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张清. 甘肃省人民检察院
检察机关考核考评制度，是有关检察机关考核考评行为的一系列准则，即依据法律规定和检察机关的工作要求而制定的，包括检察机关考核考评行为规范、考核考评行为管理和考核考评行为保障以及相关配套制度的一系列规范的总和。检察机关考核考评制度是检察机关体制改革的重要组成部分。自检察机关恢复重建以来，检察机关考核考评制度经历了多个发展阶段，采取过多种范式，在不同时期对促进检察工作的科学、规范、高效管理，发挥检察机关的组织效能和人员潜能，推动检察机关充分履行法律监督职责，实现社会公平正义发挥了积极、重要的作用。
一、检察机关考核考评制度的基本属性
属性即事物本身所固有的性质，是事物必然的、基本的、不可分离的特性，又是事物某个方面质的表现。在事物的诸多属性中，有些属性决定该事物的本质，并把这种事物与其他事物区别开来，这种属性就是事物的本质属性。检察机关考核考评制度的基本属性，已有文献一般以“特性”、“特点”等形式，将其归纳为指导性（或引导性）、规范性、系统性、激励性、管理性等。笔者认为，上述归纳主要是从考核考评制度的功能出发，是考核考评制度的共有属性，难以体现检察机关考核考评制度区别于其他考核考评制度的特性与本质。检察机关考核考评制度是检察机关借鉴公共管理的先进经验，通过部分地区试点探索，不断完善、推广的一种管理方法，具有以检察权运行为基础，依据特定检察文化、历史背景、现实条件产生的特殊规定性，其基本属性表现如下：
（一）检察归属性
检察机关考核考评的制度以检察机关全面、有效履行法律监督职能为目标追求，因此其设计、运行、管理等应以检察权的性质和运行规律为逻辑起点。最高人民检察院历次有关考核考评的制度均要求以各项检察业务工作为重点。检察业务各项工作以宪法、法律关于检察机关的职能范围为分工的基础和权能的界限，不能突破宪法和法律设定的检察权的内容设置考评项目，不能违反宪法和法律对检察权性质的界定设置考评标准，不能忽视宪法和法律有关检察权的分工和检察权运行的基本条件和基本规律设置考评指标，不能违反宪法和法律规定的诉讼效率要求的检察资源投入和产出的客观比例追求办案数量、质量、效率、效果和安全。检察机关考核考评制度的各项规定均受宪法和法律规定的检察机关各项权能的规制，检察归属性是检察机关考核考评制度的基本特点。
（二）规范突出性
规范性是制度的最基本属性。作为一种制度，考核考评制度规范考核考评行为，规定了“谁”考评、考评“谁”、考评什么、怎样考评、考评的结果等考核考评主体、考核考评行为的内容、程式、边界和尺度。同时，法律本身就是一种规范性指引，作为一种促进检察执法效能和效率的制度，检察机关考核考评制度的内容也以法律的规定性为基础，不能超越法律的界限设置考核考评内容。此外，检察机关作为司法机关，执法的规范性是其首要和根本要求，直接决定着工作的成效。《2004 年度基层检察院建设工作指导意见》强调要“以执法规范化建设为重点，……保证检察权的依法正确行使”，因此，考核考评作为一种促进检察机关充分发挥职能的有效措施，还具有通过考核考评标准、目标、指标等方面的设置为考核考评对象提供工作的标杆和依法办事、高效办事的操作规程和行为准则，引导检察工作走向规范化、检验检察工作规范化程度和水平的重要功能。通过考评，可以看出既定程序和要求的执行情况，发现规范化建设中尚需解决的问题。所以说，规范性特征在检察机关考核考评制度中的表现尤为突出。
（三）功能开放性
检察机关考核考评制度是检察机关对传统考核考评制度的改造和完善，检察机关考核考评已不再是一种单纯的评定工作绩效的手段，而是承载着导向、激励、规范、创新等多种功能，在检察职能管理、检察事务管理和检察队伍管理等各方面发挥着越来越广泛的效用。首先，检察机关考核考评制度是被考核考评组织和人员工作的“指挥棒”，具有导向功能。检察机关考核考评制度贯穿了一定时期的检察执法理念，明确了一定阶段的检察工作重点，体现了一定时期检察机关决策者和管理者的工作评判价值趋向，具有指引被考核考评组织按照制度中明确的工作任务和目标规划方案、履行职责的作用，也在一定程度上引导检察人员按照制度体现的理念和方向去理解工作的内涵、方法等以实现工作目标。其次，检察机关考核考评制度具有优化组织效能、激发队伍潜能的激励功能。目标设置理论认为，达到目标是一种强有力的激励，是完成工作的最直接的动机。检察机关考核考评制度以考核考评目标实现的程度对被考核考评组织评定名次，必然会引导被考核考评组织争先创优、优化组织功能、加大工作力度、切实履行职责；必然会带动队伍建设，使干警加强学习、努力工作，竭力适应岗位要求，体现自身价值。最后，检察机关考核考评制度具有检察职能管理的功能。