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张春生说，立法法修改重点要解决三个问题：一个是从立法体制上扩大立法主体；第二，把立法权限的划分再做得具体一些；第三，按照十八届四中全会的要求，对民主立法、科学立法有所推进
法治周末特约撰稿 李文曾
法治周末记者 陈 磊
立法法修正案(草案)经过全国人大常委会两次审议后，将“提交明年的(全国人民)代表大会审议表决”。11月28日，在北京大学宪法与行政法研究中心举办的第11期博雅公法论坛上，全国人大常委会法工委原副主任、中国法学会立法学研究会会长张春生如此表示。
北京大学法学院教授湛中乐曾参与立法法起草工作。他指出，立法法对立法工作涉及到的立法的主体、立法的权限划分和立法程序进行了具体和明确。
张春生说，立法法修改重点要解决三个问题：一个是从立法体制上扩大立法主体；第二，把立法权限的划分再做得具体一些；第三，按照十八届四中全会的要求，对民主立法、科学立法有所推进。
为何要扩大立法主体
本期博雅公法论坛的主题是“聚焦立法法修改”，张春生为主讲嘉宾。
论坛间隙，对于立法法修正案草案12月底是否上会(十二届全国人大常委会第十二次会议)审议一事，张春生向法治周末记者表示：“要上。”
今年8月25日，十二届全国人大常委会第十次会议首次审议立法法修正案草案之后，将修正案草案向社会公布，征求意见。
两个月后，十二届全国人大常委会第十一次会议举行，立法法修正案草案的审议不在议程之中。
当时，中国法学会立法学研究会常务副会长、中国人民大学法学院教授朱景文告诉法治周末记者，立法法修正案草案向社会公开征求意见后，立法机关将根据所征求意见的数量、内容等修改法律草案。
张春生指出，修订立法法的任务之一，是“扩大立法主体”。
“我们现在的立法体制大致可以概括成一个统一的、分层级的、多种类的立法体制。所谓统一的，就要求法的内容要统一于宪法法律；所谓多层级，包括全国人大(及其常委会)的法律、国务院行政法规、省级跟较大市级的地方性法规，还有自治地方的自治条例；多层级的，同时也是多种类的。”张春生说。
张春生在论坛上表示，中央有一个精神，也是根据实际情况来的，要把较大市的立法权再扩大，不光下放给较大市、省会市，要放给所有的地级市。这是调查研究之后地方的呼声。
张春生认为，这样做是有合理性的：一是经过30多年的发展，地级市跟较大市的经济社会发展，已经不存在显著的差距；另一个原因，地级市在争取“较大的市”所拥有的立法权。
资料显示，“较大的市”，专指由国务院批准为“较大的市”的城市，是为了解决地级市立法权而创设的。一旦获得“较大的市”地位，就拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。国务院前后四次审批了共19个“较大的市”。
张春生说，他去贵州遵义调研，“遵义认为GDP到了2000亿(元)，应该成为较大的市，也应该有立法权”。浙江省温州市、湖北省沙市等很多城市都有这个呼声。今年全国人大开会期间，共有22份议案、建议，要求给20个市放权。“有立法需求也是情理当中的事，所以总体说这个就是合理的”。
那么，“扩大立法主体”如何实施呢？
张春生说，可以用两句话概括，第一句话是“全面放权”。所有的地级市都给这个权力，有地方立法权。第二句话是“分步实施”。地方立法权起始时间由省级人大常委会决定。立法法修正案草案规定实行分步实施。
张春生表示：“我个人觉得分批实施是合理的，确实得有一个指导性的杠杆。我们也有一个统计数字，较大市一级的立法，立法需求并不一致。从实践来说，立法数量总量空间分布是自西向东依次递增，并不是普遍的递增，(说明)东部地区的省市立法需求大、立法数量多。”
张春生告诉法治周末记者，赋予地方立法权，还有一个“紧箍咒”，立法的内容限定在城市管理方面。
“现在的问题不在于给地方立法权，而是要保证它们与宪法、法律的统一，必须加强对地方立法的法律监督。”朱景文说。
立法权限的划分是第一大难题
张春生表示，立法法起草时，立法权限划分是第一大难题。
“难在哪儿呢？我国是一个单一制国家，所以就国家体制来说，中央和地方不分权。但宪法又开辟了两级立法，既有中央立法，也有地方立法。这个权限没有明确划分，还要实行两级立法，这个就很难。”张春生解释说。
张春生记得，为了解决这个问题，立法法起草时，花了好几年时间，最后采取了几个概念回答这个问题。先确立中央专属立法权，中央专属立法权是全国人大及其常委会，这一块虽然只有10项，但属于两个方面的内容：一个是国家最基本的制度，一个是公民最基本的权利。
