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王亚新 清华大学法学院 教授
一、绪 言
关于中国市场化进程与其法治框架的紧密联系,我们正在形成普遍和明确的共识。为了使这样的共识建立在更加可靠和系统的知识或信息基础上,除了对宪政的架构等宏观问题需要加强探索之外,也有必要在法治的微观领域进一步深化和整理我们的认识。在这个方面,人民法院日常的民商事审判值得特别地加以关注。民事诉讼不仅在日益紧密地关系到大规模的经济活动和一般人日常生活这一意义上深深地涉及公共权力与社会之间的治理结构,而且其中的程序运作、制度逻辑和组织方式对于“法治”这样一种治理样式来讲具有特殊的位置和功能①。中国法院系统从1980年代后期以来展开的“民事经济审判方式改革”,已经在很大程度上改变了民事诉讼程序的面貌,并给整个司法制度和作为组织的法院自身带来持续而意义深远的冲击。面对这场制度变迁,发展某种能够从理论上综合程序、制度和组织等关键概念的考察视角,并通过跨学科、专业的方法以及实证的调查来获得更为系统的第一手资料,也许不失为接近问题、深化研究的一条有效途径。
为了探索这样的研究途径,笔者自2002年以来尝试着设计并部分地实施了两个实证性的调研项目。一个项目是对中级法院民事一审程序的调查,主要方法是选定若干个有一定代表性的法院作为调查对象,以其近三年来审结的民商事一审案件为母集团,抽取大量案件卷宗样本,通过阅卷并登录有关信息数据来了解程序的一般运作状况。同时还辅以文献研究、问卷、访谈和开庭的旁听等其他方法,以期对获得的资料加以印证②。另一项调查则以基层人民法院为对象。考虑到中国有三千多个基层法院,每年受理并审结数百万件民商事案件,即使选择几十个法院并抽取其处理的数千件案件卷宗作为样本,也不足以反映基层法院程序运作的一般状况。而这样的做法已经超出了调查者有限的精力和资源,所以在调查方法上必须另辟蹊径。笔者目前正在尝试的方法就是依据同一的调查框架对在不同基层法院从事民商事审判的法官进行深度访谈。相信这种访谈如果能够累积起反映数百个基层法院情况的样本,而这些作为样本的法院在地域的分布上又足够均匀的话,就可以使我们掌握一套较为系统的实证材料,并在相当程度上接近基层法院及其民商事审判的一般状况。到现在为止,通过访谈及辅助性的现场观察,笔者手里已积累了数十个这样的样本。本文立足于这些实证性资料,把基层法院民事一审程序的运作状况作为切入点,考察审判方式改革引发的相关制度变迁,并从适用于研究中国特定问题的角度,对程序、制度和组织等基本概念进行方法论上的操作和重新梳理,期望初步地建构某种能够用来解释中国民事司法领域种种复杂的现象并指导进一步展开实证调查的理论模型。
二、几个关键概念的梳理
“程序”是本文需要澄清的第一个基本概念,这里先把此概念限定于“基层法院日常性地从受理民商事案件开始,到将其处理完毕的整个诉讼运作过程”这一定义,暂且也就足够了。从该定义出发,我们可以发现,一个个基层法院之间在其日常的程序运作上往往存在着很大的差异。这个显而易见的现象促使我们从“程序”走向对“制度”的关注。因为,既然受统一的诉讼法规定的规则所调整,在制度上,每个基层法院的程序应当大体上都是同样或类似的。如果各个基层法院在程序操作上的情况千差万别,那么这些程序是否还能说构成同一个制度呢?从这样的侧面来提问题,我们就获得了对“制度”的一种定义∶制度可以是许多或大量彼此之间具有同一性或均质性的要素的一种集合。需要注意的是,在我们的特定语境里作为要素的程序所立足的基本单位是一个个作为组织的基层法院。至此,“程序”、“制度”和“组织”这三个对于本文来说具有关键性意义的概念都进入了我们的分析视野。
在展开比较抽象的分析讨论之前,有必要先罗列一些我们对相关领域种种复杂现象所做的观察。由这些观察得到的印象或可以提出的假说大致包括∶
●在改革开放之前,处于不同地域的基层法院处理民事案件的诉讼程序基本上是一致的。这种程序的同质性反映在“马锡五审判方式”等表述中。
●改革开放之后法院自身所推动的“民事经济审判方式改革”给程序运作模式带来了技术、结构、价值指向等方面的转变,同时也引起了不同基层法院之间的程序出现甚至是性质上不一样的运作方式这种高度不平衡的现象。
●当然,具体程序运作的微妙区别是一种普遍的现象,并不限于不同法院之间。即使在同一法院内部,因承办案件的法官个性相异或案件类型的不同(如原来的经济案件与民事案件这样的类型区别),程序的运作都可能出现不一致的情况。不过,由于同一法院内部人员日常的紧密互动,更重要的是由于同一法院作为管理组织的基本单位,上述程序操作在内部的微妙差异与不同法院之间在程序上的区别相比起来,可以说并不具有质的规定性不平衡这样的意义。
●作为对程序运作进行比较的基本单位,一个个基层法院的组织环境和组织结构有着非常重要的意义。由于在人、财、物等方面与所处地域长期以来的紧密联系,这些法院作为组织的行动逻辑和认同意识与其说彼此相近或类似于各自的上级法院,还不如说更接近同一地域内的其他政府部门或机构。同样,在历史形成的“单位制”的组织背景下,在不同法院从事审判工作的人员相互之间职业上的同质性也表现得远不如与同一地域单位体系内其他人员在行为方式及意识上的共通性那样明显。
●但是,近十多年以来,相当一部分法院已表现出区别于同一地域内的其他单位而彼此相似或接近的趋向,上级法院与基层法院之间在人事安排与资源转移等方面也逐渐有了更多更紧密的联系,围绕法律职业的同质性正在形成更为广泛的共识。当然,不同的法院在组织及意识层面上的这种演化也是相当不平衡的。而对此演化过程起到了重大作用的一个因素,就是由审判方式改革而体现出来的程序。
从以上的观察可以看出,尽管我们关注的焦点是基层法院这种特定组织中日常的程序运作,但在这个较为微观的层次上,要深入考察组织和程序之间的内在联系,可能还需要某种更具包容性或带有整体性的制度模型作为分析框架。关于制度与程序、组织的关系,容易出现两种方向相反的理解③。一种是倾向于把特定组织中的程序运作视为制度一般性的具体表现,而忽略其个性乃至对制度的离反;另一种则可能强调不同组织背景下程序运作的千差万别,对这种现象与制度整体的联系却关注不够。我们的任务是构成某种能够整合上述两个方向的模型。下面先考虑在中国特定的语境中,通过什么样的理论框架可以更准确全面地把握作为制度的程序。
关于什么是“制度”,一个可能具有最大公约数含意的定义就是指一套或一组规则、或者规则的体系④。不过这又是一个过于简略而需要很多解释的定义。程序在制度上首先体现为诉讼法规中成文的规则,但就我们的具体分析对象来说,还必须把程序运作中一般通行的行为样式也加进去。于是作为制度的程序就包含了“正式”与“非正式”这两方面。进一步考虑由规则及行为样式体现出来的制度,其中有两种要素值得特别强调,一种是制度所立足或依傍的“认知框架”(ｃｏｇｎｉｔｉｖｅ ｆｒａｍｅｓ),另一种则是维系制度的控制及互动过程或机制⑤。作为一般规则的程序在一个个诉讼案件的处理中得到遵循或体现,需要在与程序有关的主体之间存在某种控制的(ｒｅｇｕｌａｔｉｖｅ)相互作用,因此控制互动的过程或机制就成为使程序上升为制度的一项必要条件。但这里更想强调的却是制度的“认知框架”。这一概念可以包含制度拥有的理念、所指向的价值体系以及因传统或习惯而凝结于制度之中的知识、技术和观察角度等认识性的内容。制度不仅必须建立在一定理念之上并包含着内在的价值指向,在长期的程序运作中累积起来的知识、技术或习惯做法等同样构成制度的重要内容。承载着制度运行的不同主体通过明示的训练或潜移默化的影响并以“视为理所当然”(ｔａｋｅｎ ｆｏｒ ｇｒａｎｔｅｄ)等方式逐渐拥有大致共通的认知框架,这一点在制度分析的最新学术潮流看来,对于制度的形成及理解制度而言尤为关键⑥。
包含着规则、行为方式、互动控制的机制和认知框架的制度可以说构成了该概念在宏观层面上的内容。就程序而言,一般所说的“诉讼结构”或“程序模式”都可视为是针对这个层面而言的。不过,对于我们特定的分析对象来说,还有必要把制度的定义延伸到微观层面。在此层面上,我们把制度的内容理解为诉讼过程中日常性的程序运作(ｒｏｕｔｉｎｅｓ),以及构成这种运作的一个个诉讼参与者(尤其是法官)具体操作程序的行为。从制度是具有一般性或普适性的规则 行为样式,与宏观的结构紧密相关这一点来看,把微观层面上主体的具体行为也视为制度内容的这种理解确实可能产生概念上难以自洽的逻辑问题。但是,依据社会理论中由吉登斯、布迪厄等学者代表的新潮流所提出的一些重要命题,这里所说的“行为”能够通过对规则、结构“反思性”或“循环回归式”(ｒｅｆｌｅｘｉｖｅｌｙ)的再生产而与一般性、普适性有机地结合起来。
制度宏观层面的规则、结构与制度内一个个主体的社会行为之间存在二元的关系。一方面,规则或结构作为既成的制约条件或客观实在,控制、规定或支配着主体的行为;另一方面,一个个主体具体的社会行为又在使规则或结构得到再生产的同时,不断地把促使规则及结构流动和改变的契机或因素“织进”这一过程之中⑦。如果没有前一方面即规则对行为发挥现实的控制支配作用,制度就将名存实亡。不过,这种支配或规定并非像功能主义所理解的那样主要依靠直接的控制和社会化,而是通过借助符号言语的交往行动(ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ)即“话语”(ｄｉｓｃｏｕｒｓｅ)这一媒介才得以贯彻的。“话语”不仅指主体相互间用符号言语传递表达的意思及信息等内容和这种交往本身,而且还有如下的含意⑧:第一,人们只是依据一定的认知框架或“视界”(ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ)才能进行有意义的表达和交往,但同时这种表达交往本身却也影响甚至规定了人们自身认知框架或视界的形成。第二,“话语”意味着某种内容上相互关联的含意整体,包括已经被表达的和可能得到表达却尚未表达出来的内容。在此意义上,可以说对作为整体的话语能够心领神会并能随时参加到这种交往中来的人们就共有了同一个话语或意味的“空间”。由于人们在从事具体的社会行为时总是通过这样的交往或话语以接受来自规则或结构的制约支配,制度内的控制过程主要依靠的就不再只是命令的直接下达或事前的内在化,而是经过了一个个主体在交往或话语中重新表达或解释的“过滤”作用,规则对行为的支配也就有了更大的流动性或张力。
就同样通过“话语”作为媒介的个体行为对规则、结构发挥的影响这后一个方面而言,行为所具有的“实践”性质非常重要。“实践”(ｐｒａｃｔｉｃｅ)在这里指的是主体习惯性地依据因话语或交往而形成并被视为“理所当然”的认知框架或视界,“自动”或“半自动”地采取的一定行动。在实践行动中,主体一方面受到来自规则、结构的一般性普适性的制约支配,另一方面又往往能够根据当场面临的具体课题和现实情况做出随机应变的适当反应。在生活中随处可见的这种日常场景里起到重大作用的是一种被称为“实践感觉”的意识。实践感觉依赖于个人独特的生活史和经验而形成,往往难以或无法用语言来表达,却能够在具体的场景里“即兴”并“瞬间”地将主体导向适当的行为。在这样的行动中主体做出的反应在不违背规则要求而又达成了制度功能这一意义上是承载了规则、结构的再生产过程,同时也因为不断地“汲取”或“消化”了具体的境况及无尽的细节而在规则、结构中埋下流动或改变的契机。就行为通过“话语”的交往而日常性地重新定义或解释着规则、结构的这种性质来说,一个个主体具体的制度运作不再仅仅停留在微观的层面,而显示了与一般性、普适性的内在联系。规则与行为、结构与实践之间这种双向的不间断的动态作用,就构成了制度“反思性”或“循环回归式”的再生产过程。这样的理解确实很适合用来认识或描述程序作为制度显示出的既有相当恒定的性质,同时又流动多样的复杂现象。以这里提示的制度模型为背景,相信一种着眼于具体现象而又始终与一般性、普适性保持联系的制度分析就成为可能。
上文所讨论的内容可大致图解如下:
制度规则———— 宏观层面(结构、模式)
———— 规则行为样式 ——认知框架
——控制互动机制
———— 话语(交往及解释)
———— 实践 ——视界