检察机关考核考评制度将执法环节上的各个关键节点、各项程序量化、细化，作为考察和评价检察机关和检察人员是否依照法律规定行使职权、是否遵守检察机关和检察人员的客观义务和检察权行使的程序准则等方面的明确依据，具有规范检察人员正确行使检察职能的功能。考核考评标准的设定，也在一定程度上防范了检察职能行使中的不良倾向，监督和约束检察职能在规范、良性的轨道内运行。此外，检察机关考核考评制度还具有激发创新、强化机制完善等功用。检察机关考核考评制度是检察改革的一项重要内容，其改革和完善是一个系统工程，必然会暴露出检察制度和检察体制中与检察工作要求相矛盾和冲突的问题，推动检察制度和检察体制在创新基础上的根本变革。考核考评制度本身的目标要求和争先创优的功能也会及时带动各级检察机关创新工作理念，尝试不同的工作方法，创新工作机制，加快自身建设的步伐，以适应检察机关考核考评制度的多样化需求。据此可以看出，检察机关考核考评制度的功能正日趋开放，引导和带动着检察各项工作朝着既定目标多元、多向发展。
（四）管理双向性
检察机关考核考评制度是检察机关管理体系中必不可少的环节，担负着检察职能管理和检察组织管理的双重任务，具有管理的双向性。一方面，考核考评制度中的考核考评目标、标准和指标、程序等方面的预先设定，无不体现管理活动中计划、组织、领导、控制等特征，其设置指标和奖惩措施促进了检察机关之间争先创优氛围的形成，有利于促进检察人员提高工作主动性、发挥工作创造性，并积极加强团队的协作能力，提高凝聚力、战斗力，创新机制提高工作效率，可以说，科学的考核考评制度是检察机关实施检察组织管理、优化检察机关外部环境资源和人、财、物等内部环境资源，提高组织效能的有效手段。另一方面，检察机关考核考评制度的组织管理以发挥检察职能为目标，其优化检察资源配置、协调工作关系、提高工作效率的根本目的还是为了实现检察工作的职能目标，组织管理的过程也促进了检察机关和检察人员规范执法、追求执法的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一，促进了检察机关优化内部职能配置、减少执法环节上的程序繁冗、部门摩擦内耗，具有职能管理的性质。
（五）动态权变性
考评项目、标准和指标是检察机关考核考评制度规范性表述的核心内容，主要依据宪法和法律对检察职能的总体要求进行设置，也受一定时期检察工作的环境、物质资源、人力资源等条件的影响，同时反映了一定时期党和国家政策的要求和检察工作的具体要求。由于宪法和法律本身具有稳定性，检察机关考核考评项目、标准和指标在大的纲目上虽然不会有根本性改变，但从未来的发展趋势看，检察机关考核考评制度可能随着检察制度的根本性变革和检察环境资源尤其是检察人员素质的提高，不会再有存在的必要。即使检察机关考核考评制度继续存在，考核考评项目、标准、指标等方面的具体内容，如考核考评项目或考核考评指标之间的权重分配、指标比率等也会随着检察工作资源条件的改变和检察工作阶段性要求的变化而有所变化。因此，动态权变性是检察机关考核考评制度的根本属性。
二、检察机关考核考评制度的发展特点
纵观我国检察机关恢复重建以来考核考评制度的发展脉络，其发展呈现出以下特点：
（一）制度体系逐渐完善
马克思主义哲学认为，系统是指由相互联系、相互作用的若干要素构成的具有位的结构和特定功能，并与周围环境发生联系的有机整体。完整的考核考评体系是由一组既相互独立、又相互关联并能够较为完整地表达评价要求的考核考评指标所组成的评价系统。而初期的检察机关考核考评制度大多依据《检察官法》和上级检察机关对检察人员或同级党委对行政人员的考核文件，由检察机关对其工作人员的工作表现、态度、业绩进行诸如“德、能、勤、绩”方面的概括考评，考核考评对象大多局限于检察人员，考核考评内容也不完整，多限于检察工作的某一方面或某几方面，如对办案数量或办案质量的考评，不仅缺乏专门的考核考评依据和明确的考核考评指标，而且缺乏体系的内部联系性和协调性，考核考评的主观色彩较浓，形式化特征明显，考核考评制度未纳入检察管理的统一系统之内，往往为考评而考评。随着高检院对考核考评制度建设工程的不断推进，各地检察机关在考核考评工作方面的深入探索和实践，检察机关考核考评制度的上述缺陷已逐渐得到改善，表现为高检院和大多数省、市级检察机关已逐步制定了要素全面、目标明确、项目广泛、程序规范、管理细化的考核考评制度。首先表现在内容上，各省、市检察机关的考核考评制度内容基本都涵盖了执法办案、队伍管理、行政事务等多方面内容，力求在检察机关的法律监督职能与行政化管理运行模式相结合的现状下，实现考核考评制度的多样性需求。其次表现在功能上，多数检察机关现行的考核考评制度已不再是一种单纯的激励手段，而是成为集优化组织管理、提高案件质量、提升人员素质等多维度、多层次、多功能的开放性体系。这些考核考评制度与传统的考核考评制度相比，已不仅是一种简单的建章立制，而是发展成为一个包括制度实施者、实施对象、标准、目标、程序、后果、制度保障措施等要素，涵盖制度制定、制度运行和制度成果转化等流程，包含评价系统、过程控制系统、信息汇总系统、监督系统、问题反馈解决系统、其他辅助支撑系统的完整有机体，且各要素、各流程之间相互关联、协调有序，共同为考核考评主体考查检察机关各组织的工作表现和工作成果并作出系统评价而服务，体系上也日趋完善。
