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谭世贵 王琳
以往人们谈论“入世”，多聚焦于WTO将对我国企业和某些行业的冲击，作为法学研究者，我们无法漠视WTO将给我国法治进程特别是司法改革所带来的深远影响。WTO规则将给司法改革的哪些领域带来冲击，以及如何利用和遵循WTO规则并立足国情，积极创新，加快我国司法改革的进程，是我们面临的重大课题。
一、WTO中与司法有关的规则
WTO不仅是一个在国际社会中举足轻重的国际组织，更是一部从实体内容到程序规范都具有鲜明特色的宏大法典。在这部宏大的法典中，与司法有关的规则主要有：
1.司法独立规则。司法独立是WTO对各国司法的最低限度要求。《关税与贸易总协定》（GATT）第10条第3款(b)项规定，法庭或司法程序独立于负责行政实施的机构之外。《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）第41条第2款规定，“有关知识产权的执法程序应公平和公正”；《服务贸易总协定》（GATS）亦有保障司法机构独立于行政部门的相关规定。这种由司法的内在规律所要求的独立性，是实现司法公正的必要条件和重要保障。“司法的独立性是其公正性的必要条件，离开了独立性，公正性就失去了保障，就无从谈起”。
2.透明度规则。贸易自由化和稳定性是WTO的主要宗旨，而实现这一宗旨，有赖于增强贸易规章和政策措施的透明度。因此，WTO规定各缔约方与贸易有关的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须公布或公开。这一规则体现在从GATT到WTO协议的多处条款中，如GATT第10条第1款规定：“缔约方有效实施的关于海外对产品的分类或估价、关于税捐和其他费用的征收率，关于对进出口货物的销售、分配、运输、保险、仓储、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条例与一般援引的司法判决及行政决定，都应迅速公布，以便使各国政府及贸易商熟悉它们。”“一缔约方政府或政府机构与另一缔约国政府或政府机构之间缔结的影响国际贸易政策的现行规定，也必须公布。” GATT第10条第2款、第3款对“透明度”原则进一步作了具体的规定。WTO成立后，在全盘继承了以上规定的基础上，又在其他法律文件中将“透明度”原则作了新的扩展。如GATS第3条规定，除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之时，公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施。TRIPS第63条规定，各成员方应当将本国实行的、普遍适用的与该协定内容有关的法律、规章及有关双边协议予以公布，并应随时准备按照另一成员方的书面请求，提供上述资料。在WTO中，还具体规定了通知（Notification，即贸易政策的通知）和审议（Review，即贸易政策的审议）两种方式来保证“透明度”原则的实现。
3.法制统一规则。在WTO规则中，或许找不到明确的“法制统一规则”的字眼，但“法制统一”作为WTO对各成员方司法制度的一项最低限度要求却在WTO文件中有多处体现。GATT第10条第3款(a)项规定，“各缔约方应以统一、公正和合理的方式实施本条第1款所述的法令、条例、判决和决定。”该协定第24条第12款又进一步规定，“缔约方应采取一切可能的合理措施，保证在其领土内的地区政府和当局及地方政府和当局能道守本协定的各项规定”。而作为WTO基本原则的非歧视原则更对法制统一提出了必然的要求。非歧视原则是WTO多边贸易体制的核心和指导观念。它要求每个缔约方在任何贸易活动中，都要给予其他缔约方以平等待遇，使所有缔约方能在同样的条件下进行贸易。我国政府在加入WTO议定书中，作出两项庄严承诺：一是确保有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其他政策措施，包括地方各级政府制定的这类规范性文件，符合世界贸易组织协定和我国对外承诺。二是确保法律、法规、规章和其他政策措施在全国得到统一实施。这可视为我国政府对WTO“法制统一规则”的尊重和承诺。按照WTO的要求，不管是立法机关制定的法律，还是行政机关制定的政策、作出的决定都要得到执行，不能各行其是，更不能出尔反尔，朝令夕改；确实需要改变的，也要采取对自然人、企业或者其他组织合法权益损害最小的手段，努力将损害减少到最低程度；造成损害的，应当依法给予赔偿或者补偿。
4.司法审查规则。司法审查是WTO协议得以实施的重要保障，“没有司法审查，WTO协议的很多规定无异于空中楼阁。” 司法审查的作用就在于通过对行政行为的审查，发挥司法制约行政权力和最终解决纠纷的职能。为此，WTO三个总协定及其他协议都规定了司法审查程序，如GATT第10条第3款（b）规定：“为了能够对于有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正，各缔约方应维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。这种法庭或程序应独立于负责行政实施的机构之外，而它们的决定，除进口商于规定上诉期间向上级法院或法庭提出申诉以外，应由这些机构予以执行，并作为今后实施的准则。但是，如果这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的决定与法律的既定原则有抵触或与事实不符，它可以采取步骤使这一问题经由另一程序加以检查。” 《反倾销协议》第13条规定了对进口方当局反倾销裁决提供司法审查，TRIPS协定中规定了知识产权保护的执法程序。此外，《海关估价协定》第11条、GATS第6条、TRIPS第41条等也有司法审查的相关规定。WTO上述几个重要协定，在司法审查制度方面对各成员方提出了共同要求：一是必须建立司法机构和规定司法审查程序；二是应赋予受到行政行为影响的当事人以提出司法审查和司法救济的权利；三是该司法审查程序应当具备客观公正的性质。