——惯习
———— 微观层面(日常运作)
由于中国的程序立法比较原则抽象,法院内部的操作规范也有不少空白,同时地域间的差异更带来了程序运作上种种微妙的区别,因此仅仅根据明示的规则以诸如“遵守”和“违背”这种二者择一式的命题来把握制度的运行乃至现实的存在状况常常十分困难。鉴于这种情况,如果利用上述如此流动的“制度”架构来把握中国民事诉讼程序规则和实际运作方式的关系,了解通行的行为样式与具体程序操作之间的互动机制,相信更有可能接近制度的实际。
不过,上文所示的框架显然更适于用来理解某种较稳定的制度形态。考虑到中国的民事诉讼程序经历了审判方式改革带来的剧烈变动,现在仍明显地处于不断变化发展的进程之中,因此对上述的模型还有必要做适当的发展,使之有可能被用于描述制度的演化改变。观察改革开放以来中国民事诉讼程序的变革过程,能够引出两种不同的理解。一种理解着眼于审判方式改革由部分法院或法官“自发”地强化当事人举证责任等尝试起步而重视其“内生”的性质;而另一种则强调外在的条件和政策推动,主要是上级法院的呼吁号召及自上而下的推广示范。但是在上文所示的框架之内,这两种理解却能够并行不悖地融和在一起。由规则和日常实践构成的制度可以从任一个层面开始发生改变,但真正的制度变迁却只是当规则(或行为样式)与日常实践之间的循环出现明显的“共振”时才会成为现实。这里所谓“共振”的含意是∶或者规则的改变更新了实践主体的视界而导致日常实践的重构;或者被日常实践所不断汲取消化的情境状况所伴随的流动性和偏离是如此的显著,以致直接影响了规则或行为样式的重新形成。在这个双向的、完全可能同时交织进行的复杂过程之中,起着极为重要作用的仍然是认知框架及视界通过话语及其解释而发生的丰富、更新等变化。无论是法官在日常的审判实践中面对特定的课题及情境于“瞬间”而导出行之有效的程序操作方法,还是上级法院根据深入研究后做出修改规则的决策,都必须汇入上述那种“循环再归式”的过程才能够真正地成为制度变迁的一部分。哪一个层面的变化才是改革的“第一推动力”已经不再重要,关键在于由种种的实践、话语和决策相互“竞争”而构成的整个程序机制“滚动式”地向前发展这一动态过程。在审判方式改革走过的历程里,我们曾看到不同法院的许多尝试伴随着各种口号话语兴起而又消失,也经历了规则的不断修改,而这一切的结果就是中国民事诉讼程序整个制度框架的根本变化。
改革开放之前,中国民事诉讼程序可以说构成了一个较完整的、内部自洽的制度整体。尽管长期以来没有制定明文的程序法规,但却形成了一套相对稳定的诉讼审判模式,在“群众路线”、“实体真实”以及“反对坐堂问案”等支配性意识形态或话语的影响之下,一个个法院内部法官个体的审判行动大体上都由同样的认知框架或“视界”所规定,呈现出比较平均的同质性。尽管诉讼程序的结构通过话语的再解释和实践的发展而表现出相当的弹性,但制度整体却一直保持了大致的普遍性(generality)和统一性(integrality)。在这里,普遍性指的是不同法院、不同法官之间在程序操作上的彼此相似,而统一性则意味着一个个法院内部法官具体运作程序的行为与作为规则、结构的诉讼模式大体上能够保持一致。前者是制度内部横向的类同关系,后者则是微观和宏观在纵向上的相互耦合。
但是,这样的制度格局通过上文所述的复杂过程逐渐被打破。程序的规则已有了较大改变,新的行为样式开始形成,原有的诉讼结构或模式因认知框架的更新而发生转型。这些宏观层面的变化正伴随着“程序正义”、“当事人主义”等新的意识形态、新的强势话语,通过更加多元化的控制及互动机制反映到一个个法院日常的程序运作中去。而后果之一就是程序作为制度整体开始失去其原有的普遍性和统一性,在不同法院之间、法官之间程序的运作千差万别,日常的程序实践与其说在不断地使一定的规则及结构得到再生产,还不如说在强烈地促使这些规则、结构发生更加明显的流动,甚至时时带来部分的却也是戏剧性的改变。
在上文提出来用于分析程序的制度模型中,程序主要是在整体的规则、结构和日常的运作这两个层次上被把握。而对后一层次的分析则是本文的研究重点。如已提及的那样,日常的程序运作将被“嵌入”(embed)基层法院这一组织框架内来加以考察,这个层面的组织因素与程序运作之间相互作用的动态对于整个制度变迁所发挥的影响也就构成了下一步需要描述的对象。那么,都有哪些组织因素是必须考虑的呢?从关于组织的一般理论和“基层法院的程序演化”这一特定视角出发,我们认为至少有以下五个方面的要素应该纳入分析的视野[13]。
1 组织环境(ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｓ)。在本文中,这一要素具体指特定基层法院与上级法院以及与其所在的地方政府的关系,以及基层法院所处地域的经济社会条件等。这些环境因素对于基层法院的程序运作都能够产生直接或间接、日常或偶发的影响。
2 领导者及组织意思的形成(leadership and decision making)。审判方式改革的现实表明,法院的领导者尤其是“第一把手”院长在程序变革中起到了相当重大的特殊作用,而“出政绩”等改革的动机、“改革竞争”的现象和“模仿”效应(mimeticprocess),以及形成决策并贯彻下去的组织管理过程,都规定制约着基层法院日常的程序运作。
3 组织所拥有的物质资源(material resource)与人力资源(ｐｅｒｓｏｎａｌ ｒｅｓｏｕｒｃｅ)。前者主要指基层法院的财政经费来源及基本设施等“硬件”的状况,后者则指负责操作程序的审判人员在学历、出身、经验和素质等方面的结构。这些资源构成组织的基础。在中国目前的特殊条件下,资源秉赋上分布的极端不平衡是给基层法院的日常程序运作带来很大差别的要素之一。
4 绩效(ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ)。基层法院的绩效当然首先反映在民商事诉讼案件程序运作的结果上,指的是收案办案的数量、上诉率及改判率,还有当事人的满意程度等“软指标”的方面。不过,这一要素进而还可包括特定基层法院在当地公共权力体系中的地位,以及法官关于程序运作的自我感觉或评价等等。在这些意义上,绩效既是程序运作的产物,也是直接影响程序本身的组织因素之一。
5 组织文化(ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌｃｕｌｔｕｒｅ)。这是一个较难把握然而却在近若干年以来的组织理论及组织研究中成为关注焦点的重要因素。本文中此概念主要指特定基层法院内部与传统或沿袭成习的做法等相联系的“氛围”或“气氛”,包括领导者或管理层与组织的一般成员之间沟通的状况、对某些程序运作方式达到共识的程度等等。组织文化能够发挥使已经形成的程序运作保持恒定的作用,但对于程序某种必要的改变则可能会构成障碍。
对于上述组织因素与程序运作的相互作用及这种互动给制度变迁带来的影响,以下根据调查取得的事例加以例示性的描述。
三、基层法院不同组织背景下的程序运作
基层法院民事审判原有的程序运作模式在其最典型的意义上,大致有下列特点∶原则上由一名审判员或助审员带一名书记员作为具体案件的承办人,负责从收案到结案再到执行的案件处理全过程;程序的运作主要在法庭之外进行,承办人一般会主动去接触当事人,深入纠纷现场调查事实、收集证据,并反复努力地调解;开庭尽管被理解为做出判决的必要前提,但实际上往往是经过内部沟通协调及庭长院长等审核决定判决内容之后所走的一种形式。由于开庭前法官的调查及调解活动实际上构成了程序运作的主体部分,审理过程呈现出一种可称为“单一型”的结构。但是,经过尤其是1990年代中期以来的审判方式改革,原来相对稳定和普遍的上述行为样式已经发生了很大的变化或流动。就我们的调查访谈了解到的情况而言,在普遍设置了立案庭的基础上,案件的受理与审理已经分离,法官主动依职权调查事实收集证据十分少见,多数案件都有开庭的环节且更多的开庭审理具有了实质性的内容。正因为程序运作上这样重大的变化,审理结构在许多基层法院表现出从“单一型”向由庭前准备和开庭构成的“两阶段型”过渡的趋势。而强化这一趋势的则是最近展开的“大立案”以及“主审法官”或“审判长”的选任等改革动向。这些动向意味着由不同的主体来负责不同程序阶段的审理。
面对这一远未完成而处于极为复杂多样形态的制度变迁过程,以下分别着眼于因宏观层面规则的改变和从日常实践中的创意而引发的程序变化,仅限定于“立审分离”和审理过程的“二阶段化”这两个具体问题来考察基层法院现实的程序运作及其含意。
(一)“立审分离”与“案源”的确保
针对立案阶段“谁收案谁办案”的习惯做法,大约从1990年代中期以来,法院系统就提出了“立审分离”,即设立专门的机构,由与从事审判的人员区别开来的专人负责受理诉讼案件的改革方针。这项方针通过若干年来的努力,目前似乎在规则和行为样式两个方面都已经“凝结”成为制度。最高法院通过司法解释明确了“立审分离”的一系列规则[14]。这项主要是因有意图地重新制订规则而诱致的程序改革看来已经收到了改变日常程序运作实践的成效。从一般观察和我们通过实证调查取得的资料来看,除尚有少数基层法院的派出法庭依然实行法官既收案又办案之外,立案庭的普遍设立和由此机构专门负责案件受理的做法,已经使“立审分离”在基层法院也形成了最为常见的程序样式[15]。
但是我们在调查访谈中经常听到的一种情况,却显示在基层法院有关立案的程序实践与作为制度的“立审分离”之间产生的微妙偏离。这就是相当一部分基层法院尽管保持着由立案庭收案的外观,实际上有许多案件仍然并不是随机或统一地分配给审判庭的具体法官,而是“谁找来的案件交给谁办”。与所谓法官“找案办”的现象相联系,意味着案件的承办人直接介入案件受理的这种实践在不同法院内的表现程度与范围、涉及的案件种类和具体操作办法等方面都千差万别[16]。这样的情况在基层法院究竟有多大的普遍性或代表性,由于我们目前掌握的样本仍然十分有限而难以回答,但一个基本的印象是,除了在民商事“案源”比较充分的都市环境下法院无须“找案办”之外,法官承办的案件往往是“自己找来的”这种情形,至少在基层法院相当常见。在许多地方,“立审分离”的规则与法官“自收自办”案件的实践并行不悖,随之还在如何分配受理的案件这方面开发出了因时因地而异、而且极为复杂多样的巧妙技术。
法官为什么需要“找案办”,看来与所属法院的环境条件、物质性的资源基础以及绩效要求等组织因素紧密相关。一般说来,较明显地存在类似现象的法院往往处于经济发展程度不很高、地方政府财政比较紧张因而对司法经费的拨付也相当有限的地域。因法院的物质资源基础直接间接地依赖于诉讼费用的收取,为了确保从办案经费、设施装备一直到干警福利等多方面的资源需求,尽可能地多收案多办案在这些法院内就成为从上到下共同的绩效指向。不过,仅仅存在这些组织方面的因素并不一定必然地导致法官“找案办”,对此现象还有必要考虑其“话语”背景及演化的系谱。自1970年代末改革开放以来,尤其是随着经济审判的展开,法院系统在民商事案件的收案范围及数量上实现了相当积极而有成效的扩张。伴随着这个过程是流行于不同时期的各种“话语”口号,如“送法下乡”或“送法上门”、“保驾护航”等等。但到1990年代中期以后,这些使各种“找案办”的公然努力得以正当化的话语几乎全部被打上了问号,而立案改革的逐渐制度化则迫使任何这类努力都面对着与“立审分离”方针对立的压力,不得不在顺应新的话语的前提下寻找重新解释的余地及操作的空间。在这一过程中,学术界有关司法的“消极性”特点及法院“中立性”位置的强势话语,还有由此而导致的认知框架改变,都起到了重大的作用。于是,在不少基层法院,“找案办”的现象开始潜在化而成为一种外观上与“立审分离”的制度要求并不直接相悖的日常“实践”或程序运作技术。上述那些与此现象紧密相关的组织因素则构成了不断被“织进”这些程序运作实践中的情境或具体状况。因为这些情境或状况依地域的不同而千差万别,“立审分离”在制度上的再生产过程与“找案办”的实践在不同法院内的关系也表现出多种多样的形态[17]。