这10项立法权之外，用了几个概念划分权限：国务院根据宪法法律制定行政法规。为了细化这个“根据”原则，又把它变成了两项：一项是为了实施法律，制定行政法规；一项是为了实施宪法第八十九条规定的行政管理权可以制定行政法规。就省级人大、较大的市人大确定了一个“不抵触原则”，即不能跟法律法规、行政法规相抵触。在不抵触原则之下，实施法律、行政法规的地方性法可以搞；再一个属于地方事务的可以搞。
张春生认为，现在回过头来看，这个立法权限的划分还是粗线条，因此，这次中央全会要求划出立法边界，这又是一个难题。
比如说，全国人大专属立法权限，基本经济制度、财政税收制度、民事基本制度，这个怎么解读啊。要把专属立法权能否再清晰一点，因为现实提出问题了。民事基本制度能不能再细化一点，变成了民事主体资格、物权、债权、人身权、侵权责任、知识产权、婚姻家庭关系、财产继承权等民事权利，这样是不是好一点？
张春生表示，就地方立法权限来说，也带来了一个问题：怎么划省级、较大市级地方立法权限的边界？不好办。有人还提出来，省人大、省政府、市政府也有一个立法权限的边界问题。
张春生说，立法权限修改的第二个问题是授权决定。
1985年4月，六届全国人大三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。
张春生认为，现在回想起来，应该给它说两句话：第一句话，授权决定是遵循着法治原则作出的。
这个是怎么来的？张春生回忆说，上世纪80年代中期，对外开放领域，我们缺乏相关法律，外国人不大相信我们的红头文件，人大觉得压力很大。全国人大常委会领导到国外访问，座谈时呼声很高，后来就有了这个授权决定。“立法条件不成熟，我授权给你，解决问题了，还是遵循法治原则”。
张春生认为，第二句话，这个授权决定线条太粗，范围太粗。
张春生解释说，改革开放期间，到底是哪些可以根据实际需要制定行政法规？笼统地授权以后，税收、证券、保险、劳动都是行政法规，特别是税收，18个税种才有3个税完成了立法程序。
这次修改立法法，就是要把授权规定得详细一点，比如授权范围，是在哪个方面授权，在哪个地区授权。授权的实施方式，一次授权一般不得超过5年，授权期限届满以前，向授权机关报告授权决定实施情况；需要继续授权的，可以提出相关意见，由人大决定。
单项表决凸显科学立法
立法法修正案草案中，增加了一个单项表决制度。该制度的具体表述为：“经委员长会议决定，常务委员会会议可以对个别有重大意见分歧的条文先予表决。”
张春生介绍说，1979年至今，全国人大及其常委会审议的法律案，有过单项表决“可能大家不知道”。
张春生回忆，1980年9月4日，婚姻法(审议时)，离婚条款争执太大，79个法案委员会委员，有人要限制离婚自由，有人要放开离婚自由，对“感情确已破裂”也不接受，有委员拿着法律案文本说，“感情确已破裂就准予离婚，这行吗？感情确已破裂准予离婚，你有没有一把尺子？你要有一把尺子我接受，没有尺子就变成法官说了算”。
对于什么叫感情确已破裂，大家各执一端。过了一个钟头，大家离婚条款也没有定论。由于下午还要开大会，全国人大常委会负责人是否就这个条款表决一下？大家同意。然后举手，表决通过了这个条款。
张春生表示，另一次单独表决事例是关于城市居民委员会组织法中的一个条款。
当时，全国人大常委会审议该法草案修改稿时，有人大常委会委员提出，对其中一个条文不赞成，居民委员会搞生产不行，会影响主要工作。全国人大常委会决定当场就该条款进行表决，结果是没有通过该条款。
资料显示，七届全国人大常委会第十次会议审议城市居民委员会组织法(草案修改稿)时，对草案修改稿第四条“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的生产生活服务事业”的规定，有的委员建议删去其中的“生产”二字。
考虑到对此还有不同意见，各地情况也不一样，全国人大法律委员会建议将草案修改稿第四条中的“生产生活”4个字删去。
张春生解释说，单项表决为什么要搞？多年来，全国人大常委会审议法律案基本上是整体表决，常委会组成人员可能对法律案整体没有意见，但对其中一两个条款有意见，又不能因为这一两个条款影响法律的通过。为了回应这个呼声，立法法修正案草案加入了这个条款。
张春生指出，但现在的规定缺少可操作性：谁来启动？怎么表决？遵循什么程序？
张春生表示，在这背后，是近年来中央不断强调科学立法、民主立法的问题，除了单项表决制度之外，推进科学立法和民主立法大体上是要健全“三会”制度，即立法座谈会、立法论证会、立法听证会；全民征求意见等。
湛中乐在本期博雅公法论坛上表示，14年后，对立法法进行修订，在中国立法史上具有里程碑式的意义，因为立法法是一个典型的宪法性的法律。
