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蒋新苗 李赞 李娟
随着国际社会人权观念的深入人心,对人权的保护,尤其是对弱势群权利的保护,已日益受到人们的关注与重视。各国学者纷纷展开对弱势群体权利保护的研究,各国政府也相继出台相关法律规范,逐步建立弱势群体权利保护的法律制度,并不断修改完善。作为国际社会的重要成员,中国弱势群体权利保护的法律制度完善与否,直接影响到中国乃至整个世界人权状况的改善。众所周知,由于中国目前尚处在经济社会的转型时期,很多法律制度,包括弱势群体权利保护的法律制度尚未充分建立,或者尚需进一步修改完善,因此,对弱势群体权利保护的法律,从国际法角度进行比较研究显得非常迫切和重要。
关于弱势群体的定义,在不同的学者那里有不同的见解。有把“弱势群体”称为“社会弱者〔1〕”的,也有称为“最脆弱者〔2〕”的。在国外,通常称为“劣势群体”(ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｄｇｒｏｕｐｓ)或“易受侵害群体”(ｖｕｌ ｎｅｒａｂｌｅｇｒｏｕｐｓ)。弱势群体一般是指从政治、经济、社会、文化、生理等各个方面来衡量,在社会上都处于相对不利地位的那些人。它们一般包括儿童、妇女、老年人、残疾人、劳工、难民、农民、少数民族等。弱势群体是一个历史性范畴,随着社会的变迁,可能还会有更多的人成为弱势群体,像同性恋者、消费者、艾滋病患者,甚至行政诉讼的原告、环境污染的受害者〔3〕和肝炎病患者〔4〕等,都属于弱势群体的范畴。本文将介绍各主要弱势群体权利保护的立法情况,以期能抛砖引玉,求教于各位同仁。
一、弱势群体权利保护法律的发展演进
在历史上,对弱势群体权利予以特别保护经历了由野蛮到文明、由不保护到保护、由不全面保护到比较全面保护的历史进程,相关法律制度也随着人类文明的进步而不断发展、完善。在古代奴隶制社会,大量的奴隶毫无人身自由、个人权利可言,他们就像普通的牲口和物品一样,任由奴隶主支配,而弱势群体的生存状况则更是可悲。在《十二铜表法》〔5〕中就有极不人道的规定:“婴儿被识别出为特别畸形者,得随意杀之。”〔6〕可见,随意侵害残疾婴儿的生命权是由当时的法律明确规定而得到许可的。在其他古代奴隶制法典中,对其他弱势群体也有非常苛刻的规定。如《汉穆拉比法典》〔7〕规定:“倘她(指丈夫的妻子———笔者注)不贞洁而常他往,使其家破产,其夫蒙羞,则此妇应投于水。”〔8〕《摩奴法典》〔9〕中也有“为挽救自己,可牺牲妻子与财富”的不平等规定。〔10〕对于农民,《汉穆拉比法典》第四十五条规定:“自由民以其田租与农人佃耕,并将收取其田的佃金,而后阿达得淹其田或洪水毁去其收获物,则损失仅应归之农人。”〔11〕自由民与农人之间的权利义务的不对等显而易见。据历史研究,公元前三世纪的雅典市民,每人平均拥有二十个奴隶,奴隶提供劳动力在法律上的形式为:奴隶为其主人提供劳动时其间之关系为基于公法之支配关系,并无私法上意义,而奴隶为其主人以外之自由人提供劳动时,奴隶之地位等于法律上的物,奴隶主将其物借贷于他人使用,奴隶并无选择之余地,更遑论对奴隶的特别保护。〔12〕在中国的奴隶制社会,奴隶、妇女与儿童经常成为殉葬的牺牲品,毫无人权保障可言。
在奴隶制社会,由于人类文明尚处于起步阶段,人们对人权的认识十分肤浅。因此,对人权,尤其是弱势群体权利的保护在法律制度上没有得到足够的反映。随着人类社会的发展进步,法律逐渐地走向文明与人道。在法律中明文规定对弱势群体予以特别的保护,有利于社会经济发展,有利于维护社会稳定,有利于统治阶级利益。因此,这也是封建社会统治阶级纷纷颁布法律对弱势群体权利予以特别保护的初衷。
中国的孔子说:“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养。”〔13〕孟子也说:“幼吾幼以及人之幼,老吾老以及人之老。”这些思想为中国封建社会制定对弱势群体予以特别保护的法律规范奠定了思想理论基础。
中国早期的成文法典《周礼》中便有“三赦”的规定。“三赦”:一曰幼弱,二曰老耄,三曰蠢愚。〔14〕意思是说,幼年、老年、智障三种人犯罪可以得到赦免。汉文帝诏曰:“凡年七十以上,不满十岁有罪者完之”。北魏太武帝也制定法律:凡年十四以下减半处刑。〔15〕
中国古代法律之集大成者《唐律》规定:凡年在七十以上、十五岁以下及废疾,流罪以下可以赎罪。八十以上、十岁以下及笃疾,犯“反逆”、杀人等死罪可以上请减免,而“九十以上、七岁以下,虽有死罪不加刑。”〔16〕唐以后各朝,宋、元、明、清的法律均沿袭唐朝旧制,对老幼病残者作出减刑或免刑的规定。到了清朝,由于中国是一个多民族的统一国家,满清统治者非常重视对少数民族的立法。对北方蒙古族聚居区制定了《蒙古律》,西北回族聚居区有《回律》,西南苗族聚居区有《苗律》,对宁夏、青海、甘肃等地少数民族则制定有《西宁番子治罪条例》等。这些法规的制定是在《大清律例》的基础上,针对少数民族的特点制定的,因此,对于保护少数民族权利,巩固统一的多民族国家具有积极意义。〔17〕直到后来,清末法律西化,鼎革以还仍沿之。我国才逐步接受现代法律理论,并付诸行动。〔18〕
在西方，也有类似的情况。亚里士多德认为，立法的重要任务之一就是教育少年儿童。他说，儿童时期容易受熏染，任何不好的见闻都可能使儿童养成恶习，立法的首要任务是在城邦杜绝一切秽裹的语言。（19〕亚里士多德被誉为西方立法思想的源头之一。公元12至13世纪以后，英国监护法部分地继承了由罗马法发展而来的“国王亲权”学说（20〕。封建时代的英国，大法官法庭所管辖的重要内容之一，就是为那些已经继承了一定财产，而又没有能力照管自己及其财产的未成年贵族聘请监护人，以便对少年贵族本人及其财产予以监管。人道主义的立法思想在1532年德国的刑法中就已有体现，该法对儿童犯罪案件作了一些特殊的规定。（21〕关于其他弱势群体方面，西方的封建立法跟奴隶制时期相比，都有不小的进步，在此，不一一赘述。
在封建社会，对弱势群体的权利予以特别保护的立法虽然有了一定程度的发展与进步，但这种保护是十分有限的。实际上，在漫长的封建社会，弱势群体的人权状况依然十分糟糕，他们的权利得不到应有的重视和保护。在中国，长期形成的封建伦理观念是“礼”治天下，“夫为妻纲，父为子纲”，“三纲五常”的封建伦理严重制约了弱势群体人权的发展，妇女、儿童的社会地位极为低下，没有独立的自主权与人格权。由于中央统治集团大多实行民族主义，对其他各民族往往采取歧视、压制的政策。广大劳动者的命运更是悲惨。大概从没有人听说过秦始皇修长城时还给那几十万劳工提供了什么特别的优待。在西方，中世纪的黑暗与残暴更是人所共知。
到了17世纪中叶，随着资本主义生产方式的发展，资产阶级革命取得胜利，弱势群体的人权状况逐步得到了较大的改善。
欧美各国先后出现了一系人权文件，如英国1676年《人身保护法》、1689年《权利法案》、美国1776年《独立宣言》、法国1789年《人权与公民权宣言》及后来的美国1787年宪法和法国1791年和1793年宪法。所有这些人权性质的法律文件奠定了近代人权制度的基础，保护弱势群体权利的法律也次第建立起来。
1802年英国国会通过了《学徒健康及道德法案》，要求限定学徒的工作时间，成为历史上第一个保护童工的立法。英国1864年的工厂法规定了工厂的清洁措施，以及通风和危险机器的防护措施。1867年的工厂法则将适用范围扩大到在生产过程中雇用50人以上的所有工厂的童工、少年工和女工。1878年的工厂和工场法还把雇用童工、少年工和女工的手工业工场和家庭作坊包括在适用范围内。（22〕
在德国，很早就出现了关于童工的法律。1853年的法律规定禁止12岁以下儿童工作并限定12岁一14岁童工的工作时间为6小时。1881年工人保护法进一步规定禁止13岁以下的儿童工作，限定13岁一16岁童工及妇女的工作时间为6小时。1883年颁布疾病保险法和意外事故保险法，1889年颁布了残疾及老年保险法。（23〕
这一时期保护弱势群体权利的法律发展十分迅速，但依然处于不断修改、完善的过程当中。1911年日本制订了工厂法，该法主要保护妇女和儿童的部分合法权益，但其力量很微弱。例如，对女工和童工，规定每天工作时间最高限度不得超过12小时，直到1923年才修改为11小时;禁止从事夜班劳动的规定，延至15年后才得以实现;对成年人的唯一保护规定是，只能在工伤后有权领取抚恤金。（24〕
随着法西斯的横行，第二次世界大战的爆发，整个弱势群体权利保护陷于停滞甚至恶化。这一点是人所共知的。第二次世界大战结束以后，弱势群体保护事业才得以恢复并以前所未有的速度发展。相关立法与研究现状将在下文予以详细介绍。
二、弱势群体的生存现状
由于在社会上处于相对不利的地位,弱势群体的生存现状不容乐观。不论是发达国家,还是发展中国家,他们都面临着诸如歧视、暴力、虐待、贫困、疾病、战争、不平等待遇等问题,严重威胁着各国乃至整个世界的持续、稳定、健康发展。
儿童的生存现状堪称是整个弱势群体当中最为严峻的。据日本厚生省的调查统计,1997年度虐待儿童的事件达5352起,是1990年的5倍〔25〕。据韩国性暴力咨询所1994年的调查,在全体性暴力受害者中,13岁以上的儿童占28.7%〔26〕。在美国,儿童使用毒品的比例奇高,几乎1 4的青少年在10年级之前使用过大麻〔27〕。美国青少年犯罪率亦高达12%〔28〕。据哈佛大学研究人员2002年公布的一项研究成果,1988年至1997年间,美国50个州共有6817名5至14岁的儿童死于枪下〔29〕。美国每年有超过5.8万名儿童被非家庭成员绑架,其中40%最后惨遭杀害〔30〕。发展中国家,尤其是不发达国家,儿童的生存状况更为糟糕。在印度,甚至年仅4岁的儿童就得去纺织厂织地毯,每天工作15个小时。在巴基斯坦和孟加拉国,4岁到8岁的男孩常被卖到沙特阿拉伯,而8到10岁的女孩常被迫到妓院当性奴隶〔31〕。据泛非教育发展研究院的调查报告说,非洲目前至少有4200万学龄儿童失学,其中女孩占52%〔32〕。据联合国有关方面统计,全世界有30万年龄在18岁以下的儿童兵在冲突前线作战,其中最小的只有7岁〔33〕。他们充当士兵、性奴隶或者搬运工,甚至还把他们当作扫雷的工具。儿童是艾滋病的最大受害者。联合国儿童基金会在2003年11月26日的报告中说,非洲目前已有1千1百万儿童因为艾滋病而成为孤儿。撒哈拉沙漠以南是重灾区,据估计有2660万人染上艾滋病。在津巴布韦,到2010年有超过1 5的儿童会成为艾滋病孤儿,其中80%将染上艾滋病〔34〕。在埃塞俄比亚,艾滋病和其他传染病广为传播并高速增长,而普遍存在的卖淫将使这种高速增长继续下去〔35〕。儿童拐卖的情况也触目惊心。在墨西哥,每年约有2万儿童被卖到美国,其中不少人成为人体器官黑市的牺牲品〔36〕。在非洲,大量的儿童年仅10岁就不得不辍学〔37〕。在南非的公共学校里,性虐待十分普遍。据“人权观察”(Ｈｕ ｍａｎＲｉｇｈｔｓＷａｔｃｈ)的最新研究显示,在南非校园里,被老师或其他学生性虐待的现象大量存在。这种现象尤其在最贫穷的人当中更为常见,往往老师只需给一点小礼物就可以从学生那里得到性满足〔38〕。当一个儿童生活在贫困与饥饿当中,他的衣、食等需要得不到满足的时候,那么他就会出去犯罪或很容易受到犯罪和不道德的人们的影响〔39〕。因此,儿童犯罪在世界各国都是一个棘手的难题。