此外,无论是“立审分离”的改革还是“找案办”的程序运作,这种有关民商事案件起诉和受理程序的制度“夹杂”着无数微小的偏离或“越轨”的再生产过程,可能还隐含有更为重大的意蕴。从1980年代以来,法院民商事办案程序的制度化、规范化一直伴随着扩大及增加收案的努力,反映在组织绩效上则是法院作用地位的上升和更多资源的获取积累。这也是一个包含着种种复杂的博弈或讨价还价的过程。在宏观上,有法院与其他相关的组织(如司法行政及工商管理等部门)之间的博弈;在微观上则充满了法官、律师及其他法律工作者和当事人之间日常的互动交涉或既相互依赖又相互对立的复杂关系。在这样的角度看来,即便只是为了获得“博弈”中的主动或优势,从“立审分离”方针所包含的正当化话语,到明亮的立案大厅和热情接待当事人的态度所象征的服务姿态,其实也都在有意或无意识地发挥“确保案源”的作用。而“找案办”的实践今天已极少再采取法官到企业去“上门服务”或到集市去“摆摊设点”等浅露的方式,案件更多地是通过“熟人”等隐而不显的中介就到了法院并分给特定的法官承办。律师以及在乡村环境里则往往是各种有资格或无资格的法律服务工作者,正越来越频繁地扮演着这种既是当事人又是法官的“熟人”角色。而这种种错综复杂的博弈过程所带来的后果之一,就是二十多年来法院受理的民商事案件持续而不断地大幅度增长和更多的资源获取[18]。从这里我们可以看到,有时对于制度来讲是微妙的“偏离”甚至“背反”的现象,其实也构成了制度蕴含着张力与流动的有机部分,服务于同样的功能。
就案件受理和分配的程序而言,有关“立审分离”的制度及话语、明亮整洁的立案大厅和法官日常建构“熟人”关系的交往,都表里一体地在为法院正当性的确立和资源的获取做出贡献。而律师及法律服务人员通过自己的人际关系网络搜寻纠纷信息的日常作用,往往在当事人和法官之间牵起线来的同时,也在加强自己的职业基础并刺激更多同行竞争者的出现。对于纠纷的当事人来讲,自己面临的也许是一个更花钱或要求更多支出的局面,但在较易找到某种解决途径或某个窗口的意义上也更为方便,而且因为是花钱购买的服务也不必过于“仰人鼻息”。当然,这决不是一种“自然和谐”的局面,也不可能总会带来“双赢”或“三赢”的结果。相反,这里同样充斥着信息不对称导致的猜疑,时时有可能发生程度不同的欺骗、背信乃至榨取。不过另一方面,“找案办”的现象到了今天已不得不在“立审分离”的制度框架内构成一种潜在化的日常实践,立案程序持续的制度化趋势有可能进一步抑制其负面作用。总的来看,着眼于法院包括立案在内的程序制度化、规范化程度的提高,法律职业从业人员的增长及竞争的相应强化,与过去相比当事人或许更容易把自己遇到的麻烦提交诉讼等等方面,给予我们已经且正在经历的这场制度变迁一个大致肯定的评价仍然是可能的。
(二)审理过程的程序操作与组织因素
国民事诉讼在立案之后的审理过程实质性地区分为开庭前的准备和开庭这两个环节,可以说从较早时期一部分法院所启动的,强调公开审判和要求以开庭审理为中心的改革就起步了。但只是在最高法院近年来关于民事诉讼证据的规定中,才显示出真正开始把这两个阶段构成的审理结构作为建构有关程序运作制度的目标模式。现实中早于制度形成的这一目标出现,而且也可以说影响或规定了这种目标形成的改革动向,则是部分法院在“大立案”及选任“审判长”或“主审法官”等首先表现为重构内部组织人事关系的尝试。前者大体上指在大力充实立案庭的人员和扩展其受理案件和流程管理等功能的基础上,由立案庭负责排期开庭、证据交换和庭前调解等开庭前的准备,审判庭的法官则专司开庭和做出判决;后者是把开庭审理和签发判决书等权限赋予较少数选任出来有“审判长”或“主审法官”等称谓的审判人员,证据交换、庭前调解及整理证据和争执焦点等准备活动则交由未被选中而往往称为“法官助理”的其他人员负责,体现了组织人事安排与程序变动的直接关联。
但是,就我们收集到的资料来看,不同的基层法院在这方面的做法差异极大。不少法院基本上仍沿袭案件受理后即交由同一名法官承办直至结案的原有习惯,也有少数法院曾在一个短时间内尝试过“大立案”或从不同审理阶段由不同主体负责的角度区别过“主审法官”和“法官助理”,不过终究又退回到原来的做法。同时在另一方面,我们也听到了立案庭的庭前准备功能差不多拓展到极限,以及在审判长与助理法官之间高度分权的不少事例。其中一个例子是编制为130多人的基层法院,立案庭人员充实到40至50人之众,承担了开庭前所有的准备工作,民事审判庭的法官还不到20人,专门负责开庭审理;另一个编制为110人左右的基层法院则从各个民事审判庭选任了6名审判长,其余20多名有审判资格的人员全部作为法官助理,每一名审判长配备四名法官助理和一名书记员,立案庭基本上只负责受理诉状,交一名审判长承办的许多案件同时先由四名法官助理分别做好庭前准备,再向审判长输送庭前调解未获成功而需要开庭审理的案件。而在上述事例与基本上维持原有做法的法院这两极之间,则存在着立案庭与审判庭、审判长与法官助理等形形色色的组合和程度各异的多种分工或分权形态。
对于这些极为丰富多样的程序运作,差不多有无限的可能性从不同的角度做出众多各各相异的解读。但在有限的事例中,我们首先看到了促使基层法院或者维持原有做法或者展开“两阶段”式改革的组织因素。一般而言,采取后一种步骤的法院往往处于经济发达的地区或都市环境,每年受理的民商事案件都达数千件的规模。面对如此沉重的案件压力,这些法院在内部却都含有组织结构很不合理的问题。这些问题主要表现在不少从事非审判业务的人员占据了审判职称的编制,审判人员也因经验、学历、取得职称的途径等方面的不同而在法律知识、从事审判的能力和素质上呈现出参差不齐的状态[19]。为了消化众多的案件(同时也是确保与之俱来的诉讼费等资源),所谓“在内部挖潜”,即改变原有的组织样式及分工并使之合理化就成为一种较为直接易行的对策或改革途径。至于采取的方法是“大立案”还是“审判长”等的选任,则取决于各个法院所处的具体环境及内部情形。值得强调的是在这方面,最高法院关于“法官职业化”的方针和通过媒体报道、学术讨论等造成的强势话语,都给法院系统上下所持有的认知框架带来了深刻的影响,并诱发了在新获得的视界之下产生广泛的“模仿”效应。
不过,仅从这些因素仍不能说明虽然面临的问题相似,为什么还有不少基层法院依然故我,或即便尝试过类似的改革却终于后退的现实。看来还有一些其他的组织因素需要考虑。就我们了解到的情况来说,法院院长作为“第一把手”的领导作用以及他触动内部组织关系的决心和能力值得特别重视。有好几个事例都是在法院的组织环境及内部结构不变的前提下,因为换了院长而导致审理程序“二阶段化”的改革发生。但有的事例也表明仅靠领导的意思决定还无力真正推动改革。这使我们开始关注在特定法院内经历传统积淀而形成的组织文化这一难以捉摸的因素。看来,关系到法院内蓄积的人力资源、知识结构、组织气氛和沟通样式等等,组织文化与领导的决断往往共同构成审理过程“二阶段化”改革及实现其绩效的背景。至于这类改革在不同法院表现出来千差万别的形态和力度,则似乎暗示着改革的实践中“织进”了无穷多样的具体情境和细节。总的来讲,这种使内部组织结构或关系的变动与程序的具体运作交织在一起的改革尝试,意味着把原来缺乏分工而显得“粗放”、绩效较低但也节约组织成本的程序,改造为要求分工和职能的衔接、能够提高绩效而组织成本也相应较高的所谓更为“精致”的程序。这样的改造过程是否能够成功或达致所期待的绩效,依然存在相当复杂的未知因素。
看来,使审理程序“二阶段化”的改革,肇始于部分法院试图通过优化内部组织关系来应对必须在审限内处理大量案件的压力。而微观层面上这类尝试通过话语的解释与交往反馈到宏观的规则层面时,就被附加了更加丰富的价值及含意,并融进既有的认知框架。通过强化了的话语和内部的控制互动机制,有关这类尝试的认知框架或视界再次从上向下地扩散,带来广泛的模仿效应。而在各个具体的基层法院,因其面临的组织环境、领导的决策与控制能力、绩效压力、内部关系和组织文化等因素及情境的区别,又呈现出从维持原有程序运作不变的情况一直到变化多样的复杂形态。每一个基层法院内部,在领导的决断与控制和一个个法官日常的实践之间以及在这些法官之间,同样存在着类似于博弈的互动过程,而他们彼此的视界和行为的相互作用、相互影响就决定了某种程序运作方式是否被接受,是否成为稳定的行为样式而积淀下去。另一方面,这些不断汲取或织进种种具体情境细节的实践又通过各种话语渠道反映到规则或结构的层面,最终左右着制度的形成及变迁。尽管“大立案”或“选任审判长”等改革动向及其在细部显得极为复杂多样的内容形态仍处于“方案竞争”的局面,将来会形成什么样有关的具体规则还很难预测,但就审理过程“两阶段化”的趋势而言,考虑到基层法院的程序运作由“粗放”向“精致”的演化已在相当程度上成为必要,而且也具备了一定的条件,可以说程序在这个方向上的制度化有着相当大的潜力。
四、讨 论
如果从本文开头关于程序的“制度”可被理解为不同基层法院的程序运作大体上都相互类同这种“相同要素集合”的定义来看,目前的状况也许只能被视为处于一种制度解体或“非制度化”的过程之中。但是,尽管从前诉讼程序在不同的法院之间确实能够保持大致的同质性或统一性,如果放在当时中国社会整体的治理结构中来看待的话,则无论是众多作为司法组织的法院还是在这种组织中日常的程序运作,却都很难说得上构成了具有自身独特意义的完整制度。因为在国家主要通过自上而下对社会的意识形态动员和政治权力渗透及控制来实现的治理中,民事审判只能算这种宏伟的“社会工程”里面微不足道的一个部分,其程序也同其他领域的治理技术类似而没有多少根本的差异。法院作为“单位制”体系中相当“边缘化”的一员,其组织间的相似只不过是更大的组织体系内所有组织同质性的一种反映而已。与一个个法院分别与其所在地域的其他组织更为频繁或密切的联系相比,法院无论在上下级还是在同级之间实际上都相当缺乏资源、信息等方面的经常交往。因此,同一地域内不同组织的相似,反而显得大于同为司法组织却处于不同地域的法院之间的相似。
从1980年代开始,中国社会整个治理结构的转型强烈地影响到法院及其程序运作。从访谈中我们得知,大约在导入经济审判之后的一段时期内,部分法院开始围绕这种相当专业化的审判所遇到的难题和所积累的经验开展了自发的相互交流。这种努力不久就得到最高法院的支持鼓励。随着民商事审判规模的不断扩大和法院地位上升及资源的积累,也伴随着国外有关知识信息加速度地流入,围绕种种新的话语而进一步被“激活”的这些交往在上下级和同级的法院之间越来越频繁地展开。这一切带来的则是关于司法审判整个认知框架的更新及审判人员在“视界”上的扩展。法院愈加明确地意识到自身不同于其他组织的特殊性,同时在法院系统内,不同级别不同地域的组织之间也开始具有更多的相似点。对于这些动向,可以理解为治理结构整体转型下组织的一种制度分化,而且也就是促使法院真正成为司法组织的制度化倾向。在这个过程中,起到了极为重大和特殊作用的,则是名之为“审判方式改革”的程序变动。正是通过一个个法院在程序运作中层出不穷的尝试和日常实践,才导致了标识着司法特质的不少规则逐渐形成;另一方面,程序在规则层面的改变,也能够进一步激活上下级和同级法院之间围绕话语的和组织上的交往,并经常引发日常程序运作中的“共振”作用。而在这种“循环再归式”的程序变动中,总是随机地不断“织进”包含着各种组织因素的具体情境和细节,因此这也意味着一场交织着“程序”与“组织”的制度变迁。
确实,审判方式改革带来的程序变动已使中国民事诉讼失去了作为一个模式整体的普遍性和统一性,而目前不同法院在程序操作上各行其事、千差万别的现状,也要求在程序内要素大致都能够相互耦合或自洽的基础上,重新建构某种真正具有普适意义和相对稳定性的程序制度。毕竟,程序的制度化对于实现法治的价值及作用是显而易见的。可是一旦提到制度化,我们往往会希望尽快地在规则的宏观层面上找到或形成某种理想的结构或模式,而且这种模式将能从上至下地有效控制着微观的程序运作,在任何地方都获得普遍的一体遵循。这是法学家熟悉的“法治”概念所应有的一种内涵,也符合一般人对于制度的合理期待。不过,作为自己调查研究的着眼点,我们更想强调的是微观层面体现在日常程序运作中的制度形成。在许许多多基层法院日常的程序实践中,我们有可能观察到一个个法官、律师和当事人之间类似“博弈”的互动作用,能够体会到程序运作与种种组织因素的交错及相互的影响规定。当我们所构想的治理结构不同于仅仅是权力从上到下的渗透或调控,而包含了在交织着权力、知识和技术的网络中根据自己的选择而采取行动的主体相互交往、参加,包含着“讨价还价”的交涉以及形成共识或合意等内容时,相信通过这种观察而获得的信息会是有帮助的。这样的治理结构并不仅仅只是在上述司法的程序及组织,通过规则和日常实践两个层面循环回归式的互动而实现的制度化过程之中反映出来。考虑到中国法院的民商事审判在转型期对于国家与社会、公共权力与市场等关系所具有的重要意义,司法的程序、组织及其制度化的问题应当被置于更为广阔的治理结构背景下加以考察。为此,在进一步通过实证性的调查搜寻更多信息的同时,作为分析的工具,我们也需要建构某些更加流动也更加精致的理论框架。而本文就是这样的一个初步尝试。
