非诉行政案件执行的分流路径选择

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来源：中国法院网江西频道  作者：江胡琴                                                         摘要：近年来，随着大量非诉行政执行案件的涌入，法院的精力向非诉行政执行实施倾斜，加之案多人少矛盾日益尖锐，给法院的工作造成很大的负担。本文拟从当前我国法院执行非诉行政案件的不足、非诉行政案件执行分流的正当性及其路径探索，为当前非诉行政案件“执行难”提供解决思路，并且建立起符合分权制衡的监管机制。
　　关键词：非诉行政案件　 执行
　　一、引言
　　根据我国《行政诉讼法》及最高法院的有关司法解释的规定，我国现行的行政强制执行模式分为两种：申请人民法院强制执行和行政机关自力执行。这是随着我国社会主义民主法制建设进程的推进，在借鉴西方各国行政强制执行制度历史和实践经验的基础上，根据我国国情，逐步形成的。然而近几年来，这一模式逐渐显露出其缺陷，现今非诉行政案件“执行难”的问题日益凸显，如何改善这种状况，已经成为当前亟待解决的问题。
　　二、由法院执行非诉行政案件存在的不足
　　行政法学上，对行政强制执行作广义理解，即在执行主体上既包括行政机关，也包括人民法院。根据1989年制定的《行政诉讼法》第66条：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请法院强制执行，行政机关申请法院强制执行的，人民法院可以依法受理。
　　目前，行政机关申请法院强制执行的约70%，行政机关自行执行的占23%，行政机关和法院选择执行的约占3%，法律没有明确规定由谁执行的约占4%。以申请人民法院强制执行的案件居多，表明强制执行权在目前原则上属于法院，只有在例外情况下才由行政机关自行强制执行。根据《行政诉讼法》及《解释》的有关规定，例外情况主要包括以下几种：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行的，法律规定由行政机关强制执行的；公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行的，法律规定可以由行政机关强制执行，也可以申请法院强制执行的；其他涉及专业性、技术性较强的，一般由法律规定，专项授予行政机关，如《治安管理处罚条例》中的强制传唤、强制拘留；《国营企业调解税收征收办法》中的滞纳金等。上述强制执行的模式给实践中的非诉行政案件执行带来了一些弊端如下：
　　（一）行政权与司法权混同
　　关于非诉行政案件执行的性质现有学说有三种观点：非诉行政案件的执行属行政权性质。非诉行政案件执行属司法权性质；非诉行政案件执行兼具司法和行政双重属性。笔者同意第三种观点。根据凡有权力必有救济的原则，实现执行权的执行行为即依法应包括单纯的执行行为和执行救济、执行决定行为。非诉执行权同执行一样，是有“三部分下位阶权力组成的，即执行决定权、执行裁断权和执行实施权。”前两者属于司法权性质，后者属于行政权性质。
　　另外，司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”。即法院自始至终都应扮演一个消极、中立且不偏袒任何一方的居中裁判的角色。然而，我国法院由于在人财物上难以脱离地方政府的管理，在办案过程中受到地方行政权力的干扰，在公民心中公信力不高。法院再接受行政机关的申请去实施执行，既审查裁判，又行使执行权，很容易让行政相对人认为“法院成为政府机关的执行部门。”
　　（二）法院不堪重负
　　据最高院的统计，近几年来，全国法院每年受理的申请非诉行政案件在30万以上，是行政诉讼案件数量的好几倍。现今，我国基层法院自身的行政诉讼审判任务已十分繁重，法院的人力、物力、财力也十分有限，可见，将大量的行政强制执行案件申请法院审查执行，无疑加重了法院的负担。并且“执行难”仍是困扰基层法院的一大难题。为了解决执行难问题，各地法院都进行了不同的实践探索，如有的法院与执行机关联手设立派出法庭、巡回法庭等机构，共同实施强制执行等。虽然在一定程度上解决了一些问题，但负面影响不容忽视。其直接导致难以划分清楚哪些是行政职能，哪些是司法职能，极其不利于甚至严重损害了法院的形象和权威性。
　　改革开放之初，由于法律不健全和传统观念的影响，行政机关主要依政策办事，在行政执行环节上，表现为手段不多，力度不够，威信不足，而法院基于其地位和威信，由他出面执行可弥补上述之不足， 达到实现具体行政行为内容的目的。这也促使更多法律选择由法院进行非诉行政执行。然而近年来，司法权威不是越来越高而是屡有弱化。以浙江法院2010年为例，发生恐吓、谩骂侮辱、骚扰法官时间1712人、2145次，其中实施行动过激行为的达185人，247次。司法权威不足，表现为法官合法权益被肆意侵犯、信访不信法现象等。 另外,“大批行政执行，有使法院沦为行政机关执法工具之嫌” 在人民群众心目中造成“官官相护”的质疑，也在一定程度降低了司法权威。