（二）制度导向逐渐明晰
一是高检院逐渐加强了对检察机关考核考评制度的指导，为各级检察机关不同时期考核考评制度的制定、完善指明了方向。如高检院 1998 年发布的《关于加强基层检察院建设的意见》中，仅提出在办案方面建立科学的体系这一宏观要求，考核考评的手段仅限于岗位目标责任制；2002 年下发的《人民检察院基层建设纲要》则明确提出建立“分类分级明确工作目标、动态考核为主、定性和定量相结合的全员能力和绩效的考核制度”的要求，目标在于提高办案质量、效率和综合效果；《2009—2012 年基层人民检察院建设规划》则强调了信息化技术在绩效考评系统中的重要地位；2010 年的《考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见（试行）》和《考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则》，对检察机关业务考核考评制度进行了全方位的指导和要求。2011 年，中央政法委《关于建立健全政法机关执法办案考评机制的指导意见》与高检院《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》，对建立健全检察执法办案考评机制提出了明确、具体的要求，为构建科学、完善、统一、有效的检察机关考核考评制度指明了方向，确定了思路。高检院主要业务厅、局加强了对对口业务工作的考核与指导，各级检察机关也根据中央和高检院的要求调整了考核考评制度的工作重点、方式方法等，形成了符合中央与高检院要求的考核考评制度。二是各级检察机关考核考评制度的内容导向性更加明确。现代意义上的考核考评制度已不仅是对已完成检察工作的一项“事后”检验、评估和反思，更是发展成为一个集事前规范、预防、过程控制和事后监督为一体的系统的管理过程，更注重通过考核考评项目、内容的选择，各项目、指标权重、分值的设置，控制和引导下级检察机关自觉执行上级检察机关的决策与部署，按照上级检察机关在本地区的战略部署和要求培养工作理念，调整工作重点，改善工作行为，提升队伍素质。如《湖南省基层人民检察院建设分类综合考核办法》第五条规定，“省检察院对具有创新性工作且政治效果、法律效果和社会效果好的工作成果给予总分外记分”，反映了该省鼓励基层院加强创新工作的导向；大多数省、市检察机关都将职务犯罪立案人数作为职务犯罪侦查工作的加分项目，反映了当前检察工作适应中央和高检院要求，加大反腐力度的工作导向。随着检察机关考核考评制度的体系日益科学、研究日渐深入，检察机关考核考评制度的这种导向功能将更加凸显，成为上级检察机关战略思想甚至检察价值观念等方面重要的“传递棒”。
（三）制度内容逐渐协调
检察机关自恢复重建以来，其考核考评制度从过去的单一性考核考评内容、手段、方法、模式发展到目前的多样考核考评内容并存，多种考核考评手段、方法并用，条线考核考评与整体考核考评相结合，考核考评更加全面、客观、有效；考核考评管理也从粗放式管理进化到制定、实施、监督、评价、反馈等全过程控制，增强了考核考评制度的实效性，考核考评制度发展不断向着科学化、规范化方向迈进。一是制度制定逐渐理性。大多数检察机关制定考核考评制度都经历了边试点探索、边评估总结、边动态修正的过程，减少了单一经验模仿的盲目性，增强了考核考评项目、内容、标准、指标的客观性与可操作性，制度制定的理性色彩进一步增强。二是目标逐渐明确。考核考评目标突破了制定初期的模糊性、笼统性，使考核考评执行者、监督者和被考核考评者明确了考核考评制度的重点，有利于提高考核考评制度运行的效率和效果。如云南省检察机关绩效考核考评制度明确提出“为了落实科学发展，提高检察工作水平”而制定本制度；上海市 2006 年《条线考核工作实施办法》则提出“强化规范管理，按照法律和制度规范干警行为、规范执法活动、规范各项工作，引导干警依法、文明、规范执法”。三是结构逐渐协调。各地检察机关在考核考评制度设计上，越来越注重各考核考评项目、指标的权重、比例的平衡及内容的协调，防止和减少因结构矛盾而导致的各职能部门之间在考核考评利益上的冲突，强化了考核考评制度的凝聚功能，提升了考核考评制度的实施效果。四是程序逐渐公正。多数地区检察机关实行了阶段考核与年终考核、动态考核与静态考核相结合的考核考评方法，对考核考评的实施、结果的公布和异议的查询、复核都作出了明确规定。