其他的弱势群体,无不面临着同样严峻的现实。由于生理、宗教、文化、传统等多种因素的影响,妇女长期以来在家庭、就业、入学等诸多方面处于不平等的地位。据联合国教科文组织统计,在世界文盲中2 3是妇女,在非洲和亚洲的许多地区,25岁以上的妇女中有3 4是文盲。世界妇女文盲数从1970年的5.4亿人已上升到1983年的5.97亿人,是男性文盲的1.7倍多。〔40〕据美国《华盛顿邮报》1995年3月16日报道,美国大公司职工总数的50%是妇女,而高级经理总数的97%却是男性。中国城镇失业人口中,妇女的比率占33.4%〔41〕。目前全世界的工作妇女的收入一般仅占男人收入的60%～70%,而日本、韩国只占52%和50%,男女同工不同酬的现象十分普遍。〔42〕妇女常常是犯罪和暴力的牺牲品。哈佛大学公共健康学院2002年4月17日发表的一篇报告说,美国妇女最容易遭到谋害,西方发达国家每年有6300名妇女因各种原因遭杀害,其中有4400人来自美国。妇女遭受性侵害的现象也十分严重。据悉,洛杉矶有成百上千名妇女在寻求宗教疗法时遭到性虐待。〔43〕拐卖妇女的现象在世界各国都很普遍。据2003年第1期《人权》杂志报道,1991年至2003年,至少有2.2万名越南妇女被卖到中国被迫嫁人、从事性服务或当家庭佣人。
残疾人方面,他们的生存现状也十分令人担忧。中国大陆目前有6000多万残疾人,占人口总数的5%。受残疾影响,他们在社会生活中经常被忽视、歧视,其合法权利经常受到侵犯。残疾人受教育程度低,文盲占68%,盲、聋、弱智儿童入学率不足6%,49%有劳动能力的残疾人尚未就业,46%的成年残疾人没有配偶,残疾人的生活水平低于社会平均水平,靠个人维持生活的占30.2%。〔44〕在韩国,残疾人的福利预算很少。1988年在国家预算中占0.17%,1990年和1991年下降到0.11%。〔45〕据《1998年南非年鉴》引用中央统计局的数字,1995年南非至少有400万人失聪或听力受损。在这些有听力缺陷的人口中,68%没有享受正规的社会福利保障,70%没有工作,66%是文盲。〔46〕
老年人方面,据调查,在500名中国城市特困老年人中,进食荤素皆有者仅占19.2%,以素为主者占76.6%,以荤为主者占4.2%,进补品者占1.2%,未进补品者占98.8%,近两年添置衣服的仅占23.1%未添置衣服的占76.9%,有电视机者占12.1%,有单独住房者占24.6%。〔47〕据统计,在西方国家,老年人同子女合居的,英国占1 3,美国占1 4,丹麦不足1 5。只有老年夫妇和单身老人居住的户数,在英国占55%,美国占65%,丹麦高达73%,这种老年人独居的比例还有上升的趋势。〔48〕老年人单独居住,导致他们生活寂寞,得不到亲人的应有照顾,得不到家庭的温暖。
劳工生存的困境也是一个世界性的问题。失业是第一个难题,世界许多国家的劳工随时都可能面临失业的危险。据美国劳工部2003年1月10日公布的报告说,2001年至2002年,美国共失去160万个就业岗位。2002年12月,全美国失业率高达6%,失业人数为860万人,雇主削减掉10万多名雇员的工资。〔49〕尤其在那些社会保障机制不健全的国家,失业劳工的生存状况更为悲惨。中国在向市场经济过渡的过程中,也出现了大量失业人口。据统计,城镇登记失业率由1990年的2.5%上升到1998的3.1%,据国家发展计划委员会宏观经济研究院报告,我国目前城镇登记失业人口已达到1.2亿人,同时,政府机构改革和事业单位改革还将释放大约430万人。2000年全国真实失业率突破9%。〔50〕另外,还有大量的农村剩余劳动力无法就业。而城市农民工的生活状况又比普通城市工人的生活状况更差,农民工的劳动强度普遍较大,劳动时间较长,闲暇时间很少,基本上处于工作、吃饭、睡觉这种最原始、最简单、最单调的生活状况。农民工的月净收入在201～300元的占28%,301～400元的占25.8%,401～500元的占17.4%,200元以下占12.5%。他们的收入与其劳动严重不成比例,而且在住房、医疗、劳动保险、就业稳定性、孩子入托上学、工资保障等一系列城市服务方面,农民工都遇到更大的困难。〔51〕近几年来,我们时常可以看到农民工的工资被大量拖欠而求助无门的新闻报道。难民问题也是一直困扰着国际社会的难题。由于政治的动荡、经济环境的恶化、民族种族间的纠纷等,导致大量的人口成为难民,安置难民的速度赶不上新难民产生的速度。在前南斯拉夫的武装冲突中,短短几个月内便造成200多万新难民。索马里的旱灾和内乱也使100多万人沦为新难民。阿富汗战争、伊拉克战争等战争造成了严重的人道主义灾难。另外,有关国家政府对难民的态度也直接影响了难民人权状况的改善。比如,许多国家把他们驱逐出境或强制性地送回原地,从而使他们濒于绝境。1992年5月24日美国前总统布什颁布行政命令,要求美国海岸警卫队把在公海上救起的海地船民直接送回海地,而不对他们是否为政治难民进行甄别。实际上许多海地船民是在国内受到迫害而出逃的。〔52〕
少数民族方面,种族歧视依然在世界许多地区盛行。既使是在美国,少数民族也是最贫困的群体之一。据美联储2003年1月22日报告说,美国白人与其他少数族裔的财富差距1998年至2001年间拉大了21%。2002年美国人口统计局在其收入与贫困年度报告中称,2001年美国贫困人口占总人口的11.7%,而黑人贫困人口比例高达22.7%,西裔为21.4%,比一般族裔高近一倍。黑人、拉丁裔等少数族裔在购房贷款方面遭受歧视,他们比白人要支付更高的利息。少数民族在受教育方面也得不到公正待遇。在加州小学三年级学生中,70%白人孩子能达到国家规定的教育标准,而黑人为37%,拉丁裔为27%。〔53〕在南亚、非洲、东南亚等地区,少数民族大都处于不公正的地位,在政治、经济、文化、教育等方面遭到歧视。这也是导致种族、宗教冲突不断的原因之一。
对农民的不平等待遇主要存在于广大发展中国家。在中国,众所周知,近年来农民的收入停滞不前甚至下降,农民负担过重,已经带来了严重的社会影响。农民在投资、教育、医疗、保险、就业等诸多方面都不如城市人口。“三农”问题既是一个历史问题,更是一个迫切的现实问题。
综上所述,在国际范围内,弱势群体的生存现状依然十分严峻,他们都面临着这样那样的问题。和发达国家相比,发展中国家的情况更为糟糕。所有弱势群体的人数占到了整个人类社会的大多数,他们的问题没有解决好,则整个世界的问题得不到解决,他们的人权得不到尊重,则谈不上世界人权的发展与进步。当前世界各国包括中国的弱势群体权利保护的严峻现实,促使我们不得不重视他们的问题,不得不倾听他们的声音,不得不了解他们的需要,不得不研究其解决之道。
三、保护弱势群体权利的重大意义
(一)保护弱势群体权利对可持续发展的意义
可持续发展(ＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ)是上20世纪80年代提出的一个新概念,指既满足现代人的要求,又不能损害后代人满足需求的能力。可持续发展受到各国高度重视。可持续发展应坚持经济发展与资源、环境保护相协调,应坚持以人为本,发展经济、保护环境,都要着眼于提高人民生活水平和质量,着眼于人的全面发展和长远发展。〔54〕1995年9月,江泽民在中共十四届五中全会的讲话中指出:“在现代化进程中,必须把实施可持续发展作为一项重大战略”。在可持续发展进程中,人力资源能力建设对经济社会发展具有基础性、战略性、决定性的意义。教育又是人力资源建设的基础。人类发展的能力建设在个体层面上,表现为自身能力的提高过程,包括学习能力、健康程度、就业能力、适应能力。在群体层面上,则表现为互助能力、关爱能力、生活质量、人口素质的整体提高。社会发展追求的是以人为中心的全面发展,因为一个国家的真正财富是它的人民。社会应该保障每一个人都有机会施展自己的能力,对于个人都能提供比较均等的参与政治、经济、文化等方面的机会,保障社会的公平。〔55〕
由于弱势群体占到了整个人类社会的大多数,他们对可持续发展具有决定性的影响。不论是社会的发展,经济的繁荣,还是人类文明的进步都离不开弱势群体的参与、支持。据联合国教科文组织(ＵＮＥＳＣＯ)研究资料表明,劳动者文化素质与其劳动生产率呈现出一定的相关性。以文盲的劳动生产率为基准,小学毕业可提高劳动生产率43%,中学毕业可提高108%,大学毕业可提高300%。〔56〕劳动者素质的提高,有赖于教育的发展,而弱势群体正是教育的薄弱环节。据联合国儿童基金会公布的《2004年世界儿童状况报告》称,全球1.21亿失学儿童中,女童为6500万。而女童失学的长期后果将更加严重,对她的一生甚至下一代都会有严重影响,因为母亲的受教育程度与婴儿的死亡率直接相关。母亲每多上一年学,孩子在5岁以内的死亡率就可下降5%到10%,若母亲受过基础教育,则她的孩子失学的可能性也随之减少。因而,一个国家女童入学率的增加,能提高经济独立女性的比例,进而有助于推动国民经济的增长。〔57〕《全球21世纪议程》指出:“如果没有健康的人,也许不可能有健康的发展,大多数发展活动会影响环境,从而通常会引起或加剧健康问题。”〔58〕因此,对弱势群体权利予以特别保护,促进弱势群体人权状况的改善,提高弱势群体的经济、社会地位,对可持续发展具有十分重要的意义。
(二)保护弱势群体权利对促进人权事业的意义
