即使在公益诉讼发达的美国，尽管法院对原告起诉资格问题已经做出巨大让步，但也并非意味着对原告没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。当然，从逻辑角度分析，在行政权无所不在、无时不在的现代社会，是不会有多少人甘愿冒着影响他与行政机关的关系和耗费金钱、时间的风险去挑起一个与自身毫无关系的诉讼的;但是，从制度设计的合理性与完整性考虑，我们还是应当采用有限扩张原则，通过立法严格界定当事人适格的范围及其诉讼权能，毕竟公益诉讼的社会成本是可观的。我们认为，从制度上，我们可以借鉴德国针对诉讼担当所采取的律师强制代理制度，以保证非律师担当他人诉讼的情况不会剧增;改革收费制度，在法律中明确规定滥用诉权的当事人必须承担全部诉讼费用，包括对方当事人的律师费，以迫使企图滥用诉权的人在权衡利弊后谨慎行使诉权;借鉴日本、法国以及葡萄牙等国家对滥用诉权者科以罚金的制度，以增加其诉讼成本;建立损害赔偿机制，将滥用诉权的行为纳入侵权行为的种类进行规制。
三、构建诉讼信托制度
从目前已经生效的公益诉讼判决情况分析，我们不难发现，尽管法院对少数原告身份予以承认，赋予其适格当事人的地位(例如在前述《乌苏里船歌》案中，法院通过对当事人适格的扩张解释使赫哲乡政府获得了适格原告的资格)，然而对于整个公益诉讼当事人制度的构建来说，这并非是一条最为合理的救济途径。而且，不管是政府一类的行政机关还是王海式的个人，其主要职能并非进行专业的公益诉讼:前者的职能在于进行行政管理，繁重的任务导致其无暇顾及众多民事案件，倘若要求其为维护公共利益而承担相关的全部公益诉讼职能，则有点勉为其难;后者由于其个人力量微弱，未能掌握与公益诉讼所涉规模相当的诉讼资源，从而难以有效地承担起公益诉讼的任务;所以，为公益诉讼寻求一条合理的制度出路尤为必要。
(一)当事人适格扩张的制度出路
具体来说，对于公益诉讼案件，当事人适格扩张的结果是允许国家代表机关、社会团体，或者无利害关系的其他公民依法向法院提出公益诉讼，从制度设计上存在以下三种解决方式~2:(1)仅由群体中的一部分成员为一方当事人参加诉讼;(2)一部分成员作为原告和其他成员之间尽管没有法律上的代表关系，但可以期待他们进行的诉讼能够给其他成员也带来某种共同的效果;(3)采用“诉讼拟制”，将群体本身拟制为一个抽象的实体，成为一个有独立地位的诉讼当事人参加诉讼。~3其中第一种类型为代表诉讼。美国的集团诉讼、日本和我国台湾地区的选定当事人制度，以及我国的代表人制度都属于这一类型。第二种类型为试验性诉讼或典型性诉讼。这种制度属于由代表诉讼的判决拘束力延伸形成的后续性制度，不具有制度设计上的独立性。第三种类型属于团体诉讼，以德国团体诉讼为典型。这三种类型的诉讼作为解决群体纠纷的诉讼方式，体现了当事人适格的扩张，不再那么严格地要求所有的有相同的利益的起诉者、被诉者一同起诉或应诉，由此回避了因多数人一方的当事人不适格诉讼被驳回的问题。
日本的选定当事人制度同我国的代表人诉讼的基本规则是一致的。以我国的代表人诉讼为例，面对公益诉讼，此种制度暴露出其固有的缺点:首先，公益诉讼一旦发生，由于相关当事人人数众多，如何选定代表人在操作上十分困难;如果无法选出合格的代表人又可能会引发新的纠纷与矛盾。其次，即使选出了合格的代表人，由于民事诉讼法要求“代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表人的当事人同意”，导致在实践中，面对人数众多且难以确定的公益诉讼案件，不但难以付诸实施，而且要付出极高的成本。
第三，根据我国《民事诉讼法》第55条的规定，在代表人诉讼中，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定的期间内向人民法院登记。但在公益诉讼中，由于公共利益固有的不确定性，难以保证受侵权人都能在规定期间内前来法院登记，这就有可能导致侵权人受判决确定的赔偿额大大低于其违法所得利益。这样的民事责任不但不能起到最大限度地救济受侵权人的作用，而且放纵了侵权人。因此，我们认为，目前最具代表性、最具有可行性的制度借鉴是美国的集团诉讼和德国的团体诉讼。如何选择使用这两种方式来构建我国的公益诉讼当事人制度呢?我们认为不妨从我国现实国情以及诉讼可行性角度进行权衡。
集团诉讼最大的特点在于保护消费者权益时的独到之处，它使多数存在的小额受害者也有可能得到救济。因为对于遭受了金额微小损失的消费者来说，由每个人单独就自己所受的损失额提起诉讼将是得不偿失的，可以说在传统的诉讼制度下，这样的权利侵害实际上就不可能得到救济。而承认了集团诉讼，受害者之中不论是谁都可以代表全体受害者提起诉讼，并要求赔偿整体上所遭受的损失。这样，诉讼标的金额成为巨额，当事者可以通过胜诉酬金制度聘请优秀的律师作为代理，在充分准备的前提下进行诉讼，挽回损失。