一些条线如上海市一些地区的考核考评办法还通过设置考评委员会等形式，吸收基层院被考核考评部门的同志参与考核考评方法的制定和考核考评结果的审定，增强了考核考评工作的客观性、透明度，增强了被考核考评机关对考核考评行为的参与度，加强了对考核考评工作的监督，提高了考核考评工作的公正性。五是考核考评的理论基础与方法手段更加先进。随着高检院的要求愈加明确，当前，各地已普遍实行了考核考评这种先进的管理方法，并广泛吸收了目标管理理论、激励理论、信息论、系统论等先进管理理论的内核，合理运用信息化网络平台等先进技术，考核考评制度的理论基础和方法手段进一步先进与合理，考核考评的方法和效果也得到进一步优化。
（四）制度成效逐渐明显
检察机关实行考核考评制度以来，以制度的形式明确了各项检察工作的职责内容，以客观、量化的方法明确了履行目标岗位职责的权限、标准，以考核考评项目、指标之间的权重设置明确了工作导向和重点，强化了上级院对下级院的领导，加大了工作力度，规范了执法行为，改善了工作作风，加强了各级检察机关的凝聚力和向心力，有效调动了广大检察干警工作的积极性与主动性，普遍形成了争先创优的良好氛围，各项检察工作取得了长足进展。据统计，自 2002 年高检院试点考核考评制度以来，全国职务犯罪立案人数比前十年增长了近 20 个百分点，无罪判决率比前十年下降了近 15 个百分点，刑事抗诉、民事抗诉等其他各项主要检察业务指标均有了大幅攀升，检察机关考核考评制度激励发展的功能得到充分显现。
（五）制度弊端渐趋凸显
随着检察机关考核考评制度的深入推进，检察机关考核考评制度的理想化与现实局限性所导致的矛盾逐渐凸显，现行检察机关考核考评制度显现出越来越多的不适应检察工作科学发展的问题，给检察机关和检察工作带来了一些负面效应。如机制不够统一、内容和项目设置不够科学、方法与手段不够合理等问题，影响了考核考评制度的实际运行效果。分析这些问题的性质与特点，回顾检察机关考核考评制度多年来对检察工作科学发展的巨大推动效用，可以确信，这些问题和弊端的存在大多是实践性的、技术性的而不是制度性的、根本性的，如因考核考评项目设置不合理而导致的导向错误，大多是可以通过调整考核考评项目设置予以改善或消除的，而不是考核考评制度与检察制度、检察权属性的本质冲突所导致的，并无必要去重新认识和怀疑检察机关考核考评制度的可行性。对这些问题与弊端进行反思的目的在于如何扬长避短、固强补弱，切实增强考核考评制度在检察工作中的适应性和协调性，以达到“构建科学、完善、统一的检察机关考评制度”的要求。
三、检察机关考核考评制度的构建思路
检察机关考核考评制度在探索中前进，在创新中发展，不断向着科学化、规范化、统一化的方向迈进，克服了许多困难，也仍然面临着一些亟待解决的问题。鉴于此，笔者对检察机关制定和实施考核考评制度进行了初步探究，提出了以下构建思路：
（一）明确考核考评的主题
考核考评应以促进检察工作的科学发展为主题。以科学发展观统领检察工作是全方位提升检察工作水平，确保检察事业创新发展的必由之路。[9 ]推进检察机关考核考评制度的科学化，要处处以促进检察工作的科学发展为视角，不断审视和思考检察工作考核考评制度是否符合检察工作科学发展的要求，在促进检察工作全面、协调、可持续发展中推动检察机关考核考评制度自身的科学发展与完善。既可通过扩大考核考评的地区范围，促进检察工作的地区平衡发展；又可通过考核考评项目的全面兼顾，保证各项检察工作并行发展；还可通过加强各条线考核考评的系统性与协调性，减少各部门之间因各自工作环节而造成的相互制约和影响，促进检察工作的协调发展。
（二）确定考核考评的目标
经久不衰的管理学名言说：“明确的目标是创造非凡业绩的基础。”检察机关考核考评制度的直接目的是为了实现检察机关的管理优化，终极目的是为了实现检察工作目标。因此，制定考核考评制度时必须明确这两个目标的内容。可针对检察机关管理中出现的问题，结合检察机关管理某个阶段的要求，如制约检察工作职能发挥、影响检察工作效率发挥、组织结构引起职能管理变化等问题，确定一个时期的管理目标；根据法律、政策和上级检察机关对检察工作的要求以及检察工作的发展趋势、检察工作中出现的问题，如当前形势下“三项重点”工作的要求、一些创新工作偏离正轨等问题，确定一个时期的检察工作目标；将这两个目标有机结合、相互促进，共同引导考核考评制度为实现目标而服务。实践中，各地检察机关因所处地域、环境不同，特别是受当地政治、经济环境等条件的影响，在具体建设规划等方面会有所不同。因此，不论考核考评制度所体现的检察管理目标还是检察工作目标，都要在总的目标符合高检院工作要求的前提下，充分考虑当地财政收入、辖区人口、被考核考评机关人员素质、人均工作量、物质条件、技术条件以及以往的管理经验等因素，以切实增强考核考评制度的可操作性与实效性。当然，两个目标中都涉及战略目标和年度目标，战略目标应具备相对稳定性和激励长效性，无明显问题的，原则上不能随意改变；年度目标要切合自身实际，体现渐进性，可根据运行情况和实际需要，考虑本年度上级检察机关的工作目标和规划、上年度目标的完成情况、社会各界的意见建议作出适当修改，两者要做到有机结合。