2004年1月26日第三稿
注释:
①本文所使用的“治理”(Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ)及“治理结构”一词,指的是自1990年代以来国际学术界开始广泛运用来描述公共权力与社会的关系、或政府部门与民间团体及个人之间互动的过程和网络的一种已赋予了新义的概念。关于这个概念及其与法治的关联等相关问题的介绍讨论,参见俞可平主编《治理与善治》(社会科学文献出版社,2000年)。在这一概念被列举的种种特征中,本文特别注重的地方在于,“治理”的概念不仅意味着管理活动或规则的体系,也高度地关注由认知框架规定的权力日常运作及技术;“治理”的结构不仅指有正式制度基础的公共权力自上而下的管理控制过程,更包括和强调了影响非正式制度安排形成与变迁的互动网络。
②到目前为止,已经对分布在东部沿海经济发达地区、西部贫困地区和中部地区以及南方与北方的八个中级法院实施了调查,从一千份个卷宗样本中获得了较为系统的数据。作为这项调研的前期成果,参见王亚新《实践中的民事审判———四个中级法院民事一审程序的运作》,载《现代法学》2003年第5、6期。
③在社会学理论系谱中,这也是一个结构性与状况性的关系问题。例如可参见Ｇｅｏｒｇｅ Ｇｏｎｏｓ,Ｓｉｔｕａｔｉｏｎ Ｖｅｒｓｕｓ Ｆｒａｍｅ:Ｔｈｅ Ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎｉｓｔ ａｎｄ ＳｔｒｕｃｔｕｒａｌｉｓｔＡｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ Ｅｖｅｒｙ ｄａｙ Ｌｉｆｅ,Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｓｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌ Ｒｅｖｉｅｗ,ｖｏｌ.42,ｐｐ.854—867。
④如在最近常被引用的一本制度经济学教科书中,制度被定义为“由人制定的规则”,作者在脚注里进一步指出,除了将“制度”概念笼统地与行为规则性联系起来,已不可能给出普适的定义来了,而且这就是为当代制度经济学家所公认的定义。参见柯武刚、史漫飞《制度经济学∶社会秩序与公共政策》(韩朝华译,商务印书馆,2000年)第21—22页。
⑤关于“制度”内容的这种理解,主要来自于一本对西方经济学、社会学和政治学等学术领域围绕“制度”的研究进行了综述概观(ｓｕｒｖｅｙ)的专著。作者Ｓｃｏｔｔ教授把制度定义为一个由“规则的”(ｎｏｒｍａｔｉｖｅ)、“控制的”(ｒｅｇｕｌａｔｉｖｅ)和“认知的”(ｃｏｇｎｉｔｉｖｅ)这三根“支柱”(ｐｉｌｌａｒｓ)所支撑起来的概念。参见Ｗ.Ｒｉｃｈａｒｄ Ｓｃｏｔｔ,Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ａｎｄ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ,Ｓａｇｅ Ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｓ,1995,ｐｐ.33—35。
⑥Ｓｃｏｔｔ教授指出,1970年代以来兴起的所谓“新制度理论”(ｎｅｏ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｔｈｅｏｒｙ)特别重视和强调制度中“认知的”这一侧面(尤其是在社会学领域)。Ｗ.Ｒｉｃｈａｒｄ Ｓｃｏｔｔ,ｓｕｐｒａｎｏｔｅ4,ｐｐ.29—31。
⑦这种关系在吉登斯的社会理论中称为“结构的二重性”,体现这一性质的作用过程及机制则被称为“结构的结构化”。Ａｎｔｈｏｎｙ Ｇｉｄｄｅｎｓ,ＣｅｎｔｒａｌＰｒｏｂｌｅｍｓｉｎＳｏｃｉａｌＴｈｅｏｒｙ∶Ａｃｔｉｏｎ,Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ａｎｄ Ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｓｏｃｉａｌ Ａｎａｌｙｓｉｓ,Ｍａｃｍｉｌｌａｎ ＥｄｕｃａｔｉｏｎＬＴＤ.1979,ｐｐ.69—73。
⑧关于“话语”概念的学术系谱,可参见ＴｉｍＤａｎｔ,Ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ,Ｉｄｅｏｌｏｇｙ＆Ｄｉｓｃｏｕｒｓｅ:ＡＳｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ,Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ,1991,ｐｐ.99—119,以及Ｄ.马克多尼尔著《“话语”的理论》(里麻静夫译,东京∶新曜社,1990年)第102页。
“实践”的这种含意主要来自布迪厄的社会理论,并与他提出的“ｈａｂｉｔｕｓ”(惯习或惯习的形态)这一概念紧密相关。ＰｉｅｒｒｅＢｏｕｒｄｉｅｕ,ＯｕｔｌｉｎｅｏｆａＴｈｅｏｒｙｏｆＰｒａｃｔｉｃｅ(ｔｒａｎｓｌａｔｅｄｂｙＲｉｃｈａｒｄＮｉｃｅ,ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ,1977);关于“ｈａｂｉｔｕｓ”,还可参见Ｐ.Ｂｏｕｒｄｉｅｕ,ＴｈｅＬｏｇｉｃｏｆＰｒａｃｔｉｃｅ(ｔｒａｎｓｌａｔｅｄｂｙＲｉｃｈａｒｄＮｉｃｅ,ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ,1990),ｐｐ.52—65。后者是布迪厄最重要的著作之一,笔者主要利用了今村仁司等人翻译,分为上下两卷的日译本《实践感觉》1、2(东京∶米矢兹书房,1988、1990年)。
布迪厄有时称这种感觉为“ｓｅｎｓｅｏｆｇａｍｅ”。参见《实践感觉》1,第129—132页。在吉登斯那里,这一概念与“话语的意识”和“无意识”区别开来,表达为“实践的意识”(ｐｒａｃｔｉｃａｌｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓ)。Ｇｉｄｄｅｎｓ,ｓｕｐｒａｎｏｔｅ7,ｐｐ.24,56—58。
在有的学者那里,实践对结构的这种作用有时被理解为一种“抵抗”(ｍａｎｏｅｕｖｒｅ),即个人对体制既遵从又“软抗硬磨”式的操作或利用。ＭｉｃｈｅｌｄｅＣｅｒｔｅａｕ,ＴｈｅＰｒａｃｔｉｃｅｏｆＥｖｅｒｙｄａｙＬｉｆｅ(ｔｒａｎｓｌａｔｅｄｂｙＳｔｅｖｅｎＲｅｎｄａｌｌ,ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣａｌｉｆｏｒｎｉａＰｒｅｓｓ,1984),ｐｐ.29—42。
作为适合把握和描述制度变迁的一般分析框架,一种被称为“博弈均衡论”的制度观很有参考价值。从这种观点出发,制度变迁大体上可以被理解为制度内的主体之间类似于“博弈”的相互作用而引发制度从均衡向不均衡以及从不均衡再向均衡的演化过程。由于笔者缺乏熟练运用博弈论的理论素养,故不拟正面展开这方面的分析。但以下的讨论确实想把法官、律师和当事人之间,或者法院内部不同主体之间的博弈作为制度变迁的背景。关于“博弈均衡论”的制度观以及在比较制度分析上的适用,参见青木昌彦《比较制度分析》(周黎安译,上海远东出版社,2001年)第5—11页。此外值得注意的还有,此书作者自己把制度概念表述为“关于博弈重复进行的主要方式的共有信念的自我维系系统”,而“其实质是对博弈均衡的概要表征(ｓｕｍｍａｒｙｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｏｎ)”或“信息浓缩(ｃｏｍｐｒｅｓｓｅｄｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ)”。参见同著第11—12页。相信此观点与我们对制度中“认知框架”这一侧面的强调是一致的。
[13]组织研究与组织理论长期以来在经济学(尤其是经营学)和社会学中都是一个范围极广的学术领域,积累了大量的研究成果,存在着无数的文献。以下仅列举两本有一定概括性或代表性的著作以供参考。Ｄａｖｉｄ Ｓｉｌｖｅｒｍａｎ,Ｔｈｅ Ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ∶ＡＳｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌＦｒａｍｅｗｏｒｋ,ＮｅｗＹｏｒｋ:ＢａｓｉｃＢｏｏｋｓ,1971;以及川端久夫编著《组织理论在当代的主张》(东京∶中央经济社,1995年)。
[14]参见最高法院1997年4月21日发布的《关于人民法院立案工作的暂行规定》。
[15]据报道,自1996年全国法院立案工作座谈会以来,截至2002年10月,全国设置立案庭的法院已超过85%。有五个省或直辖市设置立案庭的法院比率已达百分之百。参见《人民法院报》2003年2月22日第一版。
[16]例如,有的基层法院只是派出法庭的法官才“找案”,自己收自己办;有的则是整个法院的普遍现象。还有的法院是民事庭、行政庭甚至刑庭等各个业务庭在接受立案庭分来的归自己专管的案件同时,对经济案件都可以“自己找到自己办”。有的法院是民事案件需要主动去“找”;而有的法院则因为近年来受理的经济案件数量大幅度“滑坡”,经济庭的法官不得不自己设法“发掘案源”。在具体操作上,有的是“找到”案件的法官亲自带原告去立案庭立案,有的则是事先或事后向立案庭“打好招呼”,保证自己找来的案件都能够分配给自己承办。总的来说,在存在这种现象的法院,“谁找到的案件谁承办”差不多成为一种不成文却得到了一致遵从的“规范”。
[17]例如,在我们了解到的情况中最极端的事例是,地方财政连对法院干警的基本工资都不保证,法院内每名法官的办案经费也必须通过先自己垫支再向当事人直接收取等方式来解决,所以法官都自己带着当事人去立案庭立案。另外一个有趣的例子是,立案后尽管按照事先决定的分管范围把受理的案件分配给特定的法庭,但办案的法官须按一定比例把收取的诉讼费用交给“介绍”该案件的法官或法庭。
[18]司法统计显示从2000年以后,一直持续上升的民商事一审案件收案开始略有下降,不过下降幅度不很大。尽管目前还看不出下降是否已成为今后的趋势,但收案数量不可能永远持续地上升确是显而易见的事情。关于民商事案件一审收案比率的分析,参见冉井富、聂栎《社会发展与诉讼变迁———中国大陆1978—2000年间现代化发展对民事经济诉讼率变迁的影响研究》,《“法律与社会”国际学术研讨会论文集》,中国人民大学出版社,2002年。
[19]这些都是中国整个法院系统面临的结构性问题。据一位曾担任法院领导的作者所做的研究,在全国法院具有审判职称或资格的21万名法官之中,至少有15%的人员并不从事审判工作。而在审判工作的第一线,实际上长期以来也是“低级法官干,高级法官看”,约占全体审判人员40%的院长、庭长(1990年代初数据)作为资深法官并不直接审理或很少审理案件。参见许前飞《关于建立中国法官定额制度若干问题的思考》,载《法学评论》2003年第3期。 |