纵览人权发展的历史进程,人权之树植根于世界各地的古老文明,人权之花初绽于近代的欧美数国,人权之果遍挂于当今全球的每个角落。人权的精神体现于普遍性与特殊性、共性与个性的有机而完美的结合之中。〔59〕当今世界,人权观念早已深入人心,人权事业蓬勃发展。但是,不论在哪个国家,弱势群体的人权状况依然十分严峻,严重影响和制约了整个社会人权状况的普遍改善与提高。
从前文弱势群体生存现状的描述中可以看出,当前世界最严重的人权问题大量地、主要地存在于弱势群体当中。因此,对弱势群体权利予以特别的保护,帮助改善和提高其经济、政治、社会、文化等方面的地位,将极大地促进整个社会人权状况的改善。若没有弱势群体人权状况的改善,则整个人类社会人权事业的进步是不可以想象的。
(三)保护弱势群体权利对中国实现21世纪重大战略目标的意义
进入21世纪,中国已经完成了现代化建设“三步走”战略目标的第一步和第二步,本世纪的头二十年的战略目标是“全面建设小康社会”,其特点是经济更加发展,民主更加健全,科教更加进步,文化更加繁荣,社会更加和谐,人民生活更加殷实。而人的全面发展是全面建设小康社会的根本目标。中共十六大报告要求全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高,形成比较完善的国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。人民享有接受良好教育的机会,基本普及高中教育,消除文盲,形成全民学习、终身学习的学习型社会,促进人的全面发展。〔60〕
要实现21世纪的战略目标,就必须给予弱势群体特别的帮助与保护,创造公平、公正的社会环境,协助他们提高自身素质,参与国家建设,实现个人与国家的共同发展。弱势群体不应该成为社会的包袱,而同样应该是国家的建设者和社会事务的参与者,我们应该充分激发弱势群体潜在的创造力,让他们在平等、公正、和谐的社会环境中为中国21世纪战略目标的实现贡献自己的力量。
四、弱势群体权利保护的立法与研究现状
(一)各国立法情况
对弱势群体的权利予以特别的保护,已经成了各国立法的重要内容之一。目前世界各国基本上形成了以宪法为根本大法,以弱势群体权利保护的专门法为主干,并以刑法、民法和其他相关立法为辅助的弱势群体权利保护的法律体系。由于欧美等发达国家在经济、政治、文化等诸多方面都相对更加发达,其对弱势群体权利予以特别保护的法律制度也相对更健全有效。而广大发展中国家,尤其是最不发达国家,由于国内糟糕的经济形势和动荡的政治局面而无法很好地保护弱势群体的权利。可以这么说,从整体上看,发达国家弱势群体权利保护的立法现状要好于发展中国家。几乎所有国家的宪法及宪法性文件都有保护弱势群体权利的特别规定。如日本宪法规定:一切国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中,不得因人种、信仰、性别、社会身份及门第不同而有所差别〔61〕。
一切国民,按照法律规定,都享有按能力同等受教育的权利。一切国民按照法律规定,都负有使其受保护的子女接受普通教育的义务。义务教育为免费教育〔62〕。
一切国民都享有劳动的权利,承担劳动的义务。有关工资、劳动时间以及其他劳动条件的基本标准以法律规定之。不得虐待儿童〔63〕。德国基本法〔64〕规定:照顾和抚养儿童是父母的天然权利和主要应尽的义务。所有的母亲都有受社会保护和照顾的权利。立法应为非婚生子提供婚生子所享有的同等的身心发展机会和同等的社会地位〔65〕。加拿大1982年宪法法第十五条也规定:每一个人在法律面前和法律之下一律平等,并且享有平等的法律保护和平等的法益,不受歧视,特别是不受基于种族、民族出身或者种族出身、肤色、宗教、性别、年龄或者身心缺陷的歧视。
宪法作为一个国家的根本大法,在保护弱势群体权利方面具有最高法律效力。但具体的实施还有赖于专门性法律作出详细规定,才便于操作施行。
儿童方面,自1899年美国伊利诺斯州制定少年法庭法以后,世界其他各国纷纷制定本国儿童法。英国于1908年制定儿童法,并建立少年法院。此后,英国先后制定并完善其儿童法制,如1933年《儿童与少年法》,1948年《儿童法》,1958年《儿童法》和《收养法》,1963年《儿童与少年法》,1975年《儿童法》〔66〕等。现行的英国儿童法是1989年重新修订颁布的〔67〕。其他国家,如德国制定了专门的《青少年刑法》、《青少年福利法》、《在公共场所保护青少年法》、《青少年劳动保护法》等。日本对儿童权利的保护也是唯恐不用其极,除1947年《儿童福利法》、1948年《少年法》、1948年《少年院法》,1972年《儿童津贴法》,1962年《儿童抚养津贴法》以及《禁止未成年人饮酒法》,《禁止未成年人吸烟法》等法外,还有各都、道、府、县制定的地方立法。
发展中国家,1920年印度的马德拉斯邦制定了亚洲第一部儿童法。印度又于1960年颁布《中央少年法》,并屡作修订,不断完善。古巴也于1978年通过了《青少年法典》,1950年新加坡制定了《儿童与少年法》,埃及1974年颁布《青少年法》。但是,发展中国家的儿童法大多偏重于对儿童犯罪的惩戒,而对权利保护和儿童福利所涉甚少,如印度、埃及、斯里兰卡等。有些国家的儿童法太过空泛,充满了宣言式的口号,导致实际执行的效果不佳,如古巴等。但是正如朱胜群先生所指出的:“少年法之产生虽未及百年,惟其进展之神速,则驾乎其他法律之上。”〔68〕
其他弱势群体权利保护的立法在20世纪也得到了长足发展。比如劳工方面,日本在1959年颁布了《最低工资法》、1969年《职业安定法》、1972年《劳动安全卫生法》、1974年《雇佣保险法》、1949年《工会法》、1946年《劳动关系调整法》、1947年《劳动基准法》及其《施行规则》〔69〕等,构成了日本劳工权利保护的比较完善的法律体系。其他国家如美国,也在1935年颁布了《国家劳资关系法》、1947年《劳工管理关系法》、1938年《公平劳动标准法》、1970年《职业安全与卫生法》、1973年《综合就业与培训法》、1947年《塔夫脱———哈特莱法》、1962年《人力资源开发培训法》、1964年《经济机会法》、1971年《紧急就业法案》、1977年《联邦矿山安全与卫生法》、1935年《社会保障法》等一系列法律,构成美国劳工权利保护的法律体系。英国劳工法体系主要包括:1972年《雇佣合同法》、1988年《雇佣法》、1996年《雇佣权利法》、1995年《性别歧视法》、1970年《同工同酬法》、1948年《就业与训练法》、1964年《工业训练法》、1988年《就业法》、1954年《矿山安全法》、1961年《工厂法》、1974年《劳动卫生和安全法》、1976年《劳工保护法》、1992年《劳动卫生和安全管理规定》、1992年《卫生和安全规定》、1992年《个人劳动保护设施规定》、1992年《工厂(卫生、安全和福利)规定》、1971年《劳资关系法》、1974年《工会与劳资关系法》、1992年《工会和劳资关系(统一)法》、1993年《工会改革和雇佣权利法》等。法国的《劳动法典》也对劳工权利保护事项作出了详细规定〔70〕几乎所有其他国家都颁布了劳工权利保护的相关法律,只是对劳工权利的保护程度有很大不同而已。
老人方面,世界各国专门老人立法不是很多,主要有:日本1982年《老人保健法》、1963年《老人福利法》等;美国《老年人法》、《禁止歧视老年人法》等;俄罗斯联邦《老战士法》等。欧洲各国的老年人法律规范多是分散在各社会保障和社会福利制度中,没有制定专门老年人法律。〔71〕
残疾人方面,各国的立法也不是很多。如日本,制定了1960年《身体残疾者雇用促进法》、1970年《身心残疾者对策基本法》、1960年《精神薄弱者福利法》等;韩国有1989年《残疾人福利法》、《残疾人雇佣促进法》、《特殊教育振兴法》、1981年《身心障碍者福利法》等。德国有1986年《重度残疾人法》和1974年《待遇与康复相适应法》等。
其他弱势群体方面的立法,许多国家亦均有涉及,如日本、美国有关农民的立法还是相当完善的,但从国际范围的总体情况来看,不论数量还是质量都有待改进与提高。
除了弱势群体权利保护的专门法外,各个国家还在其刑法、民法等相关法律当中,对弱势群体的权利作出特别的保护性规定。在刑法中,往往对弱势群体的违法犯罪行为作出从宽处理,或者通过对侵害弱势群体权利的违法犯罪行为予以严厉打击,以达到保护弱势群体的目的。如日本刑法规定,以暴行或者胁迫手段对十三岁以上的男女实行猥亵的,处六个月以上、七年以下惩役,对未满十三岁的男女实行猥亵的,亦同〔72〕。遗弃因年老、年幼、身体障碍或者疾病而需要扶助的人的,处一年以下惩役〔73〕。加拿大刑事法典第13条规定,12岁以下的儿童不得因其作为或不作为被判决有罪。其他国家的刑法也都作了类似的规定。综上所述,可见世界各国尤其是发达国家,通过宪法、弱势群体权利保护的专门法及刑法、民法等相关法律构成了对弱势群体的权利予以特别保护的一个完整的法律体系。发展中国家应该通过学习、借鉴,不断建立和完善自己的相关法律制度,以不断改善对弱势群体权利的保护,促进对人权的普遍尊重。
(二)中国立法情况
中国政府一贯重视弱势群体权利保护工作,先后通过了一系列的法律法规,逐步把弱势群体权利保护工作纳入法制轨道。同世界其他国家一样,中国在国家的根本大法宪法和刑法、民法等相关法律中都作出了对弱势群体权利予以特别保护的法律规定,另外还制定了专门法,使法律保护措施更有效、更便于操作施行。
儿童方面,中国在1991年制订了《未成年人保护法》,1999年颁布了《预防未成年犯罪法》,以及2002年《禁止使用童工规定》和1994年《未成年工特殊保护规定》。
除此之外,还有1991年《收养法》、1985年《继承法》以及《义务教育法》等。并且我国加入了《联合国儿童权利公约》。劳工方面,中国的法律相对而言数量是比较多的,主要有:1994年《劳动法》、2001年《工会法》、2002年《安全生产法》、1992年《矿山安全法》、2001年《职业病防治法》、1987年《尘肺病防治条例》、1999年《失业保险条例》、2003年《工伤保险条例》等。
妇女方面,主要有1992年的《妇女权益保障法》以及1988年《女职工劳动保护规定》和1990年《女职工禁忌劳动范围的规定》等。
残疾人方面,中国在1990年制定了《残疾人保障法》,把我国残疾人人权保障事业纳入了法制化的轨道。另外还有1994年《残疾人教育条例》,1998年《特殊教育学校暂行规程》等。