（三）遵循科学的考核考评规律
任何考评机制的构建，如果不能紧紧围绕考评客体的基本规律展开，不仅不能达到考评的目的和意义，反而将导致该项工作的不当开展。推进检察机关考核考评制度的科学构建，必须遵循以下三个基本规律：
一是遵循检察权运行规律。第一是要保证检察权依法、独立行使。在此方面，尤其要注意不能单纯以其他机关的办案结果评价检察权行使的结果，如以法院的判决结果作为认定错案的标准，可能会造成检察干警在办案时事先与法院办案人员沟通，以避免不同裁判结果的出现，进而会造成检察权独立行使的弱化。第二是要保证检察权的一体化行使。检察一体化一方面要求检察机关相对于外部环境要作为一个整体，保持独立。为此，要在考核考评制度中强调检察长负责制的落实，加强检察长的话语权和责任，以此促进检察机关整体效能的发挥。另一方面要求检察权统一行使，通过保持统一的执法标准和行为准则，实现检察权维护国家法律统一正确实施的根本价值。故而，在考核考评制度中，应根据法律规定统一同类案件执法质量标准和效率标准，统一办案操作规程，加强执法的规范化建设。检察权的一体化行使还要求保证检察机关在组织结构上的一体化、管理上的层级性与上下级之间、同级之间在工作上的统筹安排，相互配合，通过检察系统内部的协同作战，形成合力。为此，必须在考核考评制度中加强上、下级领导，强化检察权能的配合与制约。如确立层级式的考核考评模式，在考评活动的组织实施中加强考评主体对考评客体工作过程的监督；设置非职务犯罪侦查部门移送职务犯罪线索的数量和质量指标，强化部门之间的配合，等等。第三是要注意检察权行使的客观性问题。检察官的客观公正义务是检察制度与生俱来的要求，是检察执法的基本原则之一。当前，我国检察机关考核考评制度对检察权的客观行使起到了积极作用，但也带来了一定的负面效应，如事先设定不同诉讼阶段的处理比率，并片面强调各诉讼阶段的高比率，导致一系列违反诉讼常态的连锁反应，导致检察机关客观义务的淡化；一些地区一味追求“目标”，过于强调数量，特别是阶段性的对“量”的强调，可能形成“运动式执法”，在不具备法定客观立案、起诉、批捕等条件的情况下作出相应决定，与检察权行使的客观性要求迥然相悖。第四是要加强检察权运行的保障机制。应通过优化检察机关的机构设置、领导体制、职权行使机制、人事管理包括检察官身份等方面强化检察权行使的制度保障，以法律规定为职权行使的明确依据，并加强检察权行使的经费保障，以保障检察权的充分、正确行使。
二是遵循检察工作管理规律。检察工作管理的规律性形成于两个方面，一是工作性质，二是法律规定。其中，法律业务工作是检察工作的主要方面，其性质是依据实体法和程序法的规定执行法律，履行职能；而法律业务管理则是通过对法律业务工作执行法律、履行职能活动的监督与保障，保证检察机关和检察人员依法、正确、高效地履行职责，从而维护司法公正，保障公民的合法权益，保证依法追究犯罪。由此，科学构建检察业务考核考评制度，应当借鉴现代管理学的先进理念，以保障规范执法、提高办案质量和办案效率为目标，通过检验控制和监测预防检察机关和检察人员执法情况，监督检察官依法行使职权，并加强执法的实体与程序审查，督促、引导检察机关和检察人员自觉良好执法等方式，实现检察职能的统筹协调、执法的公正廉洁和业务工作的规范有序。可依据程序法规定设置细化的办案流程，作为业务工作是否规范的考评依据；可以法律规定的质量标准为基本标准，结合实践情况，设置客观的办案质量标准，作为业务工作质量的考评依据等等。
三是遵循人力资源管理规律。检察机关考核考评制度根本上还是要依靠检察人员来实施，因此要遵循人力资源管理规律，在个人、团队和整个组织层面上管理和发掘检察人员的知识和全部潜力，并对此进行合理规划，以便支持检察机关的工作规划和业务职能的有效运转。具体来说，可以通过组织战略和规划，规划、管理和改善人力资源，如以一定的标准建立各类人才库，并对入库人才进行专门培养作为队伍建设的考评项目，加强对专门人才的重点培养和提高，将计财装备建设作为检务保障的考评项目，改善检察机关的工作环境等；可根据个人、团队和组织的目标，确定、培养与发挥干警的专长，如设置对各类人员的培训任务和指标，设置立功、先进人员作为干部任用依据等，在行政化管理导致的有限条件下激励干警为检察机关整体目标加强学习，优化素能，并建立有利于人才成长的良好环境。
（四）树立科学的考核考评理念