团体诉讼是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。判决是针对该团体及其被告作出的，有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。但这一受托的团体一般无权行使损害赔偿请求权，而只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。损害赔偿之诉可由被害人自行提起，如对不正当竞争行为造成的损害，消费者可以根据民法上对不法行为的规定请求损害赔偿。但该类团体可以接受其成员授予的“诉讼实施权”，例如消费者团体可以依任意的诉讼担当，从消费者个人那里获得授权，以团体自己的名义提起损害赔偿诉讼。
考察我国现阶段的国情，我们发现，一方面，公民的权利意识尚处于起步阶段，维权的热情远不如美国公民高，传统的“中庸”、“厌讼”、“息事宁人”等思想的影响还十分深远，因此面对与自己无直接利害关系或自己所受损失的金额微小的公益案件，更多的人选择隐忍和退让。而集团诉讼的意义并非在于作为审理的事由本身，而是在于其围绕正当程序展开的对正义的声张，在于其实现公共政策目的的现实功能。所以，国民的法益意识，以及社会个体成员在立法与决策程序中作为社会整体利益代表的先天性缺陷决定了集团诉讼的形式在我国难以发挥其应有的效能。另一方面，中国公权力的强大与所辖范围的广泛。在一些为实现法治通过设置规范机关使公共利益得到了保护的领域里，完全可以确立团体作为社会整体利益补充适格当事人中的主要力量。另外，我国与德国同属大陆法系，在法律制度上借鉴德国的做法，更容易获得相通点，法律移植更容易成功;所以，我们认为，借鉴德国的团体诉讼模式，建立诉讼信托制度，将是构建我国公益诉讼当事人制度的最为现实与合理的选择。
当然，我们并非主张完全地否定集团诉讼制度，而是认为应当以团体诉讼制度为主，以集团诉讼制度为辅。将公民的公益诉讼适格当事人资格以诉讼信托的形式，赋予一个抽象的实体，将更有利于对公益的保护。但有关公民仍然处于适格当事人的扩张范围之内，只是他们属于隐性适格当事人，他们的申诉权体现在向法定诉讼信托主体进行投诉方面。当其投诉未能得到该主体应有的回应时，其应当有权为其所属集团全体成员之利益直接向法院提起该公益诉讼，成为显性的适格当事人。而此时采用的便是集团诉讼的模式。这从原理上有点类似于美国的“私人总检察长”理论，即国会可以制定法律授权私人或私人团体以主张公共利益的名义，对官吏的违法行为提起诉讼，尽管他与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系。这时，该被授权的私人或私人团体就和总检察长一样，导致了一个实际争端的发生。但这种赋予法定原告资格的做法并不是创设新的司法权利，而是在于保护有关的公共利益。
(二)诉讼信托制度的基本原理
适用于公益诉讼的信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。“公共信托”理论来源于罗马法，是指:空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。美国学者JosephSax于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》的文章，将公共信托理论用于环保领域。他认为:水、空气等与人类生活密不可分的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产。国民可以将他们的共有财产委托政府管理。此时，国民与政府之间的关系是委托人与受托人的关系。政府应当为全体国民管理好这些财产，未经委托人许可，不得自行处理这些财产。而诉讼信托理论是以公共信托理论为基础提出的，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己保护环境的诉权也信托给国家，这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他组织，由这些机关或组织代表国家提起诉讼。具体来说，诉讼信托制度是建立在“专门维护公众利益的团体”和“这一团体有其自身的法益”两个概念基础上。它指的是，某一公益团体在法律授权的前提下对某些权益有诉的利益，从而专门在此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益。
诉讼信托可视为“诉权保全”的程序技术手段之一，它不是诉讼担当或诉讼承担所能够容纳的诉讼制度，而是具有其独立的诉讼法意义。诉讼信托的最大特点是，当事人不仅享有法律规定的实体利益，而且享有为实体利益提起诉讼的权利，并且诉讼信托的实体利益是一种公共利益，诉讼权利由法律规定的团体如消费者协会、环境保护协会等组织来行使。这些机构提起民事诉讼的权利由一国民事诉讼法或有关的单行法律专门加以规定。这一方面有助于保障受害者的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有利于减少程序利益的耗费，以保证利益整合的最佳效果，更为彻底地解决社会冲突。
(三)诉讼信托制度中公益团体职业化的具体表现