5.争端解决规则。由GATT第22、23条规定的争端解决机制，经过近半个世纪的实践，逐渐建立了一整套颇具特色的国际司法体制，并具体体现在《WTO协定》附件2《关于解决争端规则与程序的谅解》（以下简称《WTO谅解》）之中。《WTO谅解》为WTO建立了统一的争端解决程序，并建立了争端解决机构（DSB）。这是乌拉圭回合谈判的一项重大成就，它有效地改变了GATT时代规则软弱、法纪涣散的局面。当某一成员对另一成员执行WTO协议的情况感到不满且理由充分时，即可寻求WTO争端解决机制予以解决。WTO争端解决机制有权设立专家组（Panel），当通过协调不能解决争端时，如果一方向争端解决机制提出设立专家组的请求或提出上诉，对方必须接受争端解决机制对裁决或建议执行情况的监督，除非该机制一致反对。显然，这已成为一种事实上的强制管辖，其法理依据是来源于成员方在加入WTO时的事先承诺。WTO自1995年成立后，其争端解决机制在处理国际经贸纠纷方面取得了显著的成绩，发挥着日益重要的作用。它不仅为WT0各成员提供了一本公平公正地解决经贸纠纷的场所，而且通过其裁决的执行，减少了国际经贸领域中爆发贸易战的可能性，维护了多边贸易体制的稳定性。WT0首任总干事鲁杰罗曾大加赞叹道：“如果不提及争端解决机制，任何对WT0成就的评论都是不完整的。从许多方面讲，争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱，是WT0对全球经济稳定作出的最独特的贡献。”
6.法律适用规则。根据公认的“条约必须信守”原则，加入某项国际条约或协定，就意味着加入国在享有条约或协定赋予的权利的同时，还必须履行条约和协定规定的义务。因此，对各国而言，在谈判加入某项国际条约或协定时，就要考虑履行条约的能力。如果没有履行能力，即使批准加入某项条约或协定，也不可能真正履行义务。 WTO整套规则干预到各国国内经济、文化及社会生活的方方面面，因此如何将之变成国内法，供法院办案引用作为法律根据，就成为众所瞩目的焦点。WTO协议在司法中的适用分为两个方面，一是国内法院如何运用WTO协议；二是若国内法与WTO协议相冲突时，谁优先适用。就国际上来看，如何适用WTO协议并无统一的规定，实践中各成员方的做法主要有两种：一是直接适用，即WTO协议无需转变为国内法就可以为法院所直接引用，并对当事人产生约束力。当WTO协议与国内法相抵触时，法院应优先适用WTO协议。发展中国家大多采用这种适用方法；二是间接适用，即 WTO协议不能为国内法院直接援引为裁判的依据，而是必须由立法机关通过立法程序转化为国内法后法院才能适用。这是包括美国、日本、加拿大在内的WTO主要成员国的普遍做法。我们认为，目前我国法院直接适用WTO协议不利于以对等原则保护本国诉讼主体的合法权利，而且鉴于WTO复杂的立法背景，法院在直接适用上也存在技术方面的困难。因此，对WTO协议的适用，应以间接适用为原则。但这并不意味着我国不准备履行WTO的义务和我国政府所作出的承诺，相反，中国应进一步完善国内立法，推进中国的法治建设。
二、我国司法制度与WTO规则的主要差距
在漫长的入世谈判中，特别是中国加入WTO以后的几个月来，我国出台了许多司法改革措施，如最高人民法院对2100多件司法解释进行的清理，国家建立了统一的司法考试制度等。这些改革在一定程度上缩短了我国司法制度与WTO相关规则的差距。但也应看到，我国司法制度同WTO中的司法规则相比，仍在以下几个方面存在着明显的差距。
第一，司法不独立，地方保护主义严重。大多数学者认为，我国目前还没有真正实现司法独立，即使是宪法明文规定的司法机关“依法独立行使检察权、审判权”在实践中同样没有得到很好的尊重。这突出表现在司法机关的分级管理体制上，即各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。分级管理的弊端是显而易见的。由于地方司法机关在财政上有赖于当地政府，因此其受制于地方也就难以避免；又由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，都十分自然。于是，地方司法机关便成为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾。最高人民法院院长肖扬在九届全国人大四次会议上作工作报告时亦承认：“上级人民法院帮助下级人民法院排除地方和部门保护主义等干扰的力度不够，办法不多，致使这种干扰有发展蔓延的趋势，暴力抗法事件增多，‘执行难’问题难以根本解决。面对这种状况，少数法官畏难情绪严重，既缺乏战胜困难的勇气，也缺乏解决这些问题的措施。”正是这种司法的不独立以及由此而衍生的地方保护主义造成了目前司法公信力下降、司法权威难以树立的现状。在此环境下，要想保证WTO所要求的司法公正以及确保司法审查能达到某种效果无疑不太现实。