将科学的理念内化为检察机关考核考评制度执行主体的自觉意识和行为是检察机关考核考评制度科学化的应有之义。当前，应树立以下考核考评理念：
一是全面考评理念。全面考评不是面面俱到，不是简单的各项检察工作考评制度的叠加，而是指设定的考评指标要反映检察工作的各个层次和各个方面，在关注业务工作的同时，绝不能忽视综合工作，既要重点突出，又不能顾此失彼，在抓住重点项目的同时，兼顾非重点环节、非重点方面；要从法律监督、工作效率、权益实现、公信度、诉讼成本、廉洁状况、司法保障、社会支撑等方面设计考评指标，全面、系统地反映检察工作的各个环节和基本方面，保证考评工作能促进整体检察工作的开展，防止考评工作造成检察工作的畸形发展、片面发展。要办案数量与质量并重、办案过程与效果并重，以保证检察工作规模与力度并进，执法规范性与文明性并进。
二是协调考评理念。协调考评理念首先要求考核考评制度的制定与实施要站在检察工作大局角度，站在考核考评制度整体性角度，考虑地区差异、部门均衡，通过实施一体化考评，促进考评的统一性，通过实施整体考评，强化部门考评的协调性，促进不同业务协调发展，充分体现相互协调制约，而不能把各项工作简单地条条化。协调考评理念还要求考核考评制度各指标的涵义、统计口径、计算方法等要相互衔接，综合反映检察工作各构成要素之间的内在联系，形成有机联系的统一整体。要将个案评查、社会公众评价与检察统计考评指标相结合，使微观评价与宏观评价、内部评价与外部评价具有协调一致性。在设置考评指标时，要兼顾上级院的考评要求和地方党委的工作目标，通过指标之间的内在联系，把检察工作的方方面面统一起来，实现检察工作整体效能的最大化。
三是实质考评理念。现行检察机关考核考评制度采取将检察工作按职能分成各条线，又将各条线要考核的内容具体分成若干可以量化的因子予以考评的形式。实质上，检察机关考核考评制度最根本的是要督促核查检察干警是否严格依法履行职责，必须深入到办案的每个环节，审查核实办案人员是否依法、正确行使职权，各环节做出的决定是否达到法定的证据、事实以及程序标准，但由于这样的考核所需成本较大，因此出现了现行这种简单的考评形式。但我们仍应树立实质考评的理念，即使没有完全实现实质考评的条件，也应在考核考评制度制定与实施中尽可能追求和接近实质考评。具体措施上，可加强考评活动的动态管理和过程管理，如采取个案抽查的方法，对办案环节的规范性进行审查；通过制定、细化各条线的办案流程，从宏观上促进严格执法；采取定期、不定期派工作组督导的方式深入到被考评单位督查考评办法的实际执行情况；采取季度考评与年终考评相结合的方法弥补静态考评的不全面和不深入；充分运用网络、多媒体等现代科技手段，借助办公、办案软件的功能，对检察工作实现动态监控；建立信息反馈渠道，及时通过发布指导性意见，定期、不定期通报，公布下级院的工作进度或完成工作部署的情况，指导和督促下级院更好地开展工作等，以弥补形式考评的先天不足，促进考核考评工作的真实、有效开展。
四是激励考评理念。马克思主义关于人的全面发展理论认为，管理自始至终应当充满植根于人性需求的人文关怀。构建科学的检察机关考核考评制度需要摒弃传统行政化考评中以控制人、制约人为导向的陈旧观念，在考核考评内容设置和考核考评制度实施中充分考虑组织成员各个层面的需求，不仅为这些需求的满足积极创造条件，而且要为组织成员知识的增进、修养的提高、才能的展现、境界的升华、价值的实现搭建平台，提供机会，并不断给予激励，充分激发组织成员的工作热情和创造潜能，引导组织成员在实现自身价值和全面发展中努力实现各项工作目标。
（五）坚持科学的考核考评原则
关于检察机关考核考评制度的原则，主要观点有体现检察工作特点原则、科学合理原则、公正客观原则、整体效能原则、动态反馈和激励原则、以人为本原则、量化、细化、可操作性原则、考核部门与考核办案人员相结合原则、简便易行原则、全面原则等，这些原则从检察机关考核考评制度的特点、功能、方法及价值等不同角度出发，对检察机关考核考评制度应遵守的规则进行了概述，具有一定的合理性，但有些观点或者只适用于考核考评制度体系的部分阶段，或者只反映了检察机关考核考评制度的部分要求，不具有全局的合理性。因此，笔者提出以下原则供参酌。
一是合法性原则。检察机关考核考评制度各个环节的内容要符合宪法和法律的规定，不能超越法律规定的权限设置考评项目、考评标准和考评指标等。如有些地区设置了《业务工作流程》作为考评执法规范化的依据，但不能超越法律规定作出扩大或缩小解释，否则可能造成对其他机关权力或公民合法权益的不当侵害。