援用诉讼信托制度是为实现当事人适格扩张后的当事人职业化，而要做到职业化，需要一种统一并专门的选择。我们认为，应当赋予国家特设机关和一定范围的社会团体以诉讼信托主体的资格。这是因为，依系统科学的等级层次原理，具有一定共同性的社会个体成员的利益经一定的利益集团进行初次的整合，再经各种利益集团的再次整合，从而形成社会整体利益，这种机制是最为合理的。社会团体作为一定利益集团初次整合的产物，具有典型的代表性，受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出，其不仅具备参与相关活动的能力、信息、精力，而且其成员的要求与组织的职责也使其具有参与相关活动的动力;将诉权直接赋予这类以某一群体利益为动因的社会团体，由其真正介入公益诉讼能够保障其从本团体所代表的群体利益角度进行参与，也利于同国家机关的整合。而国家作为各种利益集团再次整合形成的社会整体利益的代表，由其特设机关提起诉讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。
对于具体的制度设计，我们认为，首先，为解决人事诉讼、环境诉讼以及其他有关公益性或国家政府的财产诉讼等，应当设立一些专门的政府机关，赋予其职务上或者公益上的当事人资格。这类机关可以是政府相关部门之下的一个特别的部、局，如德、日、法、英、美等国公益诉讼中的检察官，美国的司法部反托拉斯局等;也可以从政府中分离出来成为相对独立的一个机关，如针对侵害消费者利益的行为和违反公益的限制性商业协议行为提起诉讼的英国公平交易局;针对反托拉斯法的竞争行为和侵害消费者利益的行为提起诉讼美国的联邦交易委员会等等。这些机关有权以当事人名义为公共利益提起诉讼，为受害公众提请损失赔偿~4。
其次，借鉴国外已有的经验，如法国和德国赋予具备一定要件的团体(如消费者团体、商业或工业团体)以起诉权的做法，我们可以赋予妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等在环境保护及公众消费等领域的当事人资格。这些团体可以是具有法人资格的组织，也可以是不具备法人资格的社团;可以基于团体章程以公益事业为目的为追求自身整体利益而直接起诉，也可以基于共同利益的多数成员的委托，代替其成员行使诉讼实施权，进行任意的诉讼担当;可以是长期持续存在的组织，也可以是为了实行特定的诉讼而临时组织起来的团体。总之，由这些团体充当公益诉讼的适格当事人，可以有效解决卷入纠纷的当事人人数众多和个人起诉“搭便车”等问题，并能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。
为此，我们应当从立法上作出四个方面的制度重构:一是制定法律，规定一定领域中的某些国家特设机关、社会团体享有当事人资格，可以作为原告起诉，并明确其法律地位与特别诉讼职能等;二是为提高公益诉讼的效率，减少损失，法律应当将法院适用法律的权限部分委托给该类国家特设机关，允许其在诉前提出禁止命令;三是构建公民投诉机制与监督机制，因为从信托原理上讲，公民有权对受托主体进行监督;四是对上述制度辅之以法定规制，包括设立必要的前置程序，如由法院对公益诉讼进行审前预审或者举行听证，和相应的罚金制度，以防止滥诉;还应根据司法的“最终救济”原则，分清双方的权责范围，以保证司法是在已经穷尽其他公益救济手段之后才介入公共利益，即原则上应当以行政手段处理为民事公益诉讼启动的前提之一，将司法力量作为维护公共利益的最后防线。例如，美国的《环境法》就规定，公民提起公益诉讼前60天必须将起诉通知通告联邦局、违法行为所在州和违法者本人。如果公民没有遵守60天诉讼通告期制度，则禁止其起诉。
注释:
①有关本案案情及两审法院裁判的具体内容，详见有关文献。(最高人民法院公报，2004，(7).)
~2对于公益诉讼，还存在群体的全体成员为一方当事人共同参加诉讼这种方式，即传统的共同诉讼。但其仅适用于法定适格当事人人数众多的情形，如前文所说的消费者权益诉讼等诉讼类型，而对于法定主体缺位的公益诉讼类型便无法适用了。即使对于法定适格当事人人数众多的公益诉讼类型，一方面，从诉讼经济角度分析，在国家司法资源和诉讼参与人人力、物力、财力都有限的前提之下，为实现同一诉讼目的，制度设计者和诉讼参与人追求的首要目标是诉讼经济，即以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段，为此，不可能动员全体社会成员不计成本和得失来参加诉讼，因为它花费的司法资源太大，不符合诉讼经济原则;另一方面，该方式还存在面对人数众多的公益诉讼时的不可行性，因为无法召集到所有的相关当事人，即使全部召集到了，如此人数众多的当事人同时进行诉讼也是十分困难的。
~3应当说，这里的“诉讼拟制”的提法仅仅是一种构建理论学说时的称法。一旦学说得到应用，成为法律，那么此时的“拟制”就不复存在了，因为如有具体的法条去规定这种实体，“拟制”已成为“法定”。
~4在这一点上，我们认为应当借鉴德国的团体诉讼制度并进行更新，即直接授予国家特设机关及有关社会团体代表受害公众提起损害赔偿请求的权利，以实现真正意义上的诉讼信托。
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