第二，法制不统一的问题比较突出。法制不统一的根源在于我国立法体制的多元化。正是在这种体制之下，由部门立法和地方立法而导致的“部门或地方保护主义”日益凸显出来。如一些地区通过地方立法、司法和执法并运用行政、经济和法律的手段对外地产品加以歧视，对本地产品予以格外“关照”。一些地区的立法、司法和执法明显偏向本地企业。这些不仅破坏了国家法制的统一，也不符合WTO“非歧视原则”的要求。加入WTO后，将有更多的外国企业、外国产品进入中国市场，如果地方保护主义仍不解决，国家间的贸易争端就难以避免。例如一个外国公司在两个不同的法院就同一类纠纷同时提起两项诉讼，或两个外国公司就同一类纠纷诉至不同的法院，而判决结果却互不一致，甚至截然相反，如果该公司通过上诉程序也无法纠正其认为错误的判决，该公司就可通过其本国政府启动WTO争端解决机制，指控我国违反WTO的“非歧视原则”，那么我国就有受到报复或制裁的危险。
第三，立法和司法的透明度较差。比照WTO的“透明度”原则，我国立法和司法上应当公开的范围既包括与贸易有关的法律、法规、规章、法令、批示、行政命令、政策及其他措施，也包括应该公开的司法程序和所有的裁判文书。在此问题上，我们的差距是十分明显的：(1)在立法的“透明度”上，尽管我国立法法已将法律、行政法规、规章的公布作为立法程序的一部分做了明确的规定，可以保障法律、行政法规和规章的公开性及易于获得性，但整体的透明度仍嫌不够。如我国仍没有承诺公布立法草案，也没有给立法提供听证程序，“部门立法”严重、立法草案不公布和程序的不透明也使得立法过程中民间参与度不够。(2)在行政规范性文件的“透明度”上，我国并未将决定、批示或命令等行政规范性文件纳入立法法的调整范围，这些文件的制定与发布只是根据普通行政程序进行，根据实际需要决定是否公开。与WTO的“透明度”原则明显不符。(3)在司法程序的“透明度”上，我国的差距尤为明显。特别是在司法改革过程中，一些地方司法机关任意出台内部使用的诉讼规程，现有法律框架屡被突破，致使法制统一的原则遭到人为的破坏。这些既不“透明”也不合法的地方规程必须予以及时的清理。(4)在裁判文书的“透明度”上，虽然以强化“说理”为内容的裁判文书改革已被写入《人民法院五年改革纲要》，但该项改革的推进仍十分缓慢，而且各地做法不一，不尽协调。也正因为了这些差距的存在，我国“武断的”（arbitrary）和“不透明的”（opaque）立法与司法程序才一直成为WTO中一些发达成员口中的话柄。
第四，司法审查的范围过于狭窄。我国行政诉讼法第12条规定：人民法院不受理公民、法人或其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼。可见，我国在行政诉讼的受案范围上仅限于行政机关的具体行政行为，而不包括行政机关的抽象行政行为。这一差距如果不能被尽快弥补，其后果是显而易见的。如果某成员国认为我国某贸易法规、规章明显违反WTO协定和我国的对外承诺，而我国对这种抽象行政行为又没有有效的审查机制，就可能被其直接诉诸WTO争端解决机制。这样，我国的抽象行政行为将被强制接受WTO争端解决机构的审查，这恐怕不是我们所想见到的结果。
第五，司法人员的整体素质不高，司法的专业化程度偏低。据有关权威人士透露，在我国20多万法官队伍中，具有大学本科以上学历的法官占27%，而具有大学法律本科以上学历的法官仅占20%。最高人民法院院长肖扬曾指出，全国绝大多数法院的法官和其他工作人员是好的，是党和人民可以信赖的，但也要清醒地看到，法院队伍整体素质还不高，不能完全适应审判工作的需要。在法制统一的前提下，营造良好的法治环境和实现司法公正关键在于司法人员。中国加入WTO后，提高司法人员的素质及专业化程度已是当务之急。
三、适应加入WTO需要，加大司法改革的力度
如果说中国以往的司法改革更多地是基于自身诸如司法腐败、司法不公、司法无效率等“司法危机”的压力，而倾向于一种自我完善的话，那么今天，已处于WTO大家庭中的中国的司法改革更面临着来自外部的强大压力。遭遇双重挤压之下的司法改革将会倾向于一种更大力度的改造。这些改造将集中表现在以下几个方面：
首先，推进和保障司法独立，克服地方保护主义。当前，增强司法的独立性、克服地方保护主义应从改革和完善司法机关与各方面的关系入手：一要完善司法机关与立法机关的关系。司法机关由人大产生，对人大负责，受人大监督，但同时应该看到，司法机关与立法机关并不是上下级的隶属关系。人大的监督，只能是事后的、间接的、集体的和一般的监督。二要改革司法机关与行政机关的关系。在现行的国家体制下，我国司法机关赖以运作的全部资源具有强烈的外部依赖性，即人、财、物均来源于司法体制以外。这种资源的供给状态在相当程度上取决于同级行政机关所能够提供的实际条件以及司法机关与同级行政机关之间的私交。这一体制的恶果是，司法活动无法彻底排除行政机关的干涉。因此，必须对司法资源的供给方式作出重大的调整，改革现有的法院设置和司法行政管理体制，使地方法院脱离对地方政府的依赖关系，切实保障法院的资源自主配置权。三要改革司法官员与司法机关的关系。司法独立，不仅仅是指司法机关的独立，更重要的是指司法官的独立，特别是法官在行使审判权时的独立。很长一段时间以来，在司法机关内部，司法行政权和司法权被混同，在一定程度上司法行政权甚至取代了司法权。我们应着力淡化这种司法机关内部的“泛行政化”倾向，取消庭长、院长审批制，实行法官独立负责制，真正独立行使审判权，并对自己的裁判负责，这样才能形成巨大的压力，从而保证裁判的公正。
其次，加快法律的立、改、废工作，切实维护法制统一。立法机关和最高司法机关应当根据WTO规则和我国的对外承诺，着手对现有法律规范和司法解释进行清理或修改。尽管我国已在这项工作上取得了初步成果，然而仍需正视其紧迫性。要进一步加快法律规范和司法解释的立、改、废，确保WTO规则在国内得到统一的实施。 具体而言，应采取以下措施：一是对WTO协议已有规定，而国内无相关立法的，应当尽快制定法律或法规填补漏洞，以保障我国对外开放的有序进行，切实维护我国的经济安全；二是国内有关立法与WTO协议或与我国对外承诺有冲突的，应当适时地进行修改和废止；三是建立有效的过滤机制，及时将违反WTO协议和规则的规范文件过滤掉。根据WTO一些发达成员方的经验，还可以考虑引入司法程序。对于中国的司法改革而言，维护法制的统一还意味着必须注意并着力解决已形成多年并屡禁不止的“地方保护”问题。解决我国司法权行使不统一的问题，一方面要建立机制杜绝各种干预司法的现象，防止地方法院演变成为“地方的法院”，另一方面，也需要立法机关和最高司法机关通过对法律、法规和司法解释的立、改、废，来统一全国各级法院的裁判尺度，确保各级法官对法律的正确理解。