二是合理性原则。检察机关考核考评制度的设计要遵循司法原理、检察权运行规律、检察工作管理规律和人力资源管理规律，考评项目、考评标准、考评指标是具体可衡量的、可操作的、能够为执行者所理解的、有意义的、符合检察工作实际的，且符合系统性特征，各条线内部之间、相互之间协调有序、有机结合，符合比例，有一定的内在联系。现有的研究成果对如何在考核考评制度中具体体现检察机关考核考评制度的合理性，如考评项目、指标之间的权重比例等作了大量研究。笔者认为，这些研究为我们合理设置考评目标、项目、标准、指标等考评内容提供了可资借鉴的基础，但由于检察工作自身的复杂性与主观性、动态性、多因性，要将其静态化、简单化、统一化为单纯的客观性标准，并非易事。简化的办法是根据科学理论的指引和法律规定以及检察工作的要求等确定大致的框架，对已有经验进行评估、分析，再将制定的考核考评制度运用到实践中探索求证，反复修正完善，或可更加接近合理性的要求。
三是实事求是原则。任何管理学原理运用到检察工作中，都要进行“检察化”、“本土化”的改造，以适应检察工作的性质、特点。具体到检察机关考核考评制度的科学化构建中，实事求是原则强调检察学、管理学、社会学等有关考核考评制度的先进理论要与检察工作实际相统一，探索检察机关考核考评制度的本质与基本规律要以调查研究为基础，反对教条主义和经验主义，克服盲目性和感性化，杜绝某些人长期习惯的“拍脑袋”、“蒙混”、“想当然”、“差不多”等违背科学精神的思维与行为方式，以达到考核考评制度既符合规律性要求，具有法律监督的适应性，又符合检察工作实际，且具有一定的前瞻性，能适应将来一段时期内发展变化的情况。
四是公平公正原则。检察机关考核考评制度的内容要有利于检察机关和检察官客观义务的实现，要体现不同部门、不同岗位的工作量及工作难易程度，在此基础上进行科学比较和评价；检察机关考核考评标准要以法律规定的原则性标准为前提，并应当尽量以多数人的要求确定具体标准，且应当给予干警充分质疑的机会和权利，通过干警的广泛参与，使考核考评制度能够充分体现干警的意愿，增强其认同感，并进而充分调动其参与的积极性；检察机关考核考评制度的程序要公正、透明，既有利于操作，也有利于保障考评结果的客观、公正；检察机关考核考评结果的运用要客观、公正、公平，真正与干警的工作绩效相挂钩，成正比。
注释:
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同前注。
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刘佑生、石少侠：《科学发展与法律监督》[C]，中国检察出版社 2010 年版，“检察业务考证机制”部分。 出处:《国家检察官学院学报》2012 年第 2 期 |
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张清. 甘肃省人民检察院
检察机关考核考评制度，是有关检察机关考核考评行为的一系列准则，即依据法律规定和检察机关的工作要求而制定的，包括检察机关考核考评行为规范、考核考评行为管理和考核考评行为保障以及相关配套制度的一系列规范的总和。检察机关考核考评制度是检察机关体制改革的重要组成部分。自检察机关恢复重建以来，检察机关考核考评制度经历了多个发展阶段，采取过多种范式，在不同时期对促进检察工作的科学、规范、高效管理，发挥检察机关的组织效能和人员潜能，推动检察机关充分履行法律监督职责，实现社会公平正义发挥了积极、重要的作用。
一、检察机关考核考评制度的基本属性
属性即事物本身所固有的性质，是事物必然的、基本的、不可分离的特性，又是事物某个方面质的表现。在事物的诸多属性中，有些属性决定该事物的本质，并把这种事物与其他事物区别开来，这种属性就是事物的本质属性。检察机关考核考评制度的基本属性，已有文献一般以“特性”、“特点”等形式，将其归纳为指导性（或引导性）、规范性、系统性、激励性、管理性等。笔者认为，上述归纳主要是从考核考评制度的功能出发，是考核考评制度的共有属性，难以体现检察机关考核考评制度区别于其他考核考评制度的特性与本质。检察机关考核考评制度是检察机关借鉴公共管理的先进经验，通过部分地区试点探索，不断完善、推广的一种管理方法，具有以检察权运行为基础，依据特定检察文化、历史背景、现实条件产生的特殊规定性，其基本属性表现如下：
（一）检察归属性
检察机关考核考评的制度以检察机关全面、有效履行法律监督职能为目标追求，因此其设计、运行、管理等应以检察权的性质和运行规律为逻辑起点。最高人民检察院历次有关考核考评的制度均要求以各项检察业务工作为重点。检察业务各项工作以宪法、法律关于检察机关的职能范围为分工的基础和权能的界限，不能突破宪法和法律设定的检察权的内容设置考评项目，不能违反宪法和法律对检察权性质的界定设置考评标准，不能忽视宪法和法律有关检察权的分工和检察权运行的基本条件和基本规律设置考评指标，不能违反宪法和法律规定的诉讼效率要求的检察资源投入和产出的客观比例追求办案数量、质量、效率、效果和安全。检察机关考核考评制度的各项规定均受宪法和法律规定的检察机关各项权能的规制，检察归属性是检察机关考核考评制度的基本特点。