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张春生说，立法法修改重点要解决三个问题：一个是从立法体制上扩大立法主体；第二，把立法权限的划分再做得具体一些；第三，按照十八届四中全会的要求，对民主立法、科学立法有所推进
法治周末特约撰稿 李文曾
法治周末记者 陈 磊
立法法修正案(草案)经过全国人大常委会两次审议后，将“提交明年的(全国人民)代表大会审议表决”。11月28日，在北京大学宪法与行政法研究中心举办的第11期博雅公法论坛上，全国人大常委会法工委原副主任、中国法学会立法学研究会会长张春生如此表示。
北京大学法学院教授湛中乐曾参与立法法起草工作。他指出，立法法对立法工作涉及到的立法的主体、立法的权限划分和立法程序进行了具体和明确。
张春生说，立法法修改重点要解决三个问题：一个是从立法体制上扩大立法主体；第二，把立法权限的划分再做得具体一些；第三，按照十八届四中全会的要求，对民主立法、科学立法有所推进。
为何要扩大立法主体
本期博雅公法论坛的主题是“聚焦立法法修改”，张春生为主讲嘉宾。
论坛间隙，对于立法法修正案草案12月底是否上会(十二届全国人大常委会第十二次会议)审议一事，张春生向法治周末记者表示：“要上。”
今年8月25日，十二届全国人大常委会第十次会议首次审议立法法修正案草案之后，将修正案草案向社会公布，征求意见。
两个月后，十二届全国人大常委会第十一次会议举行，立法法修正案草案的审议不在议程之中。
当时，中国法学会立法学研究会常务副会长、中国人民大学法学院教授朱景文告诉法治周末记者，立法法修正案草案向社会公开征求意见后，立法机关将根据所征求意见的数量、内容等修改法律草案。
张春生指出，修订立法法的任务之一，是“扩大立法主体”。
“我们现在的立法体制大致可以概括成一个统一的、分层级的、多种类的立法体制。所谓统一的，就要求法的内容要统一于宪法法律；所谓多层级，包括全国人大(及其常委会)的法律、国务院行政法规、省级跟较大市级的地方性法规，还有自治地方的自治条例；多层级的，同时也是多种类的。”张春生说。
张春生在论坛上表示，中央有一个精神，也是根据实际情况来的，要把较大市的立法权再扩大，不光下放给较大市、省会市，要放给所有的地级市。这是调查研究之后地方的呼声。
张春生认为，这样做是有合理性的：一是经过30多年的发展，地级市跟较大市的经济社会发展，已经不存在显著的差距；另一个原因，地级市在争取“较大的市”所拥有的立法权。
资料显示，“较大的市”，专指由国务院批准为“较大的市”的城市，是为了解决地级市立法权而创设的。一旦获得“较大的市”地位，就拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。国务院前后四次审批了共19个“较大的市”。
张春生说，他去贵州遵义调研，“遵义认为GDP到了2000亿(元)，应该成为较大的市，也应该有立法权”。浙江省温州市、湖北省沙市等很多城市都有这个呼声。今年全国人大开会期间，共有22份议案、建议，要求给20个市放权。“有立法需求也是情理当中的事，所以总体说这个就是合理的”。
那么，“扩大立法主体”如何实施呢？
张春生说，可以用两句话概括，第一句话是“全面放权”。所有的地级市都给这个权力，有地方立法权。第二句话是“分步实施”。地方立法权起始时间由省级人大常委会决定。立法法修正案草案规定实行分步实施。
张春生表示：“我个人觉得分批实施是合理的，确实得有一个指导性的杠杆。我们也有一个统计数字，较大市一级的立法，立法需求并不一致。从实践来说，立法数量总量空间分布是自西向东依次递增，并不是普遍的递增，(说明)东部地区的省市立法需求大、立法数量多。”
张春生告诉法治周末记者，赋予地方立法权，还有一个“紧箍咒”，立法的内容限定在城市管理方面。
“现在的问题不在于给地方立法权，而是要保证它们与宪法、法律的统一，必须加强对地方立法的法律监督。”朱景文说。
立法权限的划分是第一大难题
张春生表示，立法法起草时，立法权限划分是第一大难题。
“难在哪儿呢？我国是一个单一制国家，所以就国家体制来说，中央和地方不分权。但宪法又开辟了两级立法，既有中央立法，也有地方立法。这个权限没有明确划分，还要实行两级立法，这个就很难。”张春生解释说。
张春生记得，为了解决这个问题，立法法起草时，花了好几年时间，最后采取了几个概念回答这个问题。先确立中央专属立法权，中央专属立法权是全国人大及其常委会，这一块虽然只有10项，但属于两个方面的内容：一个是国家最基本的制度，一个是公民最基本的权利。