再次，完善公开机制，提高立法和司法的透明度。我们认为，我国司法改革在完善公开机制上应注意以下三个问题：(1)在法律规范的公开上，可以采取多种方式。例如，可以出版一本不定期的官方刊物，只要法律规范一出台，就及时组织出版予以公开。又如，可以在互联网上设立官方的站点，以便于各成员方和当事人更加便捷和及时地查阅。但无论采用哪种或同时采用哪几种方式，都应保证其具有官方性、权威性和稳定性，以更好地实现提高立法和司法透明度的效果。(2)在行政规章的公开上，要完善相应的监督机制。虽然《立法法》的出台使我国在法律、法规的公开制度上已具雏型，但规章以下的规范性文件还没有纳入《立法法》的调整范围，现有的监督机制运作起来成效也不大。按照WTO关于保障透明度实现的“通知”和“审查”的要求，我国不仅要在合理的时间内公布所有贸易政策、法令，而且还必须就制定这些贸易政策、法令的情况向WTO的相关机构提出专门报告，并向WTO秘书处提交相应副本。如果不履行这些义务，则相应贸易政策、法令的合法性或有效性将受到WTO的质疑。因此，在国内对行政规章完善相应的监督机制就显得格外重要。(3)在裁判文书的公开上，既要坚持全部公开的原则，又要看到公开并不是无限制的。全部公开指的是所有的裁判文书都必须公开。最高人民法院已向全国法院提出要求：逐步公开全部裁判文书。这无疑是我国司法工作向“透明度”迈出的可喜一步。为此，当务之急不但应改革我国现有的裁判文书格式，而且要完善裁判文书的公开方式。裁判文书应真实地再现争讼的有关情况，清楚地展示举证、质证和认证的过程，详细地叙述支持裁判结论的理由和根据。但裁判文书的公布也不应是无规则和无限制的。前不久，广东某法院出台了裁判文书的改革措施，在该院的司法裁判文书中公开法官意见，包括合议庭组成人员有不同意见的，都要详尽记载在裁判文书中。我们认为这种公开的方式极为不妥。在裁判文书中公布不一致的意见，既不利于法院权威的树立，也不利于当事人对法律的理解。而且，合议庭是一个法定的审判组织形式，实行的是“少数服从多数”的原则，最终的裁判采纳的是多数成员的意见，因而在裁判公开上，仅应公布合议庭多数成员的意见。如果合议庭成员存在分歧的，应在合议庭内部解决，若只是基于更好地推行法官的责任追究制，则完全可以在法院内部的审结报告中载明合议庭每位成员的意见，而没有必要在裁判文书中将不同意见向全社会进行公开。对于法院的内部卷宗及相应材料，WTO规则并无“透明度”的限制，相反，内部材料不予公开倒是各国司法的通例。
第四，扩大司法审查的范围。抽象行政行为应否纳入司法审查的范围，在制定行政诉讼法时争议就已存在。近年来，学者们要求扩大行政诉讼受案范围的呼声更是不绝于耳。我们认为，将抽象行政行为纳入司法审查的范围的条件已经成熟。理由在于：其一，具体体现成员方贸易政策的政府的抽象行政行为，是WTO十分关注的问题，也是各成员方非常重视的问题，如果有关贸易的法规、规章和规范性文件有问题，必然引起贸易争端，如果我国没有有效的审查机制，当事方就会付诸WTO争端解决机制，与其如此，还不如自己先建立有效的审查机制；其二，建立并完善抽象行政行为的审查机制，有利于我国建立公开、公平、公正的法制环境，也有利于减少我国同其他成员方的贸易争端，在国际上树立我国良好的法制形象；其三，建立抽象行政行为的审查机制，不仅可以将大量的国际贸易争端解决在国内，而且可以为我国调整贸易政策赢得时间和机会。
第五，推进法学教育及法官遴选制度改革，培养WTO专门法律人才。我们认为，法学教育的改革，应不再仅以培养学生独立、公平和公正的司法理念为目标，同时也应以国际化的标准着重培养一批熟知WTO规则的实务性法律人才。在具体措施上，可由国家鼓励高等法律院校从大学本科三年级起开设WTO专业方向，让有志于WTO法律实务工作的学生能在余下的一年多时间内（不含专业实习）系统学习WTO规则及相关知识。培养WTO法律人才，很重要的一点是强化人才的综合素质,包括思想素质、法律素质和人文素质，其中最重要的是法律素质，要有法律思维能力、表达能力、对法律事实的探知能力和广泛的知识背景。目前，培养WTO法律人才最快捷、最有效的办法是加强国际交流与合作，建立积极而灵活的体制。主要形式有：多渠道、多形式地派遣留学生和高级访问学者；进行国际合作项目的共同研究；举办高层次的国际性法学教育学术研讨会；与国外法学教育机构合作培养法律专门人才；根据法学教育的发展需要，积极引进国外教师。此外，在继续健全国家统一司法考试的基础上，要深化法官遴选制度的改革，统一法官研修制度，努力培养一批适应WTO需要的高素质法官。
注释:
［1］谭世贵：《论司法独立与媒体监督》，《中国法学》1999年第4期。
［2］江伟、王景琦：《WTO协议与中国民事司法制度的完善》，《诉讼法理论与实践》，人民法院出版社2001年10月第1版。
［3］、[6]曹建明：《加入WTO对中国司法工作的影响及思考》，《法学》2001年第6期。
［4］赵维田：《WTO与国际法》，《法律适用》2000年第8期。
［5］参见Stanley Lubman, China’s Accession to the WTO; Unfinished Business in Geneva, June6, 20000, from http://www.chinaonline.com.