老年人方面,主要有《老年人权益保障法》,另外,中国政府还制订了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001—2005年)》。
少数民族方面,主要有《民族区域自治法》等。在弱势群体权利保护方面,虽然中国法律已经初具规模,但依然存在着不少问题,主要有:
1、有关法律的规定过于原则,缺乏可操作性,法律条文呈现出政治口号化的倾向,而没有很好地确定法律上的权利义务关系。
2、各弱势群体权利保护的专门性法律中的很多条文都是对宪法、刑法、民法等有关规定的汇总和重复,因此,没有任何实质性的意义。作为保护弱势群体的专门法,应该针对其弱势群体特点,确保他们业已由宪法、刑法和民法等法律规定的权利得到有效、充分的实现和保障,而不应该只是简单的重复。
3、随着时代的发展,社会的进步,新情况、新问题层出不穷,由于立法技术、指导思想等方面的原因,很多法律的规定已不能适应当前的需要,亟待修订。
4、还存在着一些立法盲区。如关于难民方面,相关的立法还是付诸厥如。
(三)国际组织立法情况
自19世纪末期以来,国际组织,包括政府组织和非政府组织,都对弱势群体权利保护事业作出了不懈的努力。国际组织对弱势群体权利保护的立法活动主要体现在联合国及其专门机构和各区域性国际组织所通过的相关法律文件上。联合国宪章和“人权宪章”〔74〕是国际社会保护人权,包括弱势群体权利的基础性法律文件。
联合国宪章的序言写道:“重申基本人权、人格尊严与价值,以及男女与大小各国平等权利之信念。”宪章第1条第3款规定:“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重,且不分种族、性别、语言或宗教。”等。在联合国宪章下,国际社会制定的“人权宪章”对弱势群体的权利保护作出了更为详细具体的规定。如《世界人权宣言》第二条规定:“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”在上述《联合国宪章》和“人权宪章”的精神指导下,国际社会通过了一系列的公约,对弱势群体的权利予以特别的重视和保护。
儿童方面,1989年《联合国儿童权利公约》是国际社会保护儿童权利最重要最全面的法律文件。此外,还有《联合国少年司法最低限度标准规则》、《联合国预防少年犯罪准则》、《联合国保护被剥夺自由少年规则》等。国际劳工组织也制定了一系列保护儿童的公约。如1946年《少年人体格检查(工业)公约》、1959年《最低年龄(渔工)公约》、1965年《最低年龄(地下工作)公约》、1965年《少年人体格检查(地下工作)公约》、1973年《最低年龄公约》、1999年《关于禁止和立即行动消除最有害的童工形式公约》等。区域性国际公约有1970年《欧洲遣返未成年人公约》、1975年《欧洲关于承认和执行有关儿童监护的决定和关于恢复对儿童的监护的公约》等。
劳工方面,主要的国际公约有1948年《国际劳工组织结社自由和保护组织权公约》、1949年《国际劳工组织移民就业公约》(修订本)、1949年《国际劳工组织保护工资公约》、1951年《国际劳工组织同酬公约》、1952年《国际劳工组织社会保障(最低标准)公约》、1957年《国际劳工组织关于废止强迫劳动公约》、1958年《国际劳工组织歧视(就业和职业)公约》、1962年《国际劳工组织平等待遇(社会保障)公约》、1964年《国际劳工组织就业政策公约》、1970年《国际劳工组织规定最低工资公约》、1972年《国际劳工组织最低年龄公约》等近200个公约。可见,国际劳工组织在保护劳工权利方面可谓不遗余力。区域性劳工公约主要有1978年《南部非洲移徙工人权利宪章》、1977年《关于移徙工人法律地位的欧洲公约》等。
妇女方面,主要有1952年《妇女政治权利公约》、1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》、1952年《国际劳工组织生育保护公约》(修正本)、1957年《已婚妇女国籍公约》、,1984年《提高妇女地位的内罗毕前瞻性战略》等。区域性公约有1948年《美洲间给予妇女政治权利公约》等。
残疾人方面,主要国际性法律文件有1971年《智力迟钝者权利宣言》、1975年《残疾人权利宣言》、1977年《聋盲人权利宣言》、1989年《塔林残疾人领域人类资源开发行动指导纲领》等。
少数民族方面,主要的国际公约有:1948年《防止及惩治灭绝种族罪公约》、1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》、1972年《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》、1977年《反对体育领域种族隔离国际公约》、1989年《国际劳工组织土著和部落民族公约》等。区域性公约主要有:1992年《欧洲区域性或少数人语言宪章》、1994年《欧洲少数民族保护框架公约》等。
老年人方面的国际立法非常少,主要是国际劳工组织制订的几个公约。它们分别是1933年《老年保险(工业等)公约》、1933年《老年保险(农业)公约》、1967年《残疾、老年、遗属津贴公约》等。
难民方面的国际公约主要有:1951年《关于难民地位的公约》、1954年《关于无国籍人地位的公约》,1969年《非洲关于非洲难民问题某些特定方面的公约》等。
农民方面的国际公约也不多见,主要是国际劳工组织制定的公约,如:1958年《种植园工人公约》及其1982年议定书、1969年《劳动监察(农业)公约》、1975年《农村工人组织公约》等。〔75〕
综上所述,联合国及其专门机构和各区域性国际组织通过的一系列对弱势群体予以特别保护的法律文件,共同构成了弱势群体权利保护的国际法律体系。
(三)各国学术研究情况
对弱势群体权利保护的学术研究在国外,主要在发达国家得到了必要的重视。但是在广大发展中国家,尤其是在亚、非、拉的穷国、弱国,他们对弱势群体权利保护的立法相对落后,其学术研究也十分滞后。据笔者了解,在亚、非、拉的一些国家,如印度、巴基斯坦、南非、埃塞俄比亚等国的书店里,几乎很难找到一本研究弱势群体权利保护的著作。所以可以说,发达国家对弱势群体权利保护的法律相对更健全,其研究也相对更深入、更全面。像日本、加拿大、英国等国都有研究各弱势群体的专门著作。下面将主要探讨发达国家和我国相关领域的学术研究情况。
从总体上看,经济越发达、政治越民主、对人权越尊重的国家,弱势群体权利保护的学术研究也越繁荣,取得的成果也越丰富。在日本,研究儿童的专门法学著作有竹中哲夫等编著的《儿童的世界与福利》、许斐有著的《儿童的权利与儿童福利法》等,研究介绍其他国家儿童法方面,有泽登峻雄的《世界各国的少年法制》、岩井宜子的《防止虐待儿童法》等。英国的有ＤｕｃａｎＪｏｈｎＢｌｏｙ教授的《儿童法》,Ｂ.Ｉ.Ｓｌ ｏｍｎｉｃｋａ著的《儿童监护法》,加拿大的有ＮｉｃｈｏｌａｓＢａｌａ等著的《加拿大儿童法》等。劳工方面,日本的有日本劳动法学会编写的一套《21世纪劳动法讲座》共8卷,分别就21世纪劳动法的展望,劳动市场的机构与规则,劳动条件的决定与变更,劳动契约,工资与劳动时间,劳工的人权与平等,健康、安全与家庭生活等主题展开深入的研究。比较有特色的是,日本学界对在日本工作的外国劳工权利保护的法学研究也相当深入,主要的学术著作有本多淳亮等著的《外国劳工问题展望》、村下博著的《外国劳工问题的政策与法》等。英国的有ＪａｍｅｓＡｖｅｒｙＪｏｙｃｅ著的《世界劳工权利与保护》,其他的如Ｒ.Ｂｌａｎｐａｉｎ的《比较劳动法与产业关系》和《欧洲劳动法与产业关系》等。其他弱势群体方面,各国的学术著作也不断涌现。
在中国国内,弱势群体权利保护的法律还有待制定和进一步完善,对其研究工作自上个世纪八十年代以来得到了一定程度的发展。但总的来看,对弱势群体权利保护的法律研究工作不够深入和全面,甚至还有大量的研究空白。而且整个研究工作主要集中在国内法的研究上面,或者对国外某一个或几个国家的法律作一些介绍,而站在国际法的高度,全面、深刻、细致地比较研究世界各国的弱势群体权利保护方面的法学著作十分罕见。如在儿童方面,上个世纪八、九十年代,北京大学的康树华教授介绍过一些国外的青少年法,但其侧重点是对青少年犯罪的研究,而对其权利保护方面的外国法律比较研究还是付诸厥如。而2001年武汉大学出版社出版的一套“社会弱者权益保护理论与实务丛书”则偏重于对国内相关法律的介绍,而对国外的情况所涉甚少。湖南师范大学法学院的蒋新苗教授则专注于国际收养法律制度的研究。周振想教授主编的《青少年法规解读》充其量只能算作一种普法读物。而佟丽华所著的《未成年人法学》给人一种有“学”而无“法”的感觉,连作者自己在书中都承认“对欧、美等发达国家的‘ｔｈｅｓｃｉｅｎｃｅｏｆｃｈｉｌｄｌａｗ’的研究状况并不十分了解。”〔76〕而研究其他弱势群体的学术著作更不多见,可供参考的资料甚少。周勇先生在他的著作《少数人权利的法理》〔77〕的后记中也感叹道:“在这十年间,英文出版的对国际法上少数人权利综合研究的专著也十分稀缺〔78〕。”英文的著作尚且如此,中文的著作可想而知。因此,目前中国国内对弱势群体权利保护法律的研究还有待进一步加强,相关领域的国际法和比较法研究甚至还是空白。
有鉴于此,湖南师范大学法学院在李双元教授的主持下,正着手编撰一套“弱势群体权利保护国际法律丛书”,该套丛书选取儿童、妇女、残疾人、老年人、劳工、难民、农民、少数民族等八个弱势群体,从国际法和比较法的角度进行深入的分析、研究。本套丛书的编写堪称是一项造福于广大弱势群体人员乃至整个社会的系统工程,其学术价值与实践意义是显而易见的,不仅可望填补我国理论研究的多项空白,而且对中国的相关立法和司法实践具有重要的理论指导意义。2004年3月全国人民代表大会对宪法部分内容进行了修改,在宪法第三十三条增加一款“国家尊重和保障人权”和宪法第十四条增加一款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,体现了国家对人权,包括弱势群体人权的重视,社会保障制度的建立健全更是弱势群体的一大福音。这就更突显了该套丛书的时效性、紧迫性和与国家发展需要的一致性。 |