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王亚新 清华大学法学院 教授
一、绪 言
关于中国市场化进程与其法治框架的紧密联系,我们正在形成普遍和明确的共识。为了使这样的共识建立在更加可靠和系统的知识或信息基础上,除了对宪政的架构等宏观问题需要加强探索之外,也有必要在法治的微观领域进一步深化和整理我们的认识。在这个方面,人民法院日常的民商事审判值得特别地加以关注。民事诉讼不仅在日益紧密地关系到大规模的经济活动和一般人日常生活这一意义上深深地涉及公共权力与社会之间的治理结构,而且其中的程序运作、制度逻辑和组织方式对于“法治”这样一种治理样式来讲具有特殊的位置和功能①。中国法院系统从1980年代后期以来展开的“民事经济审判方式改革”,已经在很大程度上改变了民事诉讼程序的面貌,并给整个司法制度和作为组织的法院自身带来持续而意义深远的冲击。面对这场制度变迁,发展某种能够从理论上综合程序、制度和组织等关键概念的考察视角,并通过跨学科、专业的方法以及实证的调查来获得更为系统的第一手资料,也许不失为接近问题、深化研究的一条有效途径。
为了探索这样的研究途径,笔者自2002年以来尝试着设计并部分地实施了两个实证性的调研项目。一个项目是对中级法院民事一审程序的调查,主要方法是选定若干个有一定代表性的法院作为调查对象,以其近三年来审结的民商事一审案件为母集团,抽取大量案件卷宗样本,通过阅卷并登录有关信息数据来了解程序的一般运作状况。同时还辅以文献研究、问卷、访谈和开庭的旁听等其他方法,以期对获得的资料加以印证②。另一项调查则以基层人民法院为对象。考虑到中国有三千多个基层法院,每年受理并审结数百万件民商事案件,即使选择几十个法院并抽取其处理的数千件案件卷宗作为样本,也不足以反映基层法院程序运作的一般状况。而这样的做法已经超出了调查者有限的精力和资源,所以在调查方法上必须另辟蹊径。笔者目前正在尝试的方法就是依据同一的调查框架对在不同基层法院从事民商事审判的法官进行深度访谈。相信这种访谈如果能够累积起反映数百个基层法院情况的样本,而这些作为样本的法院在地域的分布上又足够均匀的话,就可以使我们掌握一套较为系统的实证材料,并在相当程度上接近基层法院及其民商事审判的一般状况。到现在为止,通过访谈及辅助性的现场观察,笔者手里已积累了数十个这样的样本。本文立足于这些实证性资料,把基层法院民事一审程序的运作状况作为切入点,考察审判方式改革引发的相关制度变迁,并从适用于研究中国特定问题的角度,对程序、制度和组织等基本概念进行方法论上的操作和重新梳理,期望初步地建构某种能够用来解释中国民事司法领域种种复杂的现象并指导进一步展开实证调查的理论模型。
二、几个关键概念的梳理
“程序”是本文需要澄清的第一个基本概念,这里先把此概念限定于“基层法院日常性地从受理民商事案件开始,到将其处理完毕的整个诉讼运作过程”这一定义,暂且也就足够了。从该定义出发,我们可以发现,一个个基层法院之间在其日常的程序运作上往往存在着很大的差异。这个显而易见的现象促使我们从“程序”走向对“制度”的关注。因为,既然受统一的诉讼法规定的规则所调整,在制度上,每个基层法院的程序应当大体上都是同样或类似的。如果各个基层法院在程序操作上的情况千差万别,那么这些程序是否还能说构成同一个制度呢?从这样的侧面来提问题,我们就获得了对“制度”的一种定义∶制度可以是许多或大量彼此之间具有同一性或均质性的要素的一种集合。需要注意的是,在我们的特定语境里作为要素的程序所立足的基本单位是一个个作为组织的基层法院。至此,“程序”、“制度”和“组织”这三个对于本文来说具有关键性意义的概念都进入了我们的分析视野。
在展开比较抽象的分析讨论之前,有必要先罗列一些我们对相关领域种种复杂现象所做的观察。由这些观察得到的印象或可以提出的假说大致包括∶
●在改革开放之前,处于不同地域的基层法院处理民事案件的诉讼程序基本上是一致的。这种程序的同质性反映在“马锡五审判方式”等表述中。
●改革开放之后法院自身所推动的“民事经济审判方式改革”给程序运作模式带来了技术、结构、价值指向等方面的转变,同时也引起了不同基层法院之间的程序出现甚至是性质上不一样的运作方式这种高度不平衡的现象。
●当然,具体程序运作的微妙区别是一种普遍的现象,并不限于不同法院之间。即使在同一法院内部,因承办案件的法官个性相异或案件类型的不同(如原来的经济案件与民事案件这样的类型区别),程序的运作都可能出现不一致的情况。不过,由于同一法院内部人员日常的紧密互动,更重要的是由于同一法院作为管理组织的基本单位,上述程序操作在内部的微妙差异与不同法院之间在程序上的区别相比起来,可以说并不具有质的规定性不平衡这样的意义。
●作为对程序运作进行比较的基本单位,一个个基层法院的组织环境和组织结构有着非常重要的意义。由于在人、财、物等方面与所处地域长期以来的紧密联系,这些法院作为组织的行动逻辑和认同意识与其说彼此相近或类似于各自的上级法院,还不如说更接近同一地域内的其他政府部门或机构。同样,在历史形成的“单位制”的组织背景下,在不同法院从事审判工作的人员相互之间职业上的同质性也表现得远不如与同一地域单位体系内其他人员在行为方式及意识上的共通性那样明显。
●但是,近十多年以来,相当一部分法院已表现出区别于同一地域内的其他单位而彼此相似或接近的趋向,上级法院与基层法院之间在人事安排与资源转移等方面也逐渐有了更多更紧密的联系,围绕法律职业的同质性正在形成更为广泛的共识。当然,不同的法院在组织及意识层面上的这种演化也是相当不平衡的。而对此演化过程起到了重大作用的一个因素,就是由审判方式改革而体现出来的程序。
从以上的观察可以看出,尽管我们关注的焦点是基层法院这种特定组织中日常的程序运作,但在这个较为微观的层次上,要深入考察组织和程序之间的内在联系,可能还需要某种更具包容性或带有整体性的制度模型作为分析框架。关于制度与程序、组织的关系,容易出现两种方向相反的理解③。一种是倾向于把特定组织中的程序运作视为制度一般性的具体表现,而忽略其个性乃至对制度的离反;另一种则可能强调不同组织背景下程序运作的千差万别,对这种现象与制度整体的联系却关注不够。我们的任务是构成某种能够整合上述两个方向的模型。下面先考虑在中国特定的语境中,通过什么样的理论框架可以更准确全面地把握作为制度的程序。
关于什么是“制度”,一个可能具有最大公约数含意的定义就是指一套或一组规则、或者规则的体系④。不过这又是一个过于简略而需要很多解释的定义。程序在制度上首先体现为诉讼法规中成文的规则,但就我们的具体分析对象来说,还必须把程序运作中一般通行的行为样式也加进去。于是作为制度的程序就包含了“正式”与“非正式”这两方面。进一步考虑由规则及行为样式体现出来的制度,其中有两种要素值得特别强调,一种是制度所立足或依傍的“认知框架”(ｃｏｇｎｉｔｉｖｅ ｆｒａｍｅｓ),另一种则是维系制度的控制及互动过程或机制⑤。作为一般规则的程序在一个个诉讼案件的处理中得到遵循或体现,需要在与程序有关的主体之间存在某种控制的(ｒｅｇｕｌａｔｉｖｅ)相互作用,因此控制互动的过程或机制就成为使程序上升为制度的一项必要条件。但这里更想强调的却是制度的“认知框架”。这一概念可以包含制度拥有的理念、所指向的价值体系以及因传统或习惯而凝结于制度之中的知识、技术和观察角度等认识性的内容。制度不仅必须建立在一定理念之上并包含着内在的价值指向,在长期的程序运作中累积起来的知识、技术或习惯做法等同样构成制度的重要内容。承载着制度运行的不同主体通过明示的训练或潜移默化的影响并以“视为理所当然”(ｔａｋｅｎ ｆｏｒ ｇｒａｎｔｅｄ)等方式逐渐拥有大致共通的认知框架,这一点在制度分析的最新学术潮流看来,对于制度的形成及理解制度而言尤为关键⑥。
包含着规则、行为方式、互动控制的机制和认知框架的制度可以说构成了该概念在宏观层面上的内容。就程序而言,一般所说的“诉讼结构”或“程序模式”都可视为是针对这个层面而言的。不过,对于我们特定的分析对象来说,还有必要把制度的定义延伸到微观层面。在此层面上,我们把制度的内容理解为诉讼过程中日常性的程序运作(ｒｏｕｔｉｎｅｓ),以及构成这种运作的一个个诉讼参与者(尤其是法官)具体操作程序的行为。从制度是具有一般性或普适性的规则 行为样式,与宏观的结构紧密相关这一点来看,把微观层面上主体的具体行为也视为制度内容的这种理解确实可能产生概念上难以自洽的逻辑问题。但是,依据社会理论中由吉登斯、布迪厄等学者代表的新潮流所提出的一些重要命题,这里所说的“行为”能够通过对规则、结构“反思性”或“循环回归式”(ｒｅｆｌｅｘｉｖｅｌｙ)的再生产而与一般性、普适性有机地结合起来。
制度宏观层面的规则、结构与制度内一个个主体的社会行为之间存在二元的关系。一方面,规则或结构作为既成的制约条件或客观实在,控制、规定或支配着主体的行为;另一方面,一个个主体具体的社会行为又在使规则或结构得到再生产的同时,不断地把促使规则及结构流动和改变的契机或因素“织进”这一过程之中⑦。如果没有前一方面即规则对行为发挥现实的控制支配作用,制度就将名存实亡。不过,这种支配或规定并非像功能主义所理解的那样主要依靠直接的控制和社会化,而是通过借助符号言语的交往行动(ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ)即“话语”(ｄｉｓｃｏｕｒｓｅ)这一媒介才得以贯彻的。“话语”不仅指主体相互间用符号言语传递表达的意思及信息等内容和这种交往本身,而且还有如下的含意⑧:第一,人们只是依据一定的认知框架或“视界”(ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ)才能进行有意义的表达和交往,但同时这种表达交往本身却也影响甚至规定了人们自身认知框架或视界的形成。第二,“话语”意味着某种内容上相互关联的含意整体,包括已经被表达的和可能得到表达却尚未表达出来的内容。在此意义上,可以说对作为整体的话语能够心领神会并能随时参加到这种交往中来的人们就共有了同一个话语或意味的“空间”。由于人们在从事具体的社会行为时总是通过这样的交往或话语以接受来自规则或结构的制约支配,制度内的控制过程主要依靠的就不再只是命令的直接下达或事前的内在化,而是经过了一个个主体在交往或话语中重新表达或解释的“过滤”作用,规则对行为的支配也就有了更大的流动性或张力。
就同样通过“话语”作为媒介的个体行为对规则、结构发挥的影响这后一个方面而言,行为所具有的“实践”性质非常重要。“实践”(ｐｒａｃｔｉｃｅ)在这里指的是主体习惯性地依据因话语或交往而形成并被视为“理所当然”的认知框架或视界,“自动”或“半自动”地采取的一定行动。在实践行动中,主体一方面受到来自规则、结构的一般性普适性的制约支配,另一方面又往往能够根据当场面临的具体课题和现实情况做出随机应变的适当反应。在生活中随处可见的这种日常场景里起到重大作用的是一种被称为“实践感觉”的意识。实践感觉依赖于个人独特的生活史和经验而形成,往往难以或无法用语言来表达,却能够在具体的场景里“即兴”并“瞬间”地将主体导向适当的行为。在这样的行动中主体做出的反应在不违背规则要求而又达成了制度功能这一意义上是承载了规则、结构的再生产过程,同时也因为不断地“汲取”或“消化”了具体的境况及无尽的细节而在规则、结构中埋下流动或改变的契机。就行为通过“话语”的交往而日常性地重新定义或解释着规则、结构的这种性质来说,一个个主体具体的制度运作不再仅仅停留在微观的层面,而显示了与一般性、普适性的内在联系。规则与行为、结构与实践之间这种双向的不间断的动态作用,就构成了制度“反思性”或“循环回归式”的再生产过程。这样的理解确实很适合用来认识或描述程序作为制度显示出的既有相当恒定的性质,同时又流动多样的复杂现象。以这里提示的制度模型为背景,相信一种着眼于具体现象而又始终与一般性、普适性保持联系的制度分析就成为可能。
上文所讨论的内容可大致图解如下:
制度规则———— 宏观层面(结构、模式)
———— 规则行为样式 ——认知框架
——控制互动机制
———— 话语(交往及解释)
———— 实践 ——视界
——惯习
———— 微观层面(日常运作)