［7］郭国松、金正佳：《为司法公正建立制度屏障——与广州海事法院院长的对话》，《南方周末》2001年10月25日。
［8］参见高鸿：《抽象行政行为可诉性研究》，《法律科学》1997年第3期；刘俊祥：《论我国抽象行政行为的司法审查》，《现代法学》1999年第6期；李荣珍：《关于我国行政审判改革的若干思考》，《行政法学研究》2001年第1期等 |
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谭世贵 王琳
以往人们谈论“入世”，多聚焦于WTO将对我国企业和某些行业的冲击，作为法学研究者，我们无法漠视WTO将给我国法治进程特别是司法改革所带来的深远影响。WTO规则将给司法改革的哪些领域带来冲击，以及如何利用和遵循WTO规则并立足国情，积极创新，加快我国司法改革的进程，是我们面临的重大课题。
一、WTO中与司法有关的规则
WTO不仅是一个在国际社会中举足轻重的国际组织，更是一部从实体内容到程序规范都具有鲜明特色的宏大法典。在这部宏大的法典中，与司法有关的规则主要有：
1.司法独立规则。司法独立是WTO对各国司法的最低限度要求。《关税与贸易总协定》（GATT）第10条第3款(b)项规定，法庭或司法程序独立于负责行政实施的机构之外。《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）第41条第2款规定，“有关知识产权的执法程序应公平和公正”；《服务贸易总协定》（GATS）亦有保障司法机构独立于行政部门的相关规定。这种由司法的内在规律所要求的独立性，是实现司法公正的必要条件和重要保障。“司法的独立性是其公正性的必要条件，离开了独立性，公正性就失去了保障，就无从谈起”。
2.透明度规则。贸易自由化和稳定性是WTO的主要宗旨，而实现这一宗旨，有赖于增强贸易规章和政策措施的透明度。因此，WTO规定各缔约方与贸易有关的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须公布或公开。这一规则体现在从GATT到WTO协议的多处条款中，如GATT第10条第1款规定：“缔约方有效实施的关于海外对产品的分类或估价、关于税捐和其他费用的征收率，关于对进出口货物的销售、分配、运输、保险、仓储、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条例与一般援引的司法判决及行政决定，都应迅速公布，以便使各国政府及贸易商熟悉它们。”“一缔约方政府或政府机构与另一缔约国政府或政府机构之间缔结的影响国际贸易政策的现行规定，也必须公布。” GATT第10条第2款、第3款对“透明度”原则进一步作了具体的规定。WTO成立后，在全盘继承了以上规定的基础上，又在其他法律文件中将“透明度”原则作了新的扩展。如GATS第3条规定，除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之时，公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施。TRIPS第63条规定，各成员方应当将本国实行的、普遍适用的与该协定内容有关的法律、规章及有关双边协议予以公布，并应随时准备按照另一成员方的书面请求，提供上述资料。在WTO中，还具体规定了通知（Notification，即贸易政策的通知）和审议（Review，即贸易政策的审议）两种方式来保证“透明度”原则的实现。
3.法制统一规则。在WTO规则中，或许找不到明确的“法制统一规则”的字眼，但“法制统一”作为WTO对各成员方司法制度的一项最低限度要求却在WTO文件中有多处体现。GATT第10条第3款(a)项规定，“各缔约方应以统一、公正和合理的方式实施本条第1款所述的法令、条例、判决和决定。”该协定第24条第12款又进一步规定，“缔约方应采取一切可能的合理措施，保证在其领土内的地区政府和当局及地方政府和当局能道守本协定的各项规定”。而作为WTO基本原则的非歧视原则更对法制统一提出了必然的要求。非歧视原则是WTO多边贸易体制的核心和指导观念。它要求每个缔约方在任何贸易活动中，都要给予其他缔约方以平等待遇，使所有缔约方能在同样的条件下进行贸易。我国政府在加入WTO议定书中，作出两项庄严承诺：一是确保有关或者影响贸易的法律、法规、规章和其他政策措施，包括地方各级政府制定的这类规范性文件，符合世界贸易组织协定和我国对外承诺。二是确保法律、法规、规章和其他政策措施在全国得到统一实施。这可视为我国政府对WTO“法制统一规则”的尊重和承诺。按照WTO的要求，不管是立法机关制定的法律，还是行政机关制定的政策、作出的决定都要得到执行，不能各行其是，更不能出尔反尔，朝令夕改；确实需要改变的，也要采取对自然人、企业或者其他组织合法权益损害最小的手段，努力将损害减少到最低程度；造成损害的，应当依法给予赔偿或者补偿。
4.司法审查规则。司法审查是WTO协议得以实施的重要保障，“没有司法审查，WTO协议的很多规定无异于空中楼阁。” 司法审查的作用就在于通过对行政行为的审查，发挥司法制约行政权力和最终解决纠纷的职能。为此，WTO三个总协定及其他协议都规定了司法审查程序，如GATT第10条第3款（b）规定：“为了能够对于有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正，各缔约方应维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。这种法庭或程序应独立于负责行政实施的机构之外，而它们的决定，除进口商于规定上诉期间向上级法院或法庭提出申诉以外，应由这些机构予以执行，并作为今后实施的准则。但是，如果这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的决定与法律的既定原则有抵触或与事实不符，它可以采取步骤使这一问题经由另一程序加以检查。” 《反倾销协议》第13条规定了对进口方当局反倾销裁决提供司法审查，TRIPS协定中规定了知识产权保护的执法程序。此外，《海关估价协定》第11条、GATS第6条、TRIPS第41条等也有司法审查的相关规定。WTO上述几个重要协定，在司法审查制度方面对各成员方提出了共同要求：一是必须建立司法机构和规定司法审查程序；二是应赋予受到行政行为影响的当事人以提出司法审查和司法救济的权利；三是该司法审查程序应当具备客观公正的性质。