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蒋新苗 李赞 李娟
随着国际社会人权观念的深入人心,对人权的保护,尤其是对弱势群权利的保护,已日益受到人们的关注与重视。各国学者纷纷展开对弱势群体权利保护的研究,各国政府也相继出台相关法律规范,逐步建立弱势群体权利保护的法律制度,并不断修改完善。作为国际社会的重要成员,中国弱势群体权利保护的法律制度完善与否,直接影响到中国乃至整个世界人权状况的改善。众所周知,由于中国目前尚处在经济社会的转型时期,很多法律制度,包括弱势群体权利保护的法律制度尚未充分建立,或者尚需进一步修改完善,因此,对弱势群体权利保护的法律,从国际法角度进行比较研究显得非常迫切和重要。
关于弱势群体的定义,在不同的学者那里有不同的见解。有把“弱势群体”称为“社会弱者〔1〕”的,也有称为“最脆弱者〔2〕”的。在国外,通常称为“劣势群体”(ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｄｇｒｏｕｐｓ)或“易受侵害群体”(ｖｕｌ ｎｅｒａｂｌｅｇｒｏｕｐｓ)。弱势群体一般是指从政治、经济、社会、文化、生理等各个方面来衡量,在社会上都处于相对不利地位的那些人。它们一般包括儿童、妇女、老年人、残疾人、劳工、难民、农民、少数民族等。弱势群体是一个历史性范畴,随着社会的变迁,可能还会有更多的人成为弱势群体,像同性恋者、消费者、艾滋病患者,甚至行政诉讼的原告、环境污染的受害者〔3〕和肝炎病患者〔4〕等,都属于弱势群体的范畴。本文将介绍各主要弱势群体权利保护的立法情况,以期能抛砖引玉,求教于各位同仁。
一、弱势群体权利保护法律的发展演进
在历史上,对弱势群体权利予以特别保护经历了由野蛮到文明、由不保护到保护、由不全面保护到比较全面保护的历史进程,相关法律制度也随着人类文明的进步而不断发展、完善。在古代奴隶制社会,大量的奴隶毫无人身自由、个人权利可言,他们就像普通的牲口和物品一样,任由奴隶主支配,而弱势群体的生存状况则更是可悲。在《十二铜表法》〔5〕中就有极不人道的规定:“婴儿被识别出为特别畸形者,得随意杀之。”〔6〕可见,随意侵害残疾婴儿的生命权是由当时的法律明确规定而得到许可的。在其他古代奴隶制法典中,对其他弱势群体也有非常苛刻的规定。如《汉穆拉比法典》〔7〕规定:“倘她(指丈夫的妻子———笔者注)不贞洁而常他往,使其家破产,其夫蒙羞,则此妇应投于水。”〔8〕《摩奴法典》〔9〕中也有“为挽救自己,可牺牲妻子与财富”的不平等规定。〔10〕对于农民,《汉穆拉比法典》第四十五条规定:“自由民以其田租与农人佃耕,并将收取其田的佃金,而后阿达得淹其田或洪水毁去其收获物,则损失仅应归之农人。”〔11〕自由民与农人之间的权利义务的不对等显而易见。据历史研究,公元前三世纪的雅典市民,每人平均拥有二十个奴隶,奴隶提供劳动力在法律上的形式为:奴隶为其主人提供劳动时其间之关系为基于公法之支配关系,并无私法上意义,而奴隶为其主人以外之自由人提供劳动时,奴隶之地位等于法律上的物,奴隶主将其物借贷于他人使用,奴隶并无选择之余地,更遑论对奴隶的特别保护。〔12〕在中国的奴隶制社会,奴隶、妇女与儿童经常成为殉葬的牺牲品,毫无人权保障可言。
在奴隶制社会,由于人类文明尚处于起步阶段,人们对人权的认识十分肤浅。因此,对人权,尤其是弱势群体权利的保护在法律制度上没有得到足够的反映。随着人类社会的发展进步,法律逐渐地走向文明与人道。在法律中明文规定对弱势群体予以特别的保护,有利于社会经济发展,有利于维护社会稳定,有利于统治阶级利益。因此,这也是封建社会统治阶级纷纷颁布法律对弱势群体权利予以特别保护的初衷。
中国的孔子说:“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养。”〔13〕孟子也说:“幼吾幼以及人之幼,老吾老以及人之老。”这些思想为中国封建社会制定对弱势群体予以特别保护的法律规范奠定了思想理论基础。
中国早期的成文法典《周礼》中便有“三赦”的规定。“三赦”:一曰幼弱,二曰老耄,三曰蠢愚。〔14〕意思是说,幼年、老年、智障三种人犯罪可以得到赦免。汉文帝诏曰:“凡年七十以上,不满十岁有罪者完之”。北魏太武帝也制定法律:凡年十四以下减半处刑。〔15〕
中国古代法律之集大成者《唐律》规定:凡年在七十以上、十五岁以下及废疾,流罪以下可以赎罪。八十以上、十岁以下及笃疾,犯“反逆”、杀人等死罪可以上请减免,而“九十以上、七岁以下,虽有死罪不加刑。”〔16〕唐以后各朝,宋、元、明、清的法律均沿袭唐朝旧制,对老幼病残者作出减刑或免刑的规定。到了清朝,由于中国是一个多民族的统一国家,满清统治者非常重视对少数民族的立法。对北方蒙古族聚居区制定了《蒙古律》,西北回族聚居区有《回律》,西南苗族聚居区有《苗律》,对宁夏、青海、甘肃等地少数民族则制定有《西宁番子治罪条例》等。这些法规的制定是在《大清律例》的基础上,针对少数民族的特点制定的,因此,对于保护少数民族权利,巩固统一的多民族国家具有积极意义。〔17〕直到后来,清末法律西化,鼎革以还仍沿之。我国才逐步接受现代法律理论,并付诸行动。〔18〕
在西方，也有类似的情况。亚里士多德认为，立法的重要任务之一就是教育少年儿童。他说，儿童时期容易受熏染，任何不好的见闻都可能使儿童养成恶习，立法的首要任务是在城邦杜绝一切秽裹的语言。（19〕亚里士多德被誉为西方立法思想的源头之一。公元12至13世纪以后，英国监护法部分地继承了由罗马法发展而来的“国王亲权”学说（20〕。封建时代的英国，大法官法庭所管辖的重要内容之一，就是为那些已经继承了一定财产，而又没有能力照管自己及其财产的未成年贵族聘请监护人，以便对少年贵族本人及其财产予以监管。人道主义的立法思想在1532年德国的刑法中就已有体现，该法对儿童犯罪案件作了一些特殊的规定。（21〕关于其他弱势群体方面，西方的封建立法跟奴隶制时期相比，都有不小的进步，在此，不一一赘述。
在封建社会，对弱势群体的权利予以特别保护的立法虽然有了一定程度的发展与进步，但这种保护是十分有限的。实际上，在漫长的封建社会，弱势群体的人权状况依然十分糟糕，他们的权利得不到应有的重视和保护。在中国，长期形成的封建伦理观念是“礼”治天下，“夫为妻纲，父为子纲”，“三纲五常”的封建伦理严重制约了弱势群体人权的发展，妇女、儿童的社会地位极为低下，没有独立的自主权与人格权。由于中央统治集团大多实行民族主义，对其他各民族往往采取歧视、压制的政策。广大劳动者的命运更是悲惨。大概从没有人听说过秦始皇修长城时还给那几十万劳工提供了什么特别的优待。在西方，中世纪的黑暗与残暴更是人所共知。
到了17世纪中叶，随着资本主义生产方式的发展，资产阶级革命取得胜利，弱势群体的人权状况逐步得到了较大的改善。
欧美各国先后出现了一系人权文件，如英国1676年《人身保护法》、1689年《权利法案》、美国1776年《独立宣言》、法国1789年《人权与公民权宣言》及后来的美国1787年宪法和法国1791年和1793年宪法。所有这些人权性质的法律文件奠定了近代人权制度的基础，保护弱势群体权利的法律也次第建立起来。
1802年英国国会通过了《学徒健康及道德法案》，要求限定学徒的工作时间，成为历史上第一个保护童工的立法。英国1864年的工厂法规定了工厂的清洁措施，以及通风和危险机器的防护措施。1867年的工厂法则将适用范围扩大到在生产过程中雇用50人以上的所有工厂的童工、少年工和女工。1878年的工厂和工场法还把雇用童工、少年工和女工的手工业工场和家庭作坊包括在适用范围内。（22〕
在德国，很早就出现了关于童工的法律。1853年的法律规定禁止12岁以下儿童工作并限定12岁一14岁童工的工作时间为6小时。1881年工人保护法进一步规定禁止13岁以下的儿童工作，限定13岁一16岁童工及妇女的工作时间为6小时。1883年颁布疾病保险法和意外事故保险法，1889年颁布了残疾及老年保险法。（23〕
这一时期保护弱势群体权利的法律发展十分迅速，但依然处于不断修改、完善的过程当中。1911年日本制订了工厂法，该法主要保护妇女和儿童的部分合法权益，但其力量很微弱。例如，对女工和童工，规定每天工作时间最高限度不得超过12小时，直到1923年才修改为11小时;禁止从事夜班劳动的规定，延至15年后才得以实现;对成年人的唯一保护规定是，只能在工伤后有权领取抚恤金。（24〕
随着法西斯的横行，第二次世界大战的爆发，整个弱势群体权利保护陷于停滞甚至恶化。这一点是人所共知的。第二次世界大战结束以后，弱势群体保护事业才得以恢复并以前所未有的速度发展。相关立法与研究现状将在下文予以详细介绍。
二、弱势群体的生存现状
由于在社会上处于相对不利的地位,弱势群体的生存现状不容乐观。不论是发达国家,还是发展中国家,他们都面临着诸如歧视、暴力、虐待、贫困、疾病、战争、不平等待遇等问题,严重威胁着各国乃至整个世界的持续、稳定、健康发展。
儿童的生存现状堪称是整个弱势群体当中最为严峻的。据日本厚生省的调查统计,1997年度虐待儿童的事件达5352起,是1990年的5倍〔25〕。据韩国性暴力咨询所1994年的调查,在全体性暴力受害者中,13岁以上的儿童占28.7%〔26〕。在美国,儿童使用毒品的比例奇高,几乎1 4的青少年在10年级之前使用过大麻〔27〕。美国青少年犯罪率亦高达12%〔28〕。据哈佛大学研究人员2002年公布的一项研究成果,1988年至1997年间,美国50个州共有6817名5至14岁的儿童死于枪下〔29〕。美国每年有超过5.8万名儿童被非家庭成员绑架,其中40%最后惨遭杀害〔30〕。发展中国家,尤其是不发达国家,儿童的生存状况更为糟糕。在印度,甚至年仅4岁的儿童就得去纺织厂织地毯,每天工作15个小时。在巴基斯坦和孟加拉国,4岁到8岁的男孩常被卖到沙特阿拉伯,而8到10岁的女孩常被迫到妓院当性奴隶〔31〕。据泛非教育发展研究院的调查报告说,非洲目前至少有4200万学龄儿童失学,其中女孩占52%〔32〕。据联合国有关方面统计,全世界有30万年龄在18岁以下的儿童兵在冲突前线作战,其中最小的只有7岁〔33〕。他们充当士兵、性奴隶或者搬运工,甚至还把他们当作扫雷的工具。儿童是艾滋病的最大受害者。联合国儿童基金会在2003年11月26日的报告中说,非洲目前已有1千1百万儿童因为艾滋病而成为孤儿。撒哈拉沙漠以南是重灾区,据估计有2660万人染上艾滋病。在津巴布韦,到2010年有超过1 5的儿童会成为艾滋病孤儿,其中80%将染上艾滋病〔34〕。在埃塞俄比亚,艾滋病和其他传染病广为传播并高速增长,而普遍存在的卖淫将使这种高速增长继续下去〔35〕。儿童拐卖的情况也触目惊心。在墨西哥,每年约有2万儿童被卖到美国,其中不少人成为人体器官黑市的牺牲品〔36〕。在非洲,大量的儿童年仅10岁就不得不辍学〔37〕。在南非的公共学校里,性虐待十分普遍。据“人权观察”(Ｈｕ ｍａｎＲｉｇｈｔｓＷａｔｃｈ)的最新研究显示,在南非校园里,被老师或其他学生性虐待的现象大量存在。这种现象尤其在最贫穷的人当中更为常见,往往老师只需给一点小礼物就可以从学生那里得到性满足〔38〕。当一个儿童生活在贫困与饥饿当中,他的衣、食等需要得不到满足的时候,那么他就会出去犯罪或很容易受到犯罪和不道德的人们的影响〔39〕。因此,儿童犯罪在世界各国都是一个棘手的难题。