由于中国的程序立法比较原则抽象,法院内部的操作规范也有不少空白,同时地域间的差异更带来了程序运作上种种微妙的区别,因此仅仅根据明示的规则以诸如“遵守”和“违背”这种二者择一式的命题来把握制度的运行乃至现实的存在状况常常十分困难。鉴于这种情况,如果利用上述如此流动的“制度”架构来把握中国民事诉讼程序规则和实际运作方式的关系,了解通行的行为样式与具体程序操作之间的互动机制,相信更有可能接近制度的实际。
不过,上文所示的框架显然更适于用来理解某种较稳定的制度形态。考虑到中国的民事诉讼程序经历了审判方式改革带来的剧烈变动,现在仍明显地处于不断变化发展的进程之中,因此对上述的模型还有必要做适当的发展,使之有可能被用于描述制度的演化改变。观察改革开放以来中国民事诉讼程序的变革过程,能够引出两种不同的理解。一种理解着眼于审判方式改革由部分法院或法官“自发”地强化当事人举证责任等尝试起步而重视其“内生”的性质;而另一种则强调外在的条件和政策推动,主要是上级法院的呼吁号召及自上而下的推广示范。但是在上文所示的框架之内,这两种理解却能够并行不悖地融和在一起。由规则和日常实践构成的制度可以从任一个层面开始发生改变,但真正的制度变迁却只是当规则(或行为样式)与日常实践之间的循环出现明显的“共振”时才会成为现实。这里所谓“共振”的含意是∶或者规则的改变更新了实践主体的视界而导致日常实践的重构;或者被日常实践所不断汲取消化的情境状况所伴随的流动性和偏离是如此的显著,以致直接影响了规则或行为样式的重新形成。在这个双向的、完全可能同时交织进行的复杂过程之中,起着极为重要作用的仍然是认知框架及视界通过话语及其解释而发生的丰富、更新等变化。无论是法官在日常的审判实践中面对特定的课题及情境于“瞬间”而导出行之有效的程序操作方法,还是上级法院根据深入研究后做出修改规则的决策,都必须汇入上述那种“循环再归式”的过程才能够真正地成为制度变迁的一部分。哪一个层面的变化才是改革的“第一推动力”已经不再重要,关键在于由种种的实践、话语和决策相互“竞争”而构成的整个程序机制“滚动式”地向前发展这一动态过程。在审判方式改革走过的历程里,我们曾看到不同法院的许多尝试伴随着各种口号话语兴起而又消失,也经历了规则的不断修改,而这一切的结果就是中国民事诉讼程序整个制度框架的根本变化。
改革开放之前,中国民事诉讼程序可以说构成了一个较完整的、内部自洽的制度整体。尽管长期以来没有制定明文的程序法规,但却形成了一套相对稳定的诉讼审判模式,在“群众路线”、“实体真实”以及“反对坐堂问案”等支配性意识形态或话语的影响之下,一个个法院内部法官个体的审判行动大体上都由同样的认知框架或“视界”所规定,呈现出比较平均的同质性。尽管诉讼程序的结构通过话语的再解释和实践的发展而表现出相当的弹性,但制度整体却一直保持了大致的普遍性(generality)和统一性(integrality)。在这里,普遍性指的是不同法院、不同法官之间在程序操作上的彼此相似,而统一性则意味着一个个法院内部法官具体运作程序的行为与作为规则、结构的诉讼模式大体上能够保持一致。前者是制度内部横向的类同关系,后者则是微观和宏观在纵向上的相互耦合。
但是,这样的制度格局通过上文所述的复杂过程逐渐被打破。程序的规则已有了较大改变,新的行为样式开始形成,原有的诉讼结构或模式因认知框架的更新而发生转型。这些宏观层面的变化正伴随着“程序正义”、“当事人主义”等新的意识形态、新的强势话语,通过更加多元化的控制及互动机制反映到一个个法院日常的程序运作中去。而后果之一就是程序作为制度整体开始失去其原有的普遍性和统一性,在不同法院之间、法官之间程序的运作千差万别,日常的程序实践与其说在不断地使一定的规则及结构得到再生产,还不如说在强烈地促使这些规则、结构发生更加明显的流动,甚至时时带来部分的却也是戏剧性的改变。
在上文提出来用于分析程序的制度模型中,程序主要是在整体的规则、结构和日常的运作这两个层次上被把握。而对后一层次的分析则是本文的研究重点。如已提及的那样,日常的程序运作将被“嵌入”(embed)基层法院这一组织框架内来加以考察,这个层面的组织因素与程序运作之间相互作用的动态对于整个制度变迁所发挥的影响也就构成了下一步需要描述的对象。那么,都有哪些组织因素是必须考虑的呢?从关于组织的一般理论和“基层法院的程序演化”这一特定视角出发,我们认为至少有以下五个方面的要素应该纳入分析的视野[13]。
1 组织环境(ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｓ)。在本文中,这一要素具体指特定基层法院与上级法院以及与其所在的地方政府的关系,以及基层法院所处地域的经济社会条件等。这些环境因素对于基层法院的程序运作都能够产生直接或间接、日常或偶发的影响。
2 领导者及组织意思的形成(leadership and decision making)。审判方式改革的现实表明,法院的领导者尤其是“第一把手”院长在程序变革中起到了相当重大的特殊作用,而“出政绩”等改革的动机、“改革竞争”的现象和“模仿”效应(mimeticprocess),以及形成决策并贯彻下去的组织管理过程,都规定制约着基层法院日常的程序运作。
3 组织所拥有的物质资源(material resource)与人力资源(ｐｅｒｓｏｎａｌ ｒｅｓｏｕｒｃｅ)。前者主要指基层法院的财政经费来源及基本设施等“硬件”的状况,后者则指负责操作程序的审判人员在学历、出身、经验和素质等方面的结构。这些资源构成组织的基础。在中国目前的特殊条件下,资源秉赋上分布的极端不平衡是给基层法院的日常程序运作带来很大差别的要素之一。
4 绩效(ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ)。基层法院的绩效当然首先反映在民商事诉讼案件程序运作的结果上,指的是收案办案的数量、上诉率及改判率,还有当事人的满意程度等“软指标”的方面。不过,这一要素进而还可包括特定基层法院在当地公共权力体系中的地位,以及法官关于程序运作的自我感觉或评价等等。在这些意义上,绩效既是程序运作的产物,也是直接影响程序本身的组织因素之一。
5 组织文化(ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌｃｕｌｔｕｒｅ)。这是一个较难把握然而却在近若干年以来的组织理论及组织研究中成为关注焦点的重要因素。本文中此概念主要指特定基层法院内部与传统或沿袭成习的做法等相联系的“氛围”或“气氛”,包括领导者或管理层与组织的一般成员之间沟通的状况、对某些程序运作方式达到共识的程度等等。组织文化能够发挥使已经形成的程序运作保持恒定的作用,但对于程序某种必要的改变则可能会构成障碍。
对于上述组织因素与程序运作的相互作用及这种互动给制度变迁带来的影响,以下根据调查取得的事例加以例示性的描述。
三、基层法院不同组织背景下的程序运作
基层法院民事审判原有的程序运作模式在其最典型的意义上,大致有下列特点∶原则上由一名审判员或助审员带一名书记员作为具体案件的承办人,负责从收案到结案再到执行的案件处理全过程;程序的运作主要在法庭之外进行,承办人一般会主动去接触当事人,深入纠纷现场调查事实、收集证据,并反复努力地调解;开庭尽管被理解为做出判决的必要前提,但实际上往往是经过内部沟通协调及庭长院长等审核决定判决内容之后所走的一种形式。由于开庭前法官的调查及调解活动实际上构成了程序运作的主体部分,审理过程呈现出一种可称为“单一型”的结构。但是,经过尤其是1990年代中期以来的审判方式改革,原来相对稳定和普遍的上述行为样式已经发生了很大的变化或流动。就我们的调查访谈了解到的情况而言,在普遍设置了立案庭的基础上,案件的受理与审理已经分离,法官主动依职权调查事实收集证据十分少见,多数案件都有开庭的环节且更多的开庭审理具有了实质性的内容。正因为程序运作上这样重大的变化,审理结构在许多基层法院表现出从“单一型”向由庭前准备和开庭构成的“两阶段型”过渡的趋势。而强化这一趋势的则是最近展开的“大立案”以及“主审法官”或“审判长”的选任等改革动向。这些动向意味着由不同的主体来负责不同程序阶段的审理。
面对这一远未完成而处于极为复杂多样形态的制度变迁过程,以下分别着眼于因宏观层面规则的改变和从日常实践中的创意而引发的程序变化,仅限定于“立审分离”和审理过程的“二阶段化”这两个具体问题来考察基层法院现实的程序运作及其含意。
(一)“立审分离”与“案源”的确保
针对立案阶段“谁收案谁办案”的习惯做法,大约从1990年代中期以来,法院系统就提出了“立审分离”,即设立专门的机构,由与从事审判的人员区别开来的专人负责受理诉讼案件的改革方针。这项方针通过若干年来的努力,目前似乎在规则和行为样式两个方面都已经“凝结”成为制度。最高法院通过司法解释明确了“立审分离”的一系列规则[14]。这项主要是因有意图地重新制订规则而诱致的程序改革看来已经收到了改变日常程序运作实践的成效。从一般观察和我们通过实证调查取得的资料来看,除尚有少数基层法院的派出法庭依然实行法官既收案又办案之外,立案庭的普遍设立和由此机构专门负责案件受理的做法,已经使“立审分离”在基层法院也形成了最为常见的程序样式[15]。
但是我们在调查访谈中经常听到的一种情况,却显示在基层法院有关立案的程序实践与作为制度的“立审分离”之间产生的微妙偏离。这就是相当一部分基层法院尽管保持着由立案庭收案的外观,实际上有许多案件仍然并不是随机或统一地分配给审判庭的具体法官,而是“谁找来的案件交给谁办”。与所谓法官“找案办”的现象相联系,意味着案件的承办人直接介入案件受理的这种实践在不同法院内的表现程度与范围、涉及的案件种类和具体操作办法等方面都千差万别[16]。这样的情况在基层法院究竟有多大的普遍性或代表性,由于我们目前掌握的样本仍然十分有限而难以回答,但一个基本的印象是,除了在民商事“案源”比较充分的都市环境下法院无须“找案办”之外,法官承办的案件往往是“自己找来的”这种情形,至少在基层法院相当常见。在许多地方,“立审分离”的规则与法官“自收自办”案件的实践并行不悖,随之还在如何分配受理的案件这方面开发出了因时因地而异、而且极为复杂多样的巧妙技术。
法官为什么需要“找案办”,看来与所属法院的环境条件、物质性的资源基础以及绩效要求等组织因素紧密相关。一般说来,较明显地存在类似现象的法院往往处于经济发展程度不很高、地方政府财政比较紧张因而对司法经费的拨付也相当有限的地域。因法院的物质资源基础直接间接地依赖于诉讼费用的收取,为了确保从办案经费、设施装备一直到干警福利等多方面的资源需求,尽可能地多收案多办案在这些法院内就成为从上到下共同的绩效指向。不过,仅仅存在这些组织方面的因素并不一定必然地导致法官“找案办”,对此现象还有必要考虑其“话语”背景及演化的系谱。自1970年代末改革开放以来,尤其是随着经济审判的展开,法院系统在民商事案件的收案范围及数量上实现了相当积极而有成效的扩张。伴随着这个过程是流行于不同时期的各种“话语”口号,如“送法下乡”或“送法上门”、“保驾护航”等等。但到1990年代中期以后,这些使各种“找案办”的公然努力得以正当化的话语几乎全部被打上了问号,而立案改革的逐渐制度化则迫使任何这类努力都面对着与“立审分离”方针对立的压力,不得不在顺应新的话语的前提下寻找重新解释的余地及操作的空间。在这一过程中,学术界有关司法的“消极性”特点及法院“中立性”位置的强势话语,还有由此而导致的认知框架改变,都起到了重大的作用。于是,在不少基层法院,“找案办”的现象开始潜在化而成为一种外观上与“立审分离”的制度要求并不直接相悖的日常“实践”或程序运作技术。上述那些与此现象紧密相关的组织因素则构成了不断被“织进”这些程序运作实践中的情境或具体状况。因为这些情境或状况依地域的不同而千差万别,“立审分离”在制度上的再生产过程与“找案办”的实践在不同法院内的关系也表现出多种多样的形态[17]。