5.争端解决规则。由GATT第22、23条规定的争端解决机制，经过近半个世纪的实践，逐渐建立了一整套颇具特色的国际司法体制，并具体体现在《WTO协定》附件2《关于解决争端规则与程序的谅解》（以下简称《WTO谅解》）之中。《WTO谅解》为WTO建立了统一的争端解决程序，并建立了争端解决机构（DSB）。这是乌拉圭回合谈判的一项重大成就，它有效地改变了GATT时代规则软弱、法纪涣散的局面。当某一成员对另一成员执行WTO协议的情况感到不满且理由充分时，即可寻求WTO争端解决机制予以解决。WTO争端解决机制有权设立专家组（Panel），当通过协调不能解决争端时，如果一方向争端解决机制提出设立专家组的请求或提出上诉，对方必须接受争端解决机制对裁决或建议执行情况的监督，除非该机制一致反对。显然，这已成为一种事实上的强制管辖，其法理依据是来源于成员方在加入WTO时的事先承诺。WTO自1995年成立后，其争端解决机制在处理国际经贸纠纷方面取得了显著的成绩，发挥着日益重要的作用。它不仅为WT0各成员提供了一本公平公正地解决经贸纠纷的场所，而且通过其裁决的执行，减少了国际经贸领域中爆发贸易战的可能性，维护了多边贸易体制的稳定性。WT0首任总干事鲁杰罗曾大加赞叹道：“如果不提及争端解决机制，任何对WT0成就的评论都是不完整的。从许多方面讲，争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱，是WT0对全球经济稳定作出的最独特的贡献。”
6.法律适用规则。根据公认的“条约必须信守”原则，加入某项国际条约或协定，就意味着加入国在享有条约或协定赋予的权利的同时，还必须履行条约和协定规定的义务。因此，对各国而言，在谈判加入某项国际条约或协定时，就要考虑履行条约的能力。如果没有履行能力，即使批准加入某项条约或协定，也不可能真正履行义务。 WTO整套规则干预到各国国内经济、文化及社会生活的方方面面，因此如何将之变成国内法，供法院办案引用作为法律根据，就成为众所瞩目的焦点。WTO协议在司法中的适用分为两个方面，一是国内法院如何运用WTO协议；二是若国内法与WTO协议相冲突时，谁优先适用。就国际上来看，如何适用WTO协议并无统一的规定，实践中各成员方的做法主要有两种：一是直接适用，即WTO协议无需转变为国内法就可以为法院所直接引用，并对当事人产生约束力。当WTO协议与国内法相抵触时，法院应优先适用WTO协议。发展中国家大多采用这种适用方法；二是间接适用，即 WTO协议不能为国内法院直接援引为裁判的依据，而是必须由立法机关通过立法程序转化为国内法后法院才能适用。这是包括美国、日本、加拿大在内的WTO主要成员国的普遍做法。我们认为，目前我国法院直接适用WTO协议不利于以对等原则保护本国诉讼主体的合法权利，而且鉴于WTO复杂的立法背景，法院在直接适用上也存在技术方面的困难。因此，对WTO协议的适用，应以间接适用为原则。但这并不意味着我国不准备履行WTO的义务和我国政府所作出的承诺，相反，中国应进一步完善国内立法，推进中国的法治建设。
二、我国司法制度与WTO规则的主要差距
在漫长的入世谈判中，特别是中国加入WTO以后的几个月来，我国出台了许多司法改革措施，如最高人民法院对2100多件司法解释进行的清理，国家建立了统一的司法考试制度等。这些改革在一定程度上缩短了我国司法制度与WTO相关规则的差距。但也应看到，我国司法制度同WTO中的司法规则相比，仍在以下几个方面存在着明显的差距。
第一，司法不独立，地方保护主义严重。大多数学者认为，我国目前还没有真正实现司法独立，即使是宪法明文规定的司法机关“依法独立行使检察权、审判权”在实践中同样没有得到很好的尊重。这突出表现在司法机关的分级管理体制上，即各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。分级管理的弊端是显而易见的。由于地方司法机关在财政上有赖于当地政府，因此其受制于地方也就难以避免；又由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，都十分自然。于是，地方司法机关便成为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾。最高人民法院院长肖扬在九届全国人大四次会议上作工作报告时亦承认：“上级人民法院帮助下级人民法院排除地方和部门保护主义等干扰的力度不够，办法不多，致使这种干扰有发展蔓延的趋势，暴力抗法事件增多，‘执行难’问题难以根本解决。面对这种状况，少数法官畏难情绪严重，既缺乏战胜困难的勇气，也缺乏解决这些问题的措施。”正是这种司法的不独立以及由此而衍生的地方保护主义造成了目前司法公信力下降、司法权威难以树立的现状。在此环境下，要想保证WTO所要求的司法公正以及确保司法审查能达到某种效果无疑不太现实。
第二，法制不统一的问题比较突出。法制不统一的根源在于我国立法体制的多元化。正是在这种体制之下，由部门立法和地方立法而导致的“部门或地方保护主义”日益凸显出来。如一些地区通过地方立法、司法和执法并运用行政、经济和法律的手段对外地产品加以歧视，对本地产品予以格外“关照”。一些地区的立法、司法和执法明显偏向本地企业。这些不仅破坏了国家法制的统一，也不符合WTO“非歧视原则”的要求。加入WTO后，将有更多的外国企业、外国产品进入中国市场，如果地方保护主义仍不解决，国家间的贸易争端就难以避免。例如一个外国公司在两个不同的法院就同一类纠纷同时提起两项诉讼，或两个外国公司就同一类纠纷诉至不同的法院，而判决结果却互不一致，甚至截然相反，如果该公司通过上诉程序也无法纠正其认为错误的判决，该公司就可通过其本国政府启动WTO争端解决机制，指控我国违反WTO的“非歧视原则”，那么我国就有受到报复或制裁的危险。