其他的弱势群体,无不面临着同样严峻的现实。由于生理、宗教、文化、传统等多种因素的影响,妇女长期以来在家庭、就业、入学等诸多方面处于不平等的地位。据联合国教科文组织统计,在世界文盲中2 3是妇女,在非洲和亚洲的许多地区,25岁以上的妇女中有3 4是文盲。世界妇女文盲数从1970年的5.4亿人已上升到1983年的5.97亿人,是男性文盲的1.7倍多。〔40〕据美国《华盛顿邮报》1995年3月16日报道,美国大公司职工总数的50%是妇女,而高级经理总数的97%却是男性。中国城镇失业人口中,妇女的比率占33.4%〔41〕。目前全世界的工作妇女的收入一般仅占男人收入的60%～70%,而日本、韩国只占52%和50%,男女同工不同酬的现象十分普遍。〔42〕妇女常常是犯罪和暴力的牺牲品。哈佛大学公共健康学院2002年4月17日发表的一篇报告说,美国妇女最容易遭到谋害,西方发达国家每年有6300名妇女因各种原因遭杀害,其中有4400人来自美国。妇女遭受性侵害的现象也十分严重。据悉,洛杉矶有成百上千名妇女在寻求宗教疗法时遭到性虐待。〔43〕拐卖妇女的现象在世界各国都很普遍。据2003年第1期《人权》杂志报道,1991年至2003年,至少有2.2万名越南妇女被卖到中国被迫嫁人、从事性服务或当家庭佣人。
残疾人方面,他们的生存现状也十分令人担忧。中国大陆目前有6000多万残疾人,占人口总数的5%。受残疾影响,他们在社会生活中经常被忽视、歧视,其合法权利经常受到侵犯。残疾人受教育程度低,文盲占68%,盲、聋、弱智儿童入学率不足6%,49%有劳动能力的残疾人尚未就业,46%的成年残疾人没有配偶,残疾人的生活水平低于社会平均水平,靠个人维持生活的占30.2%。〔44〕在韩国,残疾人的福利预算很少。1988年在国家预算中占0.17%,1990年和1991年下降到0.11%。〔45〕据《1998年南非年鉴》引用中央统计局的数字,1995年南非至少有400万人失聪或听力受损。在这些有听力缺陷的人口中,68%没有享受正规的社会福利保障,70%没有工作,66%是文盲。〔46〕
老年人方面,据调查,在500名中国城市特困老年人中,进食荤素皆有者仅占19.2%,以素为主者占76.6%,以荤为主者占4.2%,进补品者占1.2%,未进补品者占98.8%,近两年添置衣服的仅占23.1%未添置衣服的占76.9%,有电视机者占12.1%,有单独住房者占24.6%。〔47〕据统计,在西方国家,老年人同子女合居的,英国占1 3,美国占1 4,丹麦不足1 5。只有老年夫妇和单身老人居住的户数,在英国占55%,美国占65%,丹麦高达73%,这种老年人独居的比例还有上升的趋势。〔48〕老年人单独居住,导致他们生活寂寞,得不到亲人的应有照顾,得不到家庭的温暖。
劳工生存的困境也是一个世界性的问题。失业是第一个难题,世界许多国家的劳工随时都可能面临失业的危险。据美国劳工部2003年1月10日公布的报告说,2001年至2002年,美国共失去160万个就业岗位。2002年12月,全美国失业率高达6%,失业人数为860万人,雇主削减掉10万多名雇员的工资。〔49〕尤其在那些社会保障机制不健全的国家,失业劳工的生存状况更为悲惨。中国在向市场经济过渡的过程中,也出现了大量失业人口。据统计,城镇登记失业率由1990年的2.5%上升到1998的3.1%,据国家发展计划委员会宏观经济研究院报告,我国目前城镇登记失业人口已达到1.2亿人,同时,政府机构改革和事业单位改革还将释放大约430万人。2000年全国真实失业率突破9%。〔50〕另外,还有大量的农村剩余劳动力无法就业。而城市农民工的生活状况又比普通城市工人的生活状况更差,农民工的劳动强度普遍较大,劳动时间较长,闲暇时间很少,基本上处于工作、吃饭、睡觉这种最原始、最简单、最单调的生活状况。农民工的月净收入在201～300元的占28%,301～400元的占25.8%,401～500元的占17.4%,200元以下占12.5%。他们的收入与其劳动严重不成比例,而且在住房、医疗、劳动保险、就业稳定性、孩子入托上学、工资保障等一系列城市服务方面,农民工都遇到更大的困难。〔51〕近几年来,我们时常可以看到农民工的工资被大量拖欠而求助无门的新闻报道。难民问题也是一直困扰着国际社会的难题。由于政治的动荡、经济环境的恶化、民族种族间的纠纷等,导致大量的人口成为难民,安置难民的速度赶不上新难民产生的速度。在前南斯拉夫的武装冲突中,短短几个月内便造成200多万新难民。索马里的旱灾和内乱也使100多万人沦为新难民。阿富汗战争、伊拉克战争等战争造成了严重的人道主义灾难。另外,有关国家政府对难民的态度也直接影响了难民人权状况的改善。比如,许多国家把他们驱逐出境或强制性地送回原地,从而使他们濒于绝境。1992年5月24日美国前总统布什颁布行政命令,要求美国海岸警卫队把在公海上救起的海地船民直接送回海地,而不对他们是否为政治难民进行甄别。实际上许多海地船民是在国内受到迫害而出逃的。〔52〕
少数民族方面,种族歧视依然在世界许多地区盛行。既使是在美国,少数民族也是最贫困的群体之一。据美联储2003年1月22日报告说,美国白人与其他少数族裔的财富差距1998年至2001年间拉大了21%。2002年美国人口统计局在其收入与贫困年度报告中称,2001年美国贫困人口占总人口的11.7%,而黑人贫困人口比例高达22.7%,西裔为21.4%,比一般族裔高近一倍。黑人、拉丁裔等少数族裔在购房贷款方面遭受歧视,他们比白人要支付更高的利息。少数民族在受教育方面也得不到公正待遇。在加州小学三年级学生中,70%白人孩子能达到国家规定的教育标准,而黑人为37%,拉丁裔为27%。〔53〕在南亚、非洲、东南亚等地区,少数民族大都处于不公正的地位,在政治、经济、文化、教育等方面遭到歧视。这也是导致种族、宗教冲突不断的原因之一。
对农民的不平等待遇主要存在于广大发展中国家。在中国,众所周知,近年来农民的收入停滞不前甚至下降,农民负担过重,已经带来了严重的社会影响。农民在投资、教育、医疗、保险、就业等诸多方面都不如城市人口。“三农”问题既是一个历史问题,更是一个迫切的现实问题。
综上所述,在国际范围内,弱势群体的生存现状依然十分严峻,他们都面临着这样那样的问题。和发达国家相比,发展中国家的情况更为糟糕。所有弱势群体的人数占到了整个人类社会的大多数,他们的问题没有解决好,则整个世界的问题得不到解决,他们的人权得不到尊重,则谈不上世界人权的发展与进步。当前世界各国包括中国的弱势群体权利保护的严峻现实,促使我们不得不重视他们的问题,不得不倾听他们的声音,不得不了解他们的需要,不得不研究其解决之道。
三、保护弱势群体权利的重大意义
(一)保护弱势群体权利对可持续发展的意义
可持续发展(ＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ)是上20世纪80年代提出的一个新概念,指既满足现代人的要求,又不能损害后代人满足需求的能力。可持续发展受到各国高度重视。可持续发展应坚持经济发展与资源、环境保护相协调,应坚持以人为本,发展经济、保护环境,都要着眼于提高人民生活水平和质量,着眼于人的全面发展和长远发展。〔54〕1995年9月,江泽民在中共十四届五中全会的讲话中指出:“在现代化进程中,必须把实施可持续发展作为一项重大战略”。在可持续发展进程中,人力资源能力建设对经济社会发展具有基础性、战略性、决定性的意义。教育又是人力资源建设的基础。人类发展的能力建设在个体层面上,表现为自身能力的提高过程,包括学习能力、健康程度、就业能力、适应能力。在群体层面上,则表现为互助能力、关爱能力、生活质量、人口素质的整体提高。社会发展追求的是以人为中心的全面发展,因为一个国家的真正财富是它的人民。社会应该保障每一个人都有机会施展自己的能力,对于个人都能提供比较均等的参与政治、经济、文化等方面的机会,保障社会的公平。〔55〕
由于弱势群体占到了整个人类社会的大多数,他们对可持续发展具有决定性的影响。不论是社会的发展,经济的繁荣,还是人类文明的进步都离不开弱势群体的参与、支持。据联合国教科文组织(ＵＮＥＳＣＯ)研究资料表明,劳动者文化素质与其劳动生产率呈现出一定的相关性。以文盲的劳动生产率为基准,小学毕业可提高劳动生产率43%,中学毕业可提高108%,大学毕业可提高300%。〔56〕劳动者素质的提高,有赖于教育的发展,而弱势群体正是教育的薄弱环节。据联合国儿童基金会公布的《2004年世界儿童状况报告》称,全球1.21亿失学儿童中,女童为6500万。而女童失学的长期后果将更加严重,对她的一生甚至下一代都会有严重影响,因为母亲的受教育程度与婴儿的死亡率直接相关。母亲每多上一年学,孩子在5岁以内的死亡率就可下降5%到10%,若母亲受过基础教育,则她的孩子失学的可能性也随之减少。因而,一个国家女童入学率的增加,能提高经济独立女性的比例,进而有助于推动国民经济的增长。〔57〕《全球21世纪议程》指出:“如果没有健康的人,也许不可能有健康的发展,大多数发展活动会影响环境,从而通常会引起或加剧健康问题。”〔58〕因此,对弱势群体权利予以特别保护,促进弱势群体人权状况的改善,提高弱势群体的经济、社会地位,对可持续发展具有十分重要的意义。
(二)保护弱势群体权利对促进人权事业的意义