此外,无论是“立审分离”的改革还是“找案办”的程序运作,这种有关民商事案件起诉和受理程序的制度“夹杂”着无数微小的偏离或“越轨”的再生产过程,可能还隐含有更为重大的意蕴。从1980年代以来,法院民商事办案程序的制度化、规范化一直伴随着扩大及增加收案的努力,反映在组织绩效上则是法院作用地位的上升和更多资源的获取积累。这也是一个包含着种种复杂的博弈或讨价还价的过程。在宏观上,有法院与其他相关的组织(如司法行政及工商管理等部门)之间的博弈;在微观上则充满了法官、律师及其他法律工作者和当事人之间日常的互动交涉或既相互依赖又相互对立的复杂关系。在这样的角度看来,即便只是为了获得“博弈”中的主动或优势,从“立审分离”方针所包含的正当化话语,到明亮的立案大厅和热情接待当事人的态度所象征的服务姿态,其实也都在有意或无意识地发挥“确保案源”的作用。而“找案办”的实践今天已极少再采取法官到企业去“上门服务”或到集市去“摆摊设点”等浅露的方式,案件更多地是通过“熟人”等隐而不显的中介就到了法院并分给特定的法官承办。律师以及在乡村环境里则往往是各种有资格或无资格的法律服务工作者,正越来越频繁地扮演着这种既是当事人又是法官的“熟人”角色。而这种种错综复杂的博弈过程所带来的后果之一,就是二十多年来法院受理的民商事案件持续而不断地大幅度增长和更多的资源获取[18]。从这里我们可以看到,有时对于制度来讲是微妙的“偏离”甚至“背反”的现象,其实也构成了制度蕴含着张力与流动的有机部分,服务于同样的功能。
就案件受理和分配的程序而言,有关“立审分离”的制度及话语、明亮整洁的立案大厅和法官日常建构“熟人”关系的交往,都表里一体地在为法院正当性的确立和资源的获取做出贡献。而律师及法律服务人员通过自己的人际关系网络搜寻纠纷信息的日常作用,往往在当事人和法官之间牵起线来的同时,也在加强自己的职业基础并刺激更多同行竞争者的出现。对于纠纷的当事人来讲,自己面临的也许是一个更花钱或要求更多支出的局面,但在较易找到某种解决途径或某个窗口的意义上也更为方便,而且因为是花钱购买的服务也不必过于“仰人鼻息”。当然,这决不是一种“自然和谐”的局面,也不可能总会带来“双赢”或“三赢”的结果。相反,这里同样充斥着信息不对称导致的猜疑,时时有可能发生程度不同的欺骗、背信乃至榨取。不过另一方面,“找案办”的现象到了今天已不得不在“立审分离”的制度框架内构成一种潜在化的日常实践,立案程序持续的制度化趋势有可能进一步抑制其负面作用。总的来看,着眼于法院包括立案在内的程序制度化、规范化程度的提高,法律职业从业人员的增长及竞争的相应强化,与过去相比当事人或许更容易把自己遇到的麻烦提交诉讼等等方面,给予我们已经且正在经历的这场制度变迁一个大致肯定的评价仍然是可能的。
(二)审理过程的程序操作与组织因素
国民事诉讼在立案之后的审理过程实质性地区分为开庭前的准备和开庭这两个环节,可以说从较早时期一部分法院所启动的,强调公开审判和要求以开庭审理为中心的改革就起步了。但只是在最高法院近年来关于民事诉讼证据的规定中,才显示出真正开始把这两个阶段构成的审理结构作为建构有关程序运作制度的目标模式。现实中早于制度形成的这一目标出现,而且也可以说影响或规定了这种目标形成的改革动向,则是部分法院在“大立案”及选任“审判长”或“主审法官”等首先表现为重构内部组织人事关系的尝试。前者大体上指在大力充实立案庭的人员和扩展其受理案件和流程管理等功能的基础上,由立案庭负责排期开庭、证据交换和庭前调解等开庭前的准备,审判庭的法官则专司开庭和做出判决;后者是把开庭审理和签发判决书等权限赋予较少数选任出来有“审判长”或“主审法官”等称谓的审判人员,证据交换、庭前调解及整理证据和争执焦点等准备活动则交由未被选中而往往称为“法官助理”的其他人员负责,体现了组织人事安排与程序变动的直接关联。
但是,就我们收集到的资料来看,不同的基层法院在这方面的做法差异极大。不少法院基本上仍沿袭案件受理后即交由同一名法官承办直至结案的原有习惯,也有少数法院曾在一个短时间内尝试过“大立案”或从不同审理阶段由不同主体负责的角度区别过“主审法官”和“法官助理”,不过终究又退回到原来的做法。同时在另一方面,我们也听到了立案庭的庭前准备功能差不多拓展到极限,以及在审判长与助理法官之间高度分权的不少事例。其中一个例子是编制为130多人的基层法院,立案庭人员充实到40至50人之众,承担了开庭前所有的准备工作,民事审判庭的法官还不到20人,专门负责开庭审理;另一个编制为110人左右的基层法院则从各个民事审判庭选任了6名审判长,其余20多名有审判资格的人员全部作为法官助理,每一名审判长配备四名法官助理和一名书记员,立案庭基本上只负责受理诉状,交一名审判长承办的许多案件同时先由四名法官助理分别做好庭前准备,再向审判长输送庭前调解未获成功而需要开庭审理的案件。而在上述事例与基本上维持原有做法的法院这两极之间,则存在着立案庭与审判庭、审判长与法官助理等形形色色的组合和程度各异的多种分工或分权形态。
对于这些极为丰富多样的程序运作,差不多有无限的可能性从不同的角度做出众多各各相异的解读。但在有限的事例中,我们首先看到了促使基层法院或者维持原有做法或者展开“两阶段”式改革的组织因素。一般而言,采取后一种步骤的法院往往处于经济发达的地区或都市环境,每年受理的民商事案件都达数千件的规模。面对如此沉重的案件压力,这些法院在内部却都含有组织结构很不合理的问题。这些问题主要表现在不少从事非审判业务的人员占据了审判职称的编制,审判人员也因经验、学历、取得职称的途径等方面的不同而在法律知识、从事审判的能力和素质上呈现出参差不齐的状态[19]。为了消化众多的案件(同时也是确保与之俱来的诉讼费等资源),所谓“在内部挖潜”,即改变原有的组织样式及分工并使之合理化就成为一种较为直接易行的对策或改革途径。至于采取的方法是“大立案”还是“审判长”等的选任,则取决于各个法院所处的具体环境及内部情形。值得强调的是在这方面,最高法院关于“法官职业化”的方针和通过媒体报道、学术讨论等造成的强势话语,都给法院系统上下所持有的认知框架带来了深刻的影响,并诱发了在新获得的视界之下产生广泛的“模仿”效应。
不过,仅从这些因素仍不能说明虽然面临的问题相似,为什么还有不少基层法院依然故我,或即便尝试过类似的改革却终于后退的现实。看来还有一些其他的组织因素需要考虑。就我们了解到的情况来说,法院院长作为“第一把手”的领导作用以及他触动内部组织关系的决心和能力值得特别重视。有好几个事例都是在法院的组织环境及内部结构不变的前提下,因为换了院长而导致审理程序“二阶段化”的改革发生。但有的事例也表明仅靠领导的意思决定还无力真正推动改革。这使我们开始关注在特定法院内经历传统积淀而形成的组织文化这一难以捉摸的因素。看来,关系到法院内蓄积的人力资源、知识结构、组织气氛和沟通样式等等,组织文化与领导的决断往往共同构成审理过程“二阶段化”改革及实现其绩效的背景。至于这类改革在不同法院表现出来千差万别的形态和力度,则似乎暗示着改革的实践中“织进”了无穷多样的具体情境和细节。总的来讲,这种使内部组织结构或关系的变动与程序的具体运作交织在一起的改革尝试,意味着把原来缺乏分工而显得“粗放”、绩效较低但也节约组织成本的程序,改造为要求分工和职能的衔接、能够提高绩效而组织成本也相应较高的所谓更为“精致”的程序。这样的改造过程是否能够成功或达致所期待的绩效,依然存在相当复杂的未知因素。
看来,使审理程序“二阶段化”的改革,肇始于部分法院试图通过优化内部组织关系来应对必须在审限内处理大量案件的压力。而微观层面上这类尝试通过话语的解释与交往反馈到宏观的规则层面时,就被附加了更加丰富的价值及含意,并融进既有的认知框架。通过强化了的话语和内部的控制互动机制,有关这类尝试的认知框架或视界再次从上向下地扩散,带来广泛的模仿效应。而在各个具体的基层法院,因其面临的组织环境、领导的决策与控制能力、绩效压力、内部关系和组织文化等因素及情境的区别,又呈现出从维持原有程序运作不变的情况一直到变化多样的复杂形态。每一个基层法院内部,在领导的决断与控制和一个个法官日常的实践之间以及在这些法官之间,同样存在着类似于博弈的互动过程,而他们彼此的视界和行为的相互作用、相互影响就决定了某种程序运作方式是否被接受,是否成为稳定的行为样式而积淀下去。另一方面,这些不断汲取或织进种种具体情境细节的实践又通过各种话语渠道反映到规则或结构的层面,最终左右着制度的形成及变迁。尽管“大立案”或“选任审判长”等改革动向及其在细部显得极为复杂多样的内容形态仍处于“方案竞争”的局面,将来会形成什么样有关的具体规则还很难预测,但就审理过程“两阶段化”的趋势而言,考虑到基层法院的程序运作由“粗放”向“精致”的演化已在相当程度上成为必要,而且也具备了一定的条件,可以说程序在这个方向上的制度化有着相当大的潜力。
四、讨 论
如果从本文开头关于程序的“制度”可被理解为不同基层法院的程序运作大体上都相互类同这种“相同要素集合”的定义来看,目前的状况也许只能被视为处于一种制度解体或“非制度化”的过程之中。但是,尽管从前诉讼程序在不同的法院之间确实能够保持大致的同质性或统一性,如果放在当时中国社会整体的治理结构中来看待的话,则无论是众多作为司法组织的法院还是在这种组织中日常的程序运作,却都很难说得上构成了具有自身独特意义的完整制度。因为在国家主要通过自上而下对社会的意识形态动员和政治权力渗透及控制来实现的治理中,民事审判只能算这种宏伟的“社会工程”里面微不足道的一个部分,其程序也同其他领域的治理技术类似而没有多少根本的差异。法院作为“单位制”体系中相当“边缘化”的一员,其组织间的相似只不过是更大的组织体系内所有组织同质性的一种反映而已。与一个个法院分别与其所在地域的其他组织更为频繁或密切的联系相比,法院无论在上下级还是在同级之间实际上都相当缺乏资源、信息等方面的经常交往。因此,同一地域内不同组织的相似,反而显得大于同为司法组织却处于不同地域的法院之间的相似。
从1980年代开始,中国社会整个治理结构的转型强烈地影响到法院及其程序运作。从访谈中我们得知,大约在导入经济审判之后的一段时期内,部分法院开始围绕这种相当专业化的审判所遇到的难题和所积累的经验开展了自发的相互交流。这种努力不久就得到最高法院的支持鼓励。随着民商事审判规模的不断扩大和法院地位上升及资源的积累,也伴随着国外有关知识信息加速度地流入,围绕种种新的话语而进一步被“激活”的这些交往在上下级和同级的法院之间越来越频繁地展开。这一切带来的则是关于司法审判整个认知框架的更新及审判人员在“视界”上的扩展。法院愈加明确地意识到自身不同于其他组织的特殊性,同时在法院系统内,不同级别不同地域的组织之间也开始具有更多的相似点。对于这些动向,可以理解为治理结构整体转型下组织的一种制度分化,而且也就是促使法院真正成为司法组织的制度化倾向。在这个过程中,起到了极为重大和特殊作用的,则是名之为“审判方式改革”的程序变动。正是通过一个个法院在程序运作中层出不穷的尝试和日常实践,才导致了标识着司法特质的不少规则逐渐形成;另一方面,程序在规则层面的改变,也能够进一步激活上下级和同级法院之间围绕话语的和组织上的交往,并经常引发日常程序运作中的“共振”作用。而在这种“循环再归式”的程序变动中,总是随机地不断“织进”包含着各种组织因素的具体情境和细节,因此这也意味着一场交织着“程序”与“组织”的制度变迁。
确实,审判方式改革带来的程序变动已使中国民事诉讼失去了作为一个模式整体的普遍性和统一性,而目前不同法院在程序操作上各行其事、千差万别的现状,也要求在程序内要素大致都能够相互耦合或自洽的基础上,重新建构某种真正具有普适意义和相对稳定性的程序制度。毕竟,程序的制度化对于实现法治的价值及作用是显而易见的。可是一旦提到制度化,我们往往会希望尽快地在规则的宏观层面上找到或形成某种理想的结构或模式,而且这种模式将能从上至下地有效控制着微观的程序运作,在任何地方都获得普遍的一体遵循。这是法学家熟悉的“法治”概念所应有的一种内涵,也符合一般人对于制度的合理期待。不过,作为自己调查研究的着眼点,我们更想强调的是微观层面体现在日常程序运作中的制度形成。在许许多多基层法院日常的程序实践中,我们有可能观察到一个个法官、律师和当事人之间类似“博弈”的互动作用,能够体会到程序运作与种种组织因素的交错及相互的影响规定。当我们所构想的治理结构不同于仅仅是权力从上到下的渗透或调控,而包含了在交织着权力、知识和技术的网络中根据自己的选择而采取行动的主体相互交往、参加,包含着“讨价还价”的交涉以及形成共识或合意等内容时,相信通过这种观察而获得的信息会是有帮助的。这样的治理结构并不仅仅只是在上述司法的程序及组织,通过规则和日常实践两个层面循环回归式的互动而实现的制度化过程之中反映出来。考虑到中国法院的民商事审判在转型期对于国家与社会、公共权力与市场等关系所具有的重要意义,司法的程序、组织及其制度化的问题应当被置于更为广阔的治理结构背景下加以考察。为此,在进一步通过实证性的调查搜寻更多信息的同时,作为分析的工具,我们也需要建构某些更加流动也更加精致的理论框架。而本文就是这样的一个初步尝试。