　　三、非诉行政案件执行分流的正当性分析
　　目前，我国强制执行的主体为行政机关和法院，如何分配两者的执行权及分配其执行权的正当性是值得研讨的问题，笔者从理论基础和实践经验两方面来分析非诉行政案件执行分流的正当性。
　　（一）理论基础：符合“裁执分离”的制约机制
　　1、执行权回归行政机关。保留行政机关向法院申请的形式，将法院承担的审查和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能回归行政机关。即除法律授权行政机关自行执行的以外，具体行政行为的执行需有作出该行为的行政机关向人民法院提出执行申请，法院接到申请后，经审查认为具体行政行为合法的，下达包括执行内容、范围、期限的执行裁定，然后由行政机关根据法院的执行裁定，执行具体行政行为。这样的方式既可以强化法院的审查和监督职能，提升法院公正、中立的司法形象，维护司法权威及公信力， 同时无需担心由于执行权的回归带来的行政权的过度扩张及滥用。
　　2、符合“裁执分离”理念。 2012年3月，最高人民法院公布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），首次提出了国有土地上房屋征迁的“裁执分离”强制执行模式，为人民法院的非诉行政执行工作指明了新的方向。但目前这种模式使用范围比较狭窄，没有进一步的拓展开来，应当适当地拓宽其适用范围，使其他适合由行政机关实施执行的非诉行政案件也能够参照适用，以更好的解决当前“执行难”的问题。
　 （二）实践经验：浙江法院已探索出成功的经验
　　 2007年12月7日，金华市委、市府“两办”出台了《关于进一步加强行政和审判机关处理行政争议工作有关问题的意见》,明确要求建立“非诉行政执行案件法院与行政机关分工负责机制。”在这一文件的指导下，L法院在实践中进行了探索，并创建了比较成熟的非诉行政案件的执行模式即“严进严出”模式。
　　这一模式以兰溪法院为代表。该院分工负责的执行模式主要内容为：
　　申请受理关。对于行政机关申请强制执行的非诉案件，兰溪法院明确了受案范围、受理条件，并规定由立案庭统一接收申请材料，接收后交由行政庭进行立案审查和对具体行政行为合法性审查，符合条件的，才予以受理，否则，依法裁定不予受理。
　　审查裁定关。法院受理非诉案件后，由立案庭正式立案并交由行政庭具体负责审查。兰溪法院明确了审查方式以书面审查为主，但认为非诉案件有重大影响或有较大争议、申请执行标的数额巨大以及执行后果难以弥补等情形的，审查时可采用听证方式进行。
　　执行实施关。经审查认为，行政机关的具体行政行为认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，符合执行条件的，作出准予执行的行政裁定。兰溪法院除执行标的为金钱给付、申请执行人为兰溪市政府等外，其余非诉案件均采取交由行政机关负责实施的方式进行，但兰溪法院仍然处于指导、监督地位。
　　这一模式实施后，获得的兰溪市人大的支持。这一模式在审查受理阶段，法院对具体行政行为的合法性进行了实质审查，将不合法的非诉案件“拒之门外”，体现了司法权对行政权的监督，保证了进入执行程序非诉案件的公正性； 在执行实施阶段，法院与行政机关分工配合，及时有效地执结案件，消除违法状态，保证了行政执法的效率。
　　四、完善非诉行政案件执行的路径探索
　　法治社会既需要公正司法作为社会公平正义的最后一道屏障，也需要责任政府提供全面有效的行政权力，因此，在非诉案件的执行中，司法机关应侧重于审查、决定工作，而行政机关侧重于执行实施。随着司法改革的浪潮，法院的独立性更强，更有利于保证法院的中立性，有利于法院对非诉执行案件的审查做到更加的公平公正，而行政机关侧重于执行实施有利于提高执行的效率。具体的措施如下：
　　（一）明确行政机关与法院强制执行的划分标准
　　从上述对比的两种模式来看，世界上绝大多数国家将行政强制执行权赋予行政机关和人民法院，形成由二者分享行政强制执行权的二元执行主体模式，我国也不例外，但在我国现行的法律、法规并没有确立一个明确、统一的标准，有关规定也只是散见于各单行法律、法规中。人民法院和行政机关之间行政强制执行划分标准的模糊性给司法实践工作带来了诸多困难。笔者认为在这方面可借鉴国外的一些经验，比如在美国，行政强制执行权限的划分就是以强制执行措施的种类为标准的。美国的强制执行措施分两种：一种是间接强制措施；一种是直接强制措施。在这两种措施中人民法院与行政机关有不同的执行权限，这样合理的分配了行政机关与法院之间的行政执行权限，为行政执行效率的提高奠定了基础。