第三，立法和司法的透明度较差。比照WTO的“透明度”原则，我国立法和司法上应当公开的范围既包括与贸易有关的法律、法规、规章、法令、批示、行政命令、政策及其他措施，也包括应该公开的司法程序和所有的裁判文书。在此问题上，我们的差距是十分明显的：(1)在立法的“透明度”上，尽管我国立法法已将法律、行政法规、规章的公布作为立法程序的一部分做了明确的规定，可以保障法律、行政法规和规章的公开性及易于获得性，但整体的透明度仍嫌不够。如我国仍没有承诺公布立法草案，也没有给立法提供听证程序，“部门立法”严重、立法草案不公布和程序的不透明也使得立法过程中民间参与度不够。(2)在行政规范性文件的“透明度”上，我国并未将决定、批示或命令等行政规范性文件纳入立法法的调整范围，这些文件的制定与发布只是根据普通行政程序进行，根据实际需要决定是否公开。与WTO的“透明度”原则明显不符。(3)在司法程序的“透明度”上，我国的差距尤为明显。特别是在司法改革过程中，一些地方司法机关任意出台内部使用的诉讼规程，现有法律框架屡被突破，致使法制统一的原则遭到人为的破坏。这些既不“透明”也不合法的地方规程必须予以及时的清理。(4)在裁判文书的“透明度”上，虽然以强化“说理”为内容的裁判文书改革已被写入《人民法院五年改革纲要》，但该项改革的推进仍十分缓慢，而且各地做法不一，不尽协调。也正因为了这些差距的存在，我国“武断的”（arbitrary）和“不透明的”（opaque）立法与司法程序才一直成为WTO中一些发达成员口中的话柄。
第四，司法审查的范围过于狭窄。我国行政诉讼法第12条规定：人民法院不受理公民、法人或其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼。可见，我国在行政诉讼的受案范围上仅限于行政机关的具体行政行为，而不包括行政机关的抽象行政行为。这一差距如果不能被尽快弥补，其后果是显而易见的。如果某成员国认为我国某贸易法规、规章明显违反WTO协定和我国的对外承诺，而我国对这种抽象行政行为又没有有效的审查机制，就可能被其直接诉诸WTO争端解决机制。这样，我国的抽象行政行为将被强制接受WTO争端解决机构的审查，这恐怕不是我们所想见到的结果。
第五，司法人员的整体素质不高，司法的专业化程度偏低。据有关权威人士透露，在我国20多万法官队伍中，具有大学本科以上学历的法官占27%，而具有大学法律本科以上学历的法官仅占20%。最高人民法院院长肖扬曾指出，全国绝大多数法院的法官和其他工作人员是好的，是党和人民可以信赖的，但也要清醒地看到，法院队伍整体素质还不高，不能完全适应审判工作的需要。在法制统一的前提下，营造良好的法治环境和实现司法公正关键在于司法人员。中国加入WTO后，提高司法人员的素质及专业化程度已是当务之急。
三、适应加入WTO需要，加大司法改革的力度
如果说中国以往的司法改革更多地是基于自身诸如司法腐败、司法不公、司法无效率等“司法危机”的压力，而倾向于一种自我完善的话，那么今天，已处于WTO大家庭中的中国的司法改革更面临着来自外部的强大压力。遭遇双重挤压之下的司法改革将会倾向于一种更大力度的改造。这些改造将集中表现在以下几个方面：
首先，推进和保障司法独立，克服地方保护主义。当前，增强司法的独立性、克服地方保护主义应从改革和完善司法机关与各方面的关系入手：一要完善司法机关与立法机关的关系。司法机关由人大产生，对人大负责，受人大监督，但同时应该看到，司法机关与立法机关并不是上下级的隶属关系。人大的监督，只能是事后的、间接的、集体的和一般的监督。二要改革司法机关与行政机关的关系。在现行的国家体制下，我国司法机关赖以运作的全部资源具有强烈的外部依赖性，即人、财、物均来源于司法体制以外。这种资源的供给状态在相当程度上取决于同级行政机关所能够提供的实际条件以及司法机关与同级行政机关之间的私交。这一体制的恶果是，司法活动无法彻底排除行政机关的干涉。因此，必须对司法资源的供给方式作出重大的调整，改革现有的法院设置和司法行政管理体制，使地方法院脱离对地方政府的依赖关系，切实保障法院的资源自主配置权。三要改革司法官员与司法机关的关系。司法独立，不仅仅是指司法机关的独立，更重要的是指司法官的独立，特别是法官在行使审判权时的独立。很长一段时间以来，在司法机关内部，司法行政权和司法权被混同，在一定程度上司法行政权甚至取代了司法权。我们应着力淡化这种司法机关内部的“泛行政化”倾向，取消庭长、院长审批制，实行法官独立负责制，真正独立行使审判权，并对自己的裁判负责，这样才能形成巨大的压力，从而保证裁判的公正。
其次，加快法律的立、改、废工作，切实维护法制统一。立法机关和最高司法机关应当根据WTO规则和我国的对外承诺，着手对现有法律规范和司法解释进行清理或修改。尽管我国已在这项工作上取得了初步成果，然而仍需正视其紧迫性。要进一步加快法律规范和司法解释的立、改、废，确保WTO规则在国内得到统一的实施。 具体而言，应采取以下措施：一是对WTO协议已有规定，而国内无相关立法的，应当尽快制定法律或法规填补漏洞，以保障我国对外开放的有序进行，切实维护我国的经济安全；二是国内有关立法与WTO协议或与我国对外承诺有冲突的，应当适时地进行修改和废止；三是建立有效的过滤机制，及时将违反WTO协议和规则的规范文件过滤掉。根据WTO一些发达成员方的经验，还可以考虑引入司法程序。对于中国的司法改革而言，维护法制的统一还意味着必须注意并着力解决已形成多年并屡禁不止的“地方保护”问题。解决我国司法权行使不统一的问题，一方面要建立机制杜绝各种干预司法的现象，防止地方法院演变成为“地方的法院”，另一方面，也需要立法机关和最高司法机关通过对法律、法规和司法解释的立、改、废，来统一全国各级法院的裁判尺度，确保各级法官对法律的正确理解。