2004年1月26日第三稿
注释:
①本文所使用的“治理”(Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ)及“治理结构”一词,指的是自1990年代以来国际学术界开始广泛运用来描述公共权力与社会的关系、或政府部门与民间团体及个人之间互动的过程和网络的一种已赋予了新义的概念。关于这个概念及其与法治的关联等相关问题的介绍讨论,参见俞可平主编《治理与善治》(社会科学文献出版社,2000年)。在这一概念被列举的种种特征中,本文特别注重的地方在于,“治理”的概念不仅意味着管理活动或规则的体系,也高度地关注由认知框架规定的权力日常运作及技术;“治理”的结构不仅指有正式制度基础的公共权力自上而下的管理控制过程,更包括和强调了影响非正式制度安排形成与变迁的互动网络。
②到目前为止,已经对分布在东部沿海经济发达地区、西部贫困地区和中部地区以及南方与北方的八个中级法院实施了调查,从一千份个卷宗样本中获得了较为系统的数据。作为这项调研的前期成果,参见王亚新《实践中的民事审判———四个中级法院民事一审程序的运作》,载《现代法学》2003年第5、6期。
③在社会学理论系谱中,这也是一个结构性与状况性的关系问题。例如可参见Ｇｅｏｒｇｅ Ｇｏｎｏｓ,Ｓｉｔｕａｔｉｏｎ Ｖｅｒｓｕｓ Ｆｒａｍｅ:Ｔｈｅ Ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎｉｓｔ ａｎｄ ＳｔｒｕｃｔｕｒａｌｉｓｔＡｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ Ｅｖｅｒｙ ｄａｙ Ｌｉｆｅ,Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｓｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌ Ｒｅｖｉｅｗ,ｖｏｌ.42,ｐｐ.854—867。
④如在最近常被引用的一本制度经济学教科书中,制度被定义为“由人制定的规则”,作者在脚注里进一步指出,除了将“制度”概念笼统地与行为规则性联系起来,已不可能给出普适的定义来了,而且这就是为当代制度经济学家所公认的定义。参见柯武刚、史漫飞《制度经济学∶社会秩序与公共政策》(韩朝华译,商务印书馆,2000年)第21—22页。
⑤关于“制度”内容的这种理解,主要来自于一本对西方经济学、社会学和政治学等学术领域围绕“制度”的研究进行了综述概观(ｓｕｒｖｅｙ)的专著。作者Ｓｃｏｔｔ教授把制度定义为一个由“规则的”(ｎｏｒｍａｔｉｖｅ)、“控制的”(ｒｅｇｕｌａｔｉｖｅ)和“认知的”(ｃｏｇｎｉｔｉｖｅ)这三根“支柱”(ｐｉｌｌａｒｓ)所支撑起来的概念。参见Ｗ.Ｒｉｃｈａｒｄ Ｓｃｏｔｔ,Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ａｎｄ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ,Ｓａｇｅ Ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｓ,1995,ｐｐ.33—35。
⑥Ｓｃｏｔｔ教授指出,1970年代以来兴起的所谓“新制度理论”(ｎｅｏ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｔｈｅｏｒｙ)特别重视和强调制度中“认知的”这一侧面(尤其是在社会学领域)。Ｗ.Ｒｉｃｈａｒｄ Ｓｃｏｔｔ,ｓｕｐｒａｎｏｔｅ4,ｐｐ.29—31。
⑦这种关系在吉登斯的社会理论中称为“结构的二重性”,体现这一性质的作用过程及机制则被称为“结构的结构化”。Ａｎｔｈｏｎｙ Ｇｉｄｄｅｎｓ,ＣｅｎｔｒａｌＰｒｏｂｌｅｍｓｉｎＳｏｃｉａｌＴｈｅｏｒｙ∶Ａｃｔｉｏｎ,Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ａｎｄ Ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｓｏｃｉａｌ Ａｎａｌｙｓｉｓ,Ｍａｃｍｉｌｌａｎ ＥｄｕｃａｔｉｏｎＬＴＤ.1979,ｐｐ.69—73。
⑧关于“话语”概念的学术系谱,可参见ＴｉｍＤａｎｔ,Ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ,Ｉｄｅｏｌｏｇｙ＆Ｄｉｓｃｏｕｒｓｅ:ＡＳｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ,Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ,1991,ｐｐ.99—119,以及Ｄ.马克多尼尔著《“话语”的理论》(里麻静夫译,东京∶新曜社,1990年)第102页。
“实践”的这种含意主要来自布迪厄的社会理论,并与他提出的“ｈａｂｉｔｕｓ”(惯习或惯习的形态)这一概念紧密相关。ＰｉｅｒｒｅＢｏｕｒｄｉｅｕ,ＯｕｔｌｉｎｅｏｆａＴｈｅｏｒｙｏｆＰｒａｃｔｉｃｅ(ｔｒａｎｓｌａｔｅｄｂｙＲｉｃｈａｒｄＮｉｃｅ,ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ,1977);关于“ｈａｂｉｔｕｓ”,还可参见Ｐ.Ｂｏｕｒｄｉｅｕ,ＴｈｅＬｏｇｉｃｏｆＰｒａｃｔｉｃｅ(ｔｒａｎｓｌａｔｅｄｂｙＲｉｃｈａｒｄＮｉｃｅ,ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ,1990),ｐｐ.52—65。后者是布迪厄最重要的著作之一,笔者主要利用了今村仁司等人翻译,分为上下两卷的日译本《实践感觉》1、2(东京∶米矢兹书房,1988、1990年)。
布迪厄有时称这种感觉为“ｓｅｎｓｅｏｆｇａｍｅ”。参见《实践感觉》1,第129—132页。在吉登斯那里,这一概念与“话语的意识”和“无意识”区别开来,表达为“实践的意识”(ｐｒａｃｔｉｃａｌｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓ)。Ｇｉｄｄｅｎｓ,ｓｕｐｒａｎｏｔｅ7,ｐｐ.24,56—58。
在有的学者那里,实践对结构的这种作用有时被理解为一种“抵抗”(ｍａｎｏｅｕｖｒｅ),即个人对体制既遵从又“软抗硬磨”式的操作或利用。ＭｉｃｈｅｌｄｅＣｅｒｔｅａｕ,ＴｈｅＰｒａｃｔｉｃｅｏｆＥｖｅｒｙｄａｙＬｉｆｅ(ｔｒａｎｓｌａｔｅｄｂｙＳｔｅｖｅｎＲｅｎｄａｌｌ,ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣａｌｉｆｏｒｎｉａＰｒｅｓｓ,1984),ｐｐ.29—42。
作为适合把握和描述制度变迁的一般分析框架,一种被称为“博弈均衡论”的制度观很有参考价值。从这种观点出发,制度变迁大体上可以被理解为制度内的主体之间类似于“博弈”的相互作用而引发制度从均衡向不均衡以及从不均衡再向均衡的演化过程。由于笔者缺乏熟练运用博弈论的理论素养,故不拟正面展开这方面的分析。但以下的讨论确实想把法官、律师和当事人之间,或者法院内部不同主体之间的博弈作为制度变迁的背景。关于“博弈均衡论”的制度观以及在比较制度分析上的适用,参见青木昌彦《比较制度分析》(周黎安译,上海远东出版社,2001年)第5—11页。此外值得注意的还有,此书作者自己把制度概念表述为“关于博弈重复进行的主要方式的共有信念的自我维系系统”,而“其实质是对博弈均衡的概要表征(ｓｕｍｍａｒｙｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｏｎ)”或“信息浓缩(ｃｏｍｐｒｅｓｓｅｄｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ)”。参见同著第11—12页。相信此观点与我们对制度中“认知框架”这一侧面的强调是一致的。
[13]组织研究与组织理论长期以来在经济学(尤其是经营学)和社会学中都是一个范围极广的学术领域,积累了大量的研究成果,存在着无数的文献。以下仅列举两本有一定概括性或代表性的著作以供参考。Ｄａｖｉｄ Ｓｉｌｖｅｒｍａｎ,Ｔｈｅ Ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ∶ＡＳｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌＦｒａｍｅｗｏｒｋ,ＮｅｗＹｏｒｋ:ＢａｓｉｃＢｏｏｋｓ,1971;以及川端久夫编著《组织理论在当代的主张》(东京∶中央经济社,1995年)。
[14]参见最高法院1997年4月21日发布的《关于人民法院立案工作的暂行规定》。
[15]据报道,自1996年全国法院立案工作座谈会以来,截至2002年10月,全国设置立案庭的法院已超过85%。有五个省或直辖市设置立案庭的法院比率已达百分之百。参见《人民法院报》2003年2月22日第一版。
[16]例如,有的基层法院只是派出法庭的法官才“找案”,自己收自己办;有的则是整个法院的普遍现象。还有的法院是民事庭、行政庭甚至刑庭等各个业务庭在接受立案庭分来的归自己专管的案件同时,对经济案件都可以“自己找到自己办”。有的法院是民事案件需要主动去“找”;而有的法院则因为近年来受理的经济案件数量大幅度“滑坡”,经济庭的法官不得不自己设法“发掘案源”。在具体操作上,有的是“找到”案件的法官亲自带原告去立案庭立案,有的则是事先或事后向立案庭“打好招呼”,保证自己找来的案件都能够分配给自己承办。总的来说,在存在这种现象的法院,“谁找到的案件谁承办”差不多成为一种不成文却得到了一致遵从的“规范”。
[17]例如,在我们了解到的情况中最极端的事例是,地方财政连对法院干警的基本工资都不保证,法院内每名法官的办案经费也必须通过先自己垫支再向当事人直接收取等方式来解决,所以法官都自己带着当事人去立案庭立案。另外一个有趣的例子是,立案后尽管按照事先决定的分管范围把受理的案件分配给特定的法庭,但办案的法官须按一定比例把收取的诉讼费用交给“介绍”该案件的法官或法庭。
[18]司法统计显示从2000年以后,一直持续上升的民商事一审案件收案开始略有下降,不过下降幅度不很大。尽管目前还看不出下降是否已成为今后的趋势,但收案数量不可能永远持续地上升确是显而易见的事情。关于民商事案件一审收案比率的分析,参见冉井富、聂栎《社会发展与诉讼变迁———中国大陆1978—2000年间现代化发展对民事经济诉讼率变迁的影响研究》,《“法律与社会”国际学术研讨会论文集》,中国人民大学出版社,2002年。
[19]这些都是中国整个法院系统面临的结构性问题。据一位曾担任法院领导的作者所做的研究,在全国法院具有审判职称或资格的21万名法官之中,至少有15%的人员并不从事审判工作。而在审判工作的第一线,实际上长期以来也是“低级法官干,高级法官看”,约占全体审判人员40%的院长、庭长(1990年代初数据)作为资深法官并不直接审理或很少审理案件。参见许前飞《关于建立中国法官定额制度若干问题的思考》,载《法学评论》2003年第3期。
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