这10项立法权之外，用了几个概念划分权限：国务院根据宪法法律制定行政法规。为了细化这个“根据”原则，又把它变成了两项：一项是为了实施法律，制定行政法规；一项是为了实施宪法第八十九条规定的行政管理权可以制定行政法规。就省级人大、较大的市人大确定了一个“不抵触原则”，即不能跟法律法规、行政法规相抵触。在不抵触原则之下，实施法律、行政法规的地方性法可以搞；再一个属于地方事务的可以搞。
张春生认为，现在回过头来看，这个立法权限的划分还是粗线条，因此，这次中央全会要求划出立法边界，这又是一个难题。
比如说，全国人大专属立法权限，基本经济制度、财政税收制度、民事基本制度，这个怎么解读啊。要把专属立法权能否再清晰一点，因为现实提出问题了。民事基本制度能不能再细化一点，变成了民事主体资格、物权、债权、人身权、侵权责任、知识产权、婚姻家庭关系、财产继承权等民事权利，这样是不是好一点？
张春生表示，就地方立法权限来说，也带来了一个问题：怎么划省级、较大市级地方立法权限的边界？不好办。有人还提出来，省人大、省政府、市政府也有一个立法权限的边界问题。
张春生说，立法权限修改的第二个问题是授权决定。
1985年4月，六届全国人大三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。
张春生认为，现在回想起来，应该给它说两句话：第一句话，授权决定是遵循着法治原则作出的。
这个是怎么来的？张春生回忆说，上世纪80年代中期，对外开放领域，我们缺乏相关法律，外国人不大相信我们的红头文件，人大觉得压力很大。全国人大常委会领导到国外访问，座谈时呼声很高，后来就有了这个授权决定。“立法条件不成熟，我授权给你，解决问题了，还是遵循法治原则”。
张春生认为，第二句话，这个授权决定线条太粗，范围太粗。
张春生解释说，改革开放期间，到底是哪些可以根据实际需要制定行政法规？笼统地授权以后，税收、证券、保险、劳动都是行政法规，特别是税收，18个税种才有3个税完成了立法程序。
这次修改立法法，就是要把授权规定得详细一点，比如授权范围，是在哪个方面授权，在哪个地区授权。授权的实施方式，一次授权一般不得超过5年，授权期限届满以前，向授权机关报告授权决定实施情况；需要继续授权的，可以提出相关意见，由人大决定。
单项表决凸显科学立法
立法法修正案草案中，增加了一个单项表决制度。该制度的具体表述为：“经委员长会议决定，常务委员会会议可以对个别有重大意见分歧的条文先予表决。”
张春生介绍说，1979年至今，全国人大及其常委会审议的法律案，有过单项表决“可能大家不知道”。
张春生回忆，1980年9月4日，婚姻法(审议时)，离婚条款争执太大，79个法案委员会委员，有人要限制离婚自由，有人要放开离婚自由，对“感情确已破裂”也不接受，有委员拿着法律案文本说，“感情确已破裂就准予离婚，这行吗？感情确已破裂准予离婚，你有没有一把尺子？你要有一把尺子我接受，没有尺子就变成法官说了算”。
对于什么叫感情确已破裂，大家各执一端。过了一个钟头，大家离婚条款也没有定论。由于下午还要开大会，全国人大常委会负责人是否就这个条款表决一下？大家同意。然后举手，表决通过了这个条款。
张春生表示，另一次单独表决事例是关于城市居民委员会组织法中的一个条款。
当时，全国人大常委会审议该法草案修改稿时，有人大常委会委员提出，对其中一个条文不赞成，居民委员会搞生产不行，会影响主要工作。全国人大常委会决定当场就该条款进行表决，结果是没有通过该条款。
资料显示，七届全国人大常委会第十次会议审议城市居民委员会组织法(草案修改稿)时，对草案修改稿第四条“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的生产生活服务事业”的规定，有的委员建议删去其中的“生产”二字。
考虑到对此还有不同意见，各地情况也不一样，全国人大法律委员会建议将草案修改稿第四条中的“生产生活”4个字删去。
张春生解释说，单项表决为什么要搞？多年来，全国人大常委会审议法律案基本上是整体表决，常委会组成人员可能对法律案整体没有意见，但对其中一两个条款有意见，又不能因为这一两个条款影响法律的通过。为了回应这个呼声，立法法修正案草案加入了这个条款。
张春生指出，但现在的规定缺少可操作性：谁来启动？怎么表决？遵循什么程序？
张春生表示，在这背后，是近年来中央不断强调科学立法、民主立法的问题，除了单项表决制度之外，推进科学立法和民主立法大体上是要健全“三会”制度，即立法座谈会、立法论证会、立法听证会；全民征求意见等。
湛中乐在本期博雅公法论坛上表示，14年后，对立法法进行修订，在中国立法史上具有里程碑式的意义，因为立法法是一个典型的宪法性的法律。