纵览人权发展的历史进程,人权之树植根于世界各地的古老文明,人权之花初绽于近代的欧美数国,人权之果遍挂于当今全球的每个角落。人权的精神体现于普遍性与特殊性、共性与个性的有机而完美的结合之中。〔59〕当今世界,人权观念早已深入人心,人权事业蓬勃发展。但是,不论在哪个国家,弱势群体的人权状况依然十分严峻,严重影响和制约了整个社会人权状况的普遍改善与提高。
从前文弱势群体生存现状的描述中可以看出,当前世界最严重的人权问题大量地、主要地存在于弱势群体当中。因此,对弱势群体权利予以特别的保护,帮助改善和提高其经济、政治、社会、文化等方面的地位,将极大地促进整个社会人权状况的改善。若没有弱势群体人权状况的改善,则整个人类社会人权事业的进步是不可以想象的。
(三)保护弱势群体权利对中国实现21世纪重大战略目标的意义
进入21世纪,中国已经完成了现代化建设“三步走”战略目标的第一步和第二步,本世纪的头二十年的战略目标是“全面建设小康社会”,其特点是经济更加发展,民主更加健全,科教更加进步,文化更加繁荣,社会更加和谐,人民生活更加殷实。而人的全面发展是全面建设小康社会的根本目标。中共十六大报告要求全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高,形成比较完善的国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。人民享有接受良好教育的机会,基本普及高中教育,消除文盲,形成全民学习、终身学习的学习型社会,促进人的全面发展。〔60〕
要实现21世纪的战略目标,就必须给予弱势群体特别的帮助与保护,创造公平、公正的社会环境,协助他们提高自身素质,参与国家建设,实现个人与国家的共同发展。弱势群体不应该成为社会的包袱,而同样应该是国家的建设者和社会事务的参与者,我们应该充分激发弱势群体潜在的创造力,让他们在平等、公正、和谐的社会环境中为中国21世纪战略目标的实现贡献自己的力量。
四、弱势群体权利保护的立法与研究现状
(一)各国立法情况
对弱势群体的权利予以特别的保护,已经成了各国立法的重要内容之一。目前世界各国基本上形成了以宪法为根本大法,以弱势群体权利保护的专门法为主干,并以刑法、民法和其他相关立法为辅助的弱势群体权利保护的法律体系。由于欧美等发达国家在经济、政治、文化等诸多方面都相对更加发达,其对弱势群体权利予以特别保护的法律制度也相对更健全有效。而广大发展中国家,尤其是最不发达国家,由于国内糟糕的经济形势和动荡的政治局面而无法很好地保护弱势群体的权利。可以这么说,从整体上看,发达国家弱势群体权利保护的立法现状要好于发展中国家。几乎所有国家的宪法及宪法性文件都有保护弱势群体权利的特别规定。如日本宪法规定:一切国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中,不得因人种、信仰、性别、社会身份及门第不同而有所差别〔61〕。
一切国民,按照法律规定,都享有按能力同等受教育的权利。一切国民按照法律规定,都负有使其受保护的子女接受普通教育的义务。义务教育为免费教育〔62〕。
一切国民都享有劳动的权利,承担劳动的义务。有关工资、劳动时间以及其他劳动条件的基本标准以法律规定之。不得虐待儿童〔63〕。德国基本法〔64〕规定:照顾和抚养儿童是父母的天然权利和主要应尽的义务。所有的母亲都有受社会保护和照顾的权利。立法应为非婚生子提供婚生子所享有的同等的身心发展机会和同等的社会地位〔65〕。加拿大1982年宪法法第十五条也规定:每一个人在法律面前和法律之下一律平等,并且享有平等的法律保护和平等的法益,不受歧视,特别是不受基于种族、民族出身或者种族出身、肤色、宗教、性别、年龄或者身心缺陷的歧视。
宪法作为一个国家的根本大法,在保护弱势群体权利方面具有最高法律效力。但具体的实施还有赖于专门性法律作出详细规定,才便于操作施行。
儿童方面,自1899年美国伊利诺斯州制定少年法庭法以后,世界其他各国纷纷制定本国儿童法。英国于1908年制定儿童法,并建立少年法院。此后,英国先后制定并完善其儿童法制,如1933年《儿童与少年法》,1948年《儿童法》,1958年《儿童法》和《收养法》,1963年《儿童与少年法》,1975年《儿童法》〔66〕等。现行的英国儿童法是1989年重新修订颁布的〔67〕。其他国家,如德国制定了专门的《青少年刑法》、《青少年福利法》、《在公共场所保护青少年法》、《青少年劳动保护法》等。日本对儿童权利的保护也是唯恐不用其极,除1947年《儿童福利法》、1948年《少年法》、1948年《少年院法》,1972年《儿童津贴法》,1962年《儿童抚养津贴法》以及《禁止未成年人饮酒法》,《禁止未成年人吸烟法》等法外,还有各都、道、府、县制定的地方立法。
发展中国家,1920年印度的马德拉斯邦制定了亚洲第一部儿童法。印度又于1960年颁布《中央少年法》,并屡作修订,不断完善。古巴也于1978年通过了《青少年法典》,1950年新加坡制定了《儿童与少年法》,埃及1974年颁布《青少年法》。但是,发展中国家的儿童法大多偏重于对儿童犯罪的惩戒,而对权利保护和儿童福利所涉甚少,如印度、埃及、斯里兰卡等。有些国家的儿童法太过空泛,充满了宣言式的口号,导致实际执行的效果不佳,如古巴等。但是正如朱胜群先生所指出的:“少年法之产生虽未及百年,惟其进展之神速,则驾乎其他法律之上。”〔68〕
其他弱势群体权利保护的立法在20世纪也得到了长足发展。比如劳工方面,日本在1959年颁布了《最低工资法》、1969年《职业安定法》、1972年《劳动安全卫生法》、1974年《雇佣保险法》、1949年《工会法》、1946年《劳动关系调整法》、1947年《劳动基准法》及其《施行规则》〔69〕等,构成了日本劳工权利保护的比较完善的法律体系。其他国家如美国,也在1935年颁布了《国家劳资关系法》、1947年《劳工管理关系法》、1938年《公平劳动标准法》、1970年《职业安全与卫生法》、1973年《综合就业与培训法》、1947年《塔夫脱———哈特莱法》、1962年《人力资源开发培训法》、1964年《经济机会法》、1971年《紧急就业法案》、1977年《联邦矿山安全与卫生法》、1935年《社会保障法》等一系列法律,构成美国劳工权利保护的法律体系。英国劳工法体系主要包括:1972年《雇佣合同法》、1988年《雇佣法》、1996年《雇佣权利法》、1995年《性别歧视法》、1970年《同工同酬法》、1948年《就业与训练法》、1964年《工业训练法》、1988年《就业法》、1954年《矿山安全法》、1961年《工厂法》、1974年《劳动卫生和安全法》、1976年《劳工保护法》、1992年《劳动卫生和安全管理规定》、1992年《卫生和安全规定》、1992年《个人劳动保护设施规定》、1992年《工厂(卫生、安全和福利)规定》、1971年《劳资关系法》、1974年《工会与劳资关系法》、1992年《工会和劳资关系(统一)法》、1993年《工会改革和雇佣权利法》等。法国的《劳动法典》也对劳工权利保护事项作出了详细规定〔70〕几乎所有其他国家都颁布了劳工权利保护的相关法律,只是对劳工权利的保护程度有很大不同而已。
老人方面,世界各国专门老人立法不是很多,主要有:日本1982年《老人保健法》、1963年《老人福利法》等;美国《老年人法》、《禁止歧视老年人法》等;俄罗斯联邦《老战士法》等。欧洲各国的老年人法律规范多是分散在各社会保障和社会福利制度中,没有制定专门老年人法律。〔71〕
残疾人方面,各国的立法也不是很多。如日本,制定了1960年《身体残疾者雇用促进法》、1970年《身心残疾者对策基本法》、1960年《精神薄弱者福利法》等;韩国有1989年《残疾人福利法》、《残疾人雇佣促进法》、《特殊教育振兴法》、1981年《身心障碍者福利法》等。德国有1986年《重度残疾人法》和1974年《待遇与康复相适应法》等。
其他弱势群体方面的立法,许多国家亦均有涉及,如日本、美国有关农民的立法还是相当完善的,但从国际范围的总体情况来看,不论数量还是质量都有待改进与提高。
除了弱势群体权利保护的专门法外,各个国家还在其刑法、民法等相关法律当中,对弱势群体的权利作出特别的保护性规定。在刑法中,往往对弱势群体的违法犯罪行为作出从宽处理,或者通过对侵害弱势群体权利的违法犯罪行为予以严厉打击,以达到保护弱势群体的目的。如日本刑法规定,以暴行或者胁迫手段对十三岁以上的男女实行猥亵的,处六个月以上、七年以下惩役,对未满十三岁的男女实行猥亵的,亦同〔72〕。遗弃因年老、年幼、身体障碍或者疾病而需要扶助的人的,处一年以下惩役〔73〕。加拿大刑事法典第13条规定,12岁以下的儿童不得因其作为或不作为被判决有罪。其他国家的刑法也都作了类似的规定。综上所述,可见世界各国尤其是发达国家,通过宪法、弱势群体权利保护的专门法及刑法、民法等相关法律构成了对弱势群体的权利予以特别保护的一个完整的法律体系。发展中国家应该通过学习、借鉴,不断建立和完善自己的相关法律制度,以不断改善对弱势群体权利的保护,促进对人权的普遍尊重。
(二)中国立法情况
中国政府一贯重视弱势群体权利保护工作,先后通过了一系列的法律法规,逐步把弱势群体权利保护工作纳入法制轨道。同世界其他国家一样,中国在国家的根本大法宪法和刑法、民法等相关法律中都作出了对弱势群体权利予以特别保护的法律规定,另外还制定了专门法,使法律保护措施更有效、更便于操作施行。
儿童方面,中国在1991年制订了《未成年人保护法》,1999年颁布了《预防未成年犯罪法》,以及2002年《禁止使用童工规定》和1994年《未成年工特殊保护规定》。
除此之外,还有1991年《收养法》、1985年《继承法》以及《义务教育法》等。并且我国加入了《联合国儿童权利公约》。劳工方面,中国的法律相对而言数量是比较多的,主要有:1994年《劳动法》、2001年《工会法》、2002年《安全生产法》、1992年《矿山安全法》、2001年《职业病防治法》、1987年《尘肺病防治条例》、1999年《失业保险条例》、2003年《工伤保险条例》等。
妇女方面,主要有1992年的《妇女权益保障法》以及1988年《女职工劳动保护规定》和1990年《女职工禁忌劳动范围的规定》等。
残疾人方面,中国在1990年制定了《残疾人保障法》,把我国残疾人人权保障事业纳入了法制化的轨道。另外还有1994年《残疾人教育条例》,1998年《特殊教育学校暂行规程》等。