再次，完善公开机制，提高立法和司法的透明度。我们认为，我国司法改革在完善公开机制上应注意以下三个问题：(1)在法律规范的公开上，可以采取多种方式。例如，可以出版一本不定期的官方刊物，只要法律规范一出台，就及时组织出版予以公开。又如，可以在互联网上设立官方的站点，以便于各成员方和当事人更加便捷和及时地查阅。但无论采用哪种或同时采用哪几种方式，都应保证其具有官方性、权威性和稳定性，以更好地实现提高立法和司法透明度的效果。(2)在行政规章的公开上，要完善相应的监督机制。虽然《立法法》的出台使我国在法律、法规的公开制度上已具雏型，但规章以下的规范性文件还没有纳入《立法法》的调整范围，现有的监督机制运作起来成效也不大。按照WTO关于保障透明度实现的“通知”和“审查”的要求，我国不仅要在合理的时间内公布所有贸易政策、法令，而且还必须就制定这些贸易政策、法令的情况向WTO的相关机构提出专门报告，并向WTO秘书处提交相应副本。如果不履行这些义务，则相应贸易政策、法令的合法性或有效性将受到WTO的质疑。因此，在国内对行政规章完善相应的监督机制就显得格外重要。(3)在裁判文书的公开上，既要坚持全部公开的原则，又要看到公开并不是无限制的。全部公开指的是所有的裁判文书都必须公开。最高人民法院已向全国法院提出要求：逐步公开全部裁判文书。这无疑是我国司法工作向“透明度”迈出的可喜一步。为此，当务之急不但应改革我国现有的裁判文书格式，而且要完善裁判文书的公开方式。裁判文书应真实地再现争讼的有关情况，清楚地展示举证、质证和认证的过程，详细地叙述支持裁判结论的理由和根据。但裁判文书的公布也不应是无规则和无限制的。前不久，广东某法院出台了裁判文书的改革措施，在该院的司法裁判文书中公开法官意见，包括合议庭组成人员有不同意见的，都要详尽记载在裁判文书中。我们认为这种公开的方式极为不妥。在裁判文书中公布不一致的意见，既不利于法院权威的树立，也不利于当事人对法律的理解。而且，合议庭是一个法定的审判组织形式，实行的是“少数服从多数”的原则，最终的裁判采纳的是多数成员的意见，因而在裁判公开上，仅应公布合议庭多数成员的意见。如果合议庭成员存在分歧的，应在合议庭内部解决，若只是基于更好地推行法官的责任追究制，则完全可以在法院内部的审结报告中载明合议庭每位成员的意见，而没有必要在裁判文书中将不同意见向全社会进行公开。对于法院的内部卷宗及相应材料，WTO规则并无“透明度”的限制，相反，内部材料不予公开倒是各国司法的通例。
第四，扩大司法审查的范围。抽象行政行为应否纳入司法审查的范围，在制定行政诉讼法时争议就已存在。近年来，学者们要求扩大行政诉讼受案范围的呼声更是不绝于耳。我们认为，将抽象行政行为纳入司法审查的范围的条件已经成熟。理由在于：其一，具体体现成员方贸易政策的政府的抽象行政行为，是WTO十分关注的问题，也是各成员方非常重视的问题，如果有关贸易的法规、规章和规范性文件有问题，必然引起贸易争端，如果我国没有有效的审查机制，当事方就会付诸WTO争端解决机制，与其如此，还不如自己先建立有效的审查机制；其二，建立并完善抽象行政行为的审查机制，有利于我国建立公开、公平、公正的法制环境，也有利于减少我国同其他成员方的贸易争端，在国际上树立我国良好的法制形象；其三，建立抽象行政行为的审查机制，不仅可以将大量的国际贸易争端解决在国内，而且可以为我国调整贸易政策赢得时间和机会。
第五，推进法学教育及法官遴选制度改革，培养WTO专门法律人才。我们认为，法学教育的改革，应不再仅以培养学生独立、公平和公正的司法理念为目标，同时也应以国际化的标准着重培养一批熟知WTO规则的实务性法律人才。在具体措施上，可由国家鼓励高等法律院校从大学本科三年级起开设WTO专业方向，让有志于WTO法律实务工作的学生能在余下的一年多时间内（不含专业实习）系统学习WTO规则及相关知识。培养WTO法律人才，很重要的一点是强化人才的综合素质,包括思想素质、法律素质和人文素质，其中最重要的是法律素质，要有法律思维能力、表达能力、对法律事实的探知能力和广泛的知识背景。目前，培养WTO法律人才最快捷、最有效的办法是加强国际交流与合作，建立积极而灵活的体制。主要形式有：多渠道、多形式地派遣留学生和高级访问学者；进行国际合作项目的共同研究；举办高层次的国际性法学教育学术研讨会；与国外法学教育机构合作培养法律专门人才；根据法学教育的发展需要，积极引进国外教师。此外，在继续健全国家统一司法考试的基础上，要深化法官遴选制度的改革，统一法官研修制度，努力培养一批适应WTO需要的高素质法官。
注释:
［1］谭世贵：《论司法独立与媒体监督》，《中国法学》1999年第4期。
［2］江伟、王景琦：《WTO协议与中国民事司法制度的完善》，《诉讼法理论与实践》，人民法院出版社2001年10月第1版。
［3］、[6]曹建明：《加入WTO对中国司法工作的影响及思考》，《法学》2001年第6期。
［4］赵维田：《WTO与国际法》，《法律适用》2000年第8期。
［5］参见Stanley Lubman, China’s Accession to the WTO; Unfinished Business in Geneva, June6, 20000, from http://www.chinaonline.com.
［7］郭国松、金正佳：《为司法公正建立制度屏障——与广州海事法院院长的对话》，《南方周末》2001年10月25日。
［8］参见高鸿：《抽象行政行为可诉性研究》，《法律科学》1997年第3期；刘俊祥：《论我国抽象行政行为的司法审查》，《现代法学》1999年第6期；李荣珍：《关于我国行政审判改革的若干思考》，《行政法学研究》2001年第1期等