　　行政强制执行从根源上说是为了行政管理顺利进行而设置的，其基本目的是为保证行政义务充分及时的实现。从这一角度出发，将行政强制执行权尽可能的授予行政机关似乎更合理，但是，如果设定行政义务的命令权与实现行政义务的强制执行权同时交由行政机关，行政机关就有可能任意为行政相对人设定义务，并强制执行，这样容易导致行政专断，造成对行政相对人权益的损害。基于这样的考虑，有必要将一部分的行政强制执行权分配给司法机关，来实现权力的制衡。因此，划分行政机关与人民法院的行政强制执行权的标准应遵循一个基本原则。即以执行标的为基本划分标准，再辅之其他标准。
　　1、以执行标的为标准。第一，对人身强制执行原则上应由人民法院执行，人身权和人身自由是公民最基本的权利，是公民行使其他权利的先决条件。一旦涉及人身的强制执行终结，如有错误几乎难以补救，即使公民事后可以通过有效途径得到金钱赔偿，然而金钱赔偿往往不能弥补公民身心健康的损失。所以应将对人身的强制执行交由人民法院实施，通过法院对涉及行政相对人人身的行政决定进行审查后执行，比事后的补救更有意义。但是，不能一概而论，对人身所采取的的强制措施若属于即时强制，如妨碍卫生行为的强制执行，为排除妨碍安全和秩序的强制执行等，出于公共利益和行政效率的考虑，应交予行政机关执行。第二，对财产的强制执行，财产中包括动产和不动产。对于不动产，由于涉及相对人重大的财产权益，应由法院进行审查，是否由法院执行应考虑执行内容，如江西省实施的《中华人民共和国土地管理法》办法第五十三条之规定：“依照《土地管理法》、《实施条例》和本办法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，做出处罚决定的机关有权制止，必要时可以对违法建筑物和其他设施依法强制拆除。”所以，对于不动产的执行应有行政机关执行更加适当，同时也有利于解决法院对非诉案件“执行难”的问题。而对于金钱给付义务，就我国现状而言，法院有冻结、划拨财产等权限，可以由法院统一执行，既可以提高执行效率，同时有利于提升法院的公信力。第三，对行为的强制执行。对于行为所采取的强制执行，如强制停产，停业等，对相对人的影响较大，应当由法院执行；而如强制检验，强制检疫等，对相对人权益影响较小，并在时间上有一定紧迫性的要求，应交于行政机关执行。
　　2、对相对人、组织影响较大的人身之外的直接强制一般也应由法院负责执行，而对执行罚和代履行等的间接强制执行方式可交由行政机关实施执行。
　　3、专业性、技术性较强的行政决定和紧急情况下的强制执行交由行政机关自行执行。由于行政机关内部都会设置某些专业性、技术性强的部门，已解决某些突发的专业性问题，但法院在这方面比较欠缺，因此为了使行政管理顺利进行，以提高行政效率、专业性、技术性强的行政决定应交由行政机关自行执行。
　　（二）建立完善的非诉案件执行程序
　　法治社会需要公正司法作为社会公平正义的最后一道屏障，也需要责任政府提供全面有效的行政权力，所以，在非诉案件的执行中，司法机关应侧重于审查、决定工作，而行政机关应侧重于执行实施。在明确划分法院与行政机关执行权标准的前提下，在法律没有禁止性规定的前提下，行政机关配合法院实施部分非诉案件的执行事务，探索一个完整的工作流程，以解决实践中非诉案件的执行难之困境。
　　1、受理审查。行政机关将符合申请条件的非诉案件的执行预案统一报送法院立案庭审查。
　　2、准执审查。立案庭受理后将非诉案件交由行政庭进行实质审查，判断是否裁定准予执行。
　　3、案件分流。行政庭将准予执行的非诉案件进行分流，若该非诉案件的执行权属归行政机关，由法院下达包括执行的内容、范围、期限等内容的执行裁定，同时移交相关材料。反之，则将该非诉案件交由法院执行庭依法强制执行。
　　4、执行异议。法院在送达相关的裁定书时，告知相对人如对行政机关的采取的执行措施不服的。可以向法院提出执行异议。
　　5、强制执行。行政机关按照法院裁定的执行事项、并结合执行实施预案开展具体执行实施工作。执行过程中若涉及法院负责实施内容的，应及时告知法院采取相应的强制措施。
　　6、案卷归档。行政机关执行完毕后应及时将案件材料交法院审查并归档。
　　（三）加强事后监督
　　非诉案件的执行分工涉及多方权益，需要司法机关与行政机关的相互配合，在此过程中难免会有推诿情况发生，因此，应加强对此的监督。第一，法院监督，由法院对非诉案件进行全程监督，如事先对执行方案进行审查，并确认分工负责的内容，事中对执行进程进行跟踪及对相对人提出的执行异议进行审查等，事后对行政机关提交的案卷进行审查，确保行政机关执行程序的规范性。第二，当事人监督，当事人可通过提出执行异议的方式对非诉案件的执行进行监督。第三，舆论监督，加强与媒体、网络的民意沟通，正确引导舆论的方向，及时处理非诉案件执行过程中发生的舆论事件。
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　　（作者单位：江西省都昌县人民法院）