老年人方面,主要有《老年人权益保障法》,另外,中国政府还制订了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001—2005年)》。
少数民族方面,主要有《民族区域自治法》等。在弱势群体权利保护方面,虽然中国法律已经初具规模,但依然存在着不少问题,主要有:
1、有关法律的规定过于原则,缺乏可操作性,法律条文呈现出政治口号化的倾向,而没有很好地确定法律上的权利义务关系。
2、各弱势群体权利保护的专门性法律中的很多条文都是对宪法、刑法、民法等有关规定的汇总和重复,因此,没有任何实质性的意义。作为保护弱势群体的专门法,应该针对其弱势群体特点,确保他们业已由宪法、刑法和民法等法律规定的权利得到有效、充分的实现和保障,而不应该只是简单的重复。
3、随着时代的发展,社会的进步,新情况、新问题层出不穷,由于立法技术、指导思想等方面的原因,很多法律的规定已不能适应当前的需要,亟待修订。
4、还存在着一些立法盲区。如关于难民方面,相关的立法还是付诸厥如。
(三)国际组织立法情况
自19世纪末期以来,国际组织,包括政府组织和非政府组织,都对弱势群体权利保护事业作出了不懈的努力。国际组织对弱势群体权利保护的立法活动主要体现在联合国及其专门机构和各区域性国际组织所通过的相关法律文件上。联合国宪章和“人权宪章”〔74〕是国际社会保护人权,包括弱势群体权利的基础性法律文件。
联合国宪章的序言写道:“重申基本人权、人格尊严与价值,以及男女与大小各国平等权利之信念。”宪章第1条第3款规定:“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重,且不分种族、性别、语言或宗教。”等。在联合国宪章下,国际社会制定的“人权宪章”对弱势群体的权利保护作出了更为详细具体的规定。如《世界人权宣言》第二条规定:“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”在上述《联合国宪章》和“人权宪章”的精神指导下,国际社会通过了一系列的公约,对弱势群体的权利予以特别的重视和保护。
儿童方面,1989年《联合国儿童权利公约》是国际社会保护儿童权利最重要最全面的法律文件。此外,还有《联合国少年司法最低限度标准规则》、《联合国预防少年犯罪准则》、《联合国保护被剥夺自由少年规则》等。国际劳工组织也制定了一系列保护儿童的公约。如1946年《少年人体格检查(工业)公约》、1959年《最低年龄(渔工)公约》、1965年《最低年龄(地下工作)公约》、1965年《少年人体格检查(地下工作)公约》、1973年《最低年龄公约》、1999年《关于禁止和立即行动消除最有害的童工形式公约》等。区域性国际公约有1970年《欧洲遣返未成年人公约》、1975年《欧洲关于承认和执行有关儿童监护的决定和关于恢复对儿童的监护的公约》等。
劳工方面,主要的国际公约有1948年《国际劳工组织结社自由和保护组织权公约》、1949年《国际劳工组织移民就业公约》(修订本)、1949年《国际劳工组织保护工资公约》、1951年《国际劳工组织同酬公约》、1952年《国际劳工组织社会保障(最低标准)公约》、1957年《国际劳工组织关于废止强迫劳动公约》、1958年《国际劳工组织歧视(就业和职业)公约》、1962年《国际劳工组织平等待遇(社会保障)公约》、1964年《国际劳工组织就业政策公约》、1970年《国际劳工组织规定最低工资公约》、1972年《国际劳工组织最低年龄公约》等近200个公约。可见,国际劳工组织在保护劳工权利方面可谓不遗余力。区域性劳工公约主要有1978年《南部非洲移徙工人权利宪章》、1977年《关于移徙工人法律地位的欧洲公约》等。
妇女方面,主要有1952年《妇女政治权利公约》、1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》、1952年《国际劳工组织生育保护公约》(修正本)、1957年《已婚妇女国籍公约》、,1984年《提高妇女地位的内罗毕前瞻性战略》等。区域性公约有1948年《美洲间给予妇女政治权利公约》等。
残疾人方面,主要国际性法律文件有1971年《智力迟钝者权利宣言》、1975年《残疾人权利宣言》、1977年《聋盲人权利宣言》、1989年《塔林残疾人领域人类资源开发行动指导纲领》等。
少数民族方面,主要的国际公约有:1948年《防止及惩治灭绝种族罪公约》、1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》、1972年《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》、1977年《反对体育领域种族隔离国际公约》、1989年《国际劳工组织土著和部落民族公约》等。区域性公约主要有:1992年《欧洲区域性或少数人语言宪章》、1994年《欧洲少数民族保护框架公约》等。
老年人方面的国际立法非常少,主要是国际劳工组织制订的几个公约。它们分别是1933年《老年保险(工业等)公约》、1933年《老年保险(农业)公约》、1967年《残疾、老年、遗属津贴公约》等。
难民方面的国际公约主要有:1951年《关于难民地位的公约》、1954年《关于无国籍人地位的公约》,1969年《非洲关于非洲难民问题某些特定方面的公约》等。
农民方面的国际公约也不多见,主要是国际劳工组织制定的公约,如:1958年《种植园工人公约》及其1982年议定书、1969年《劳动监察(农业)公约》、1975年《农村工人组织公约》等。〔75〕
综上所述,联合国及其专门机构和各区域性国际组织通过的一系列对弱势群体予以特别保护的法律文件,共同构成了弱势群体权利保护的国际法律体系。
(三)各国学术研究情况
对弱势群体权利保护的学术研究在国外,主要在发达国家得到了必要的重视。但是在广大发展中国家,尤其是在亚、非、拉的穷国、弱国,他们对弱势群体权利保护的立法相对落后,其学术研究也十分滞后。据笔者了解,在亚、非、拉的一些国家,如印度、巴基斯坦、南非、埃塞俄比亚等国的书店里,几乎很难找到一本研究弱势群体权利保护的著作。所以可以说,发达国家对弱势群体权利保护的法律相对更健全,其研究也相对更深入、更全面。像日本、加拿大、英国等国都有研究各弱势群体的专门著作。下面将主要探讨发达国家和我国相关领域的学术研究情况。
从总体上看,经济越发达、政治越民主、对人权越尊重的国家,弱势群体权利保护的学术研究也越繁荣,取得的成果也越丰富。在日本,研究儿童的专门法学著作有竹中哲夫等编著的《儿童的世界与福利》、许斐有著的《儿童的权利与儿童福利法》等,研究介绍其他国家儿童法方面,有泽登峻雄的《世界各国的少年法制》、岩井宜子的《防止虐待儿童法》等。英国的有ＤｕｃａｎＪｏｈｎＢｌｏｙ教授的《儿童法》,Ｂ.Ｉ.Ｓｌ ｏｍｎｉｃｋａ著的《儿童监护法》,加拿大的有ＮｉｃｈｏｌａｓＢａｌａ等著的《加拿大儿童法》等。劳工方面,日本的有日本劳动法学会编写的一套《21世纪劳动法讲座》共8卷,分别就21世纪劳动法的展望,劳动市场的机构与规则,劳动条件的决定与变更,劳动契约,工资与劳动时间,劳工的人权与平等,健康、安全与家庭生活等主题展开深入的研究。比较有特色的是,日本学界对在日本工作的外国劳工权利保护的法学研究也相当深入,主要的学术著作有本多淳亮等著的《外国劳工问题展望》、村下博著的《外国劳工问题的政策与法》等。英国的有ＪａｍｅｓＡｖｅｒｙＪｏｙｃｅ著的《世界劳工权利与保护》,其他的如Ｒ.Ｂｌａｎｐａｉｎ的《比较劳动法与产业关系》和《欧洲劳动法与产业关系》等。其他弱势群体方面,各国的学术著作也不断涌现。
在中国国内,弱势群体权利保护的法律还有待制定和进一步完善,对其研究工作自上个世纪八十年代以来得到了一定程度的发展。但总的来看,对弱势群体权利保护的法律研究工作不够深入和全面,甚至还有大量的研究空白。而且整个研究工作主要集中在国内法的研究上面,或者对国外某一个或几个国家的法律作一些介绍,而站在国际法的高度,全面、深刻、细致地比较研究世界各国的弱势群体权利保护方面的法学著作十分罕见。如在儿童方面,上个世纪八、九十年代,北京大学的康树华教授介绍过一些国外的青少年法,但其侧重点是对青少年犯罪的研究,而对其权利保护方面的外国法律比较研究还是付诸厥如。而2001年武汉大学出版社出版的一套“社会弱者权益保护理论与实务丛书”则偏重于对国内相关法律的介绍,而对国外的情况所涉甚少。湖南师范大学法学院的蒋新苗教授则专注于国际收养法律制度的研究。周振想教授主编的《青少年法规解读》充其量只能算作一种普法读物。而佟丽华所著的《未成年人法学》给人一种有“学”而无“法”的感觉,连作者自己在书中都承认“对欧、美等发达国家的‘ｔｈｅｓｃｉｅｎｃｅｏｆｃｈｉｌｄｌａｗ’的研究状况并不十分了解。”〔76〕而研究其他弱势群体的学术著作更不多见,可供参考的资料甚少。周勇先生在他的著作《少数人权利的法理》〔77〕的后记中也感叹道:“在这十年间,英文出版的对国际法上少数人权利综合研究的专著也十分稀缺〔78〕。”英文的著作尚且如此,中文的著作可想而知。因此,目前中国国内对弱势群体权利保护法律的研究还有待进一步加强,相关领域的国际法和比较法研究甚至还是空白。
有鉴于此,湖南师范大学法学院在李双元教授的主持下,正着手编撰一套“弱势群体权利保护国际法律丛书”,该套丛书选取儿童、妇女、残疾人、老年人、劳工、难民、农民、少数民族等八个弱势群体,从国际法和比较法的角度进行深入的分析、研究。本套丛书的编写堪称是一项造福于广大弱势群体人员乃至整个社会的系统工程,其学术价值与实践意义是显而易见的,不仅可望填补我国理论研究的多项空白,而且对中国的相关立法和司法实践具有重要的理论指导意义。2004年3月全国人民代表大会对宪法部分内容进行了修改,在宪法第三十三条增加一款“国家尊重和保障人权”和宪法第十四条增加一款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,体现了国家对人权,包括弱势群体人权的重视,社会保障制度的建立健全更是弱势群体的一大福音。这就更突显了该套丛书的时效性、紧迫性和与国家发展需要的一致性。
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