（二）规范突出性
规范性是制度的最基本属性。作为一种制度，考核考评制度规范考核考评行为，规定了“谁”考评、考评“谁”、考评什么、怎样考评、考评的结果等考核考评主体、考核考评行为的内容、程式、边界和尺度。同时，法律本身就是一种规范性指引，作为一种促进检察执法效能和效率的制度，检察机关考核考评制度的内容也以法律的规定性为基础，不能超越法律的界限设置考核考评内容。此外，检察机关作为司法机关，执法的规范性是其首要和根本要求，直接决定着工作的成效。《2004 年度基层检察院建设工作指导意见》强调要“以执法规范化建设为重点，……保证检察权的依法正确行使”，因此，考核考评作为一种促进检察机关充分发挥职能的有效措施，还具有通过考核考评标准、目标、指标等方面的设置为考核考评对象提供工作的标杆和依法办事、高效办事的操作规程和行为准则，引导检察工作走向规范化、检验检察工作规范化程度和水平的重要功能。通过考评，可以看出既定程序和要求的执行情况，发现规范化建设中尚需解决的问题。所以说，规范性特征在检察机关考核考评制度中的表现尤为突出。
（三）功能开放性
检察机关考核考评制度是检察机关对传统考核考评制度的改造和完善，检察机关考核考评已不再是一种单纯的评定工作绩效的手段，而是承载着导向、激励、规范、创新等多种功能，在检察职能管理、检察事务管理和检察队伍管理等各方面发挥着越来越广泛的效用。首先，检察机关考核考评制度是被考核考评组织和人员工作的“指挥棒”，具有导向功能。检察机关考核考评制度贯穿了一定时期的检察执法理念，明确了一定阶段的检察工作重点，体现了一定时期检察机关决策者和管理者的工作评判价值趋向，具有指引被考核考评组织按照制度中明确的工作任务和目标规划方案、履行职责的作用，也在一定程度上引导检察人员按照制度体现的理念和方向去理解工作的内涵、方法等以实现工作目标。其次，检察机关考核考评制度具有优化组织效能、激发队伍潜能的激励功能。目标设置理论认为，达到目标是一种强有力的激励，是完成工作的最直接的动机。检察机关考核考评制度以考核考评目标实现的程度对被考核考评组织评定名次，必然会引导被考核考评组织争先创优、优化组织功能、加大工作力度、切实履行职责；必然会带动队伍建设，使干警加强学习、努力工作，竭力适应岗位要求，体现自身价值。最后，检察机关考核考评制度具有检察职能管理的功能。检察机关考核考评制度将执法环节上的各个关键节点、各项程序量化、细化，作为考察和评价检察机关和检察人员是否依照法律规定行使职权、是否遵守检察机关和检察人员的客观义务和检察权行使的程序准则等方面的明确依据，具有规范检察人员正确行使检察职能的功能。考核考评标准的设定，也在一定程度上防范了检察职能行使中的不良倾向，监督和约束检察职能在规范、良性的轨道内运行。此外，检察机关考核考评制度还具有激发创新、强化机制完善等功用。检察机关考核考评制度是检察改革的一项重要内容，其改革和完善是一个系统工程，必然会暴露出检察制度和检察体制中与检察工作要求相矛盾和冲突的问题，推动检察制度和检察体制在创新基础上的根本变革。考核考评制度本身的目标要求和争先创优的功能也会及时带动各级检察机关创新工作理念，尝试不同的工作方法，创新工作机制，加快自身建设的步伐，以适应检察机关考核考评制度的多样化需求。据此可以看出，检察机关考核考评制度的功能正日趋开放，引导和带动着检察各项工作朝着既定目标多元、多向发展。
（四）管理双向性
检察机关考核考评制度是检察机关管理体系中必不可少的环节，担负着检察职能管理和检察组织管理的双重任务，具有管理的双向性。一方面，考核考评制度中的考核考评目标、标准和指标、程序等方面的预先设定，无不体现管理活动中计划、组织、领导、控制等特征，其设置指标和奖惩措施促进了检察机关之间争先创优氛围的形成，有利于促进检察人员提高工作主动性、发挥工作创造性，并积极加强团队的协作能力，提高凝聚力、战斗力，创新机制提高工作效率，可以说，科学的考核考评制度是检察机关实施检察组织管理、优化检察机关外部环境资源和人、财、物等内部环境资源，提高组织效能的有效手段。另一方面，检察机关考核考评制度的组织管理以发挥检察职能为目标，其优化检察资源配置、协调工作关系、提高工作效率的根本目的还是为了实现检察工作的职能目标，组织管理的过程也促进了检察机关和检察人员规范执法、追求执法的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一，促进了检察机关优化内部职能配置、减少执法环节上的程序繁冗、部门摩擦内耗，具有职能管理的性质。
（五）动态权变性
考评项目、标准和指标是检察机关考核考评制度规范性表述的核心内容，主要依据宪法和法律对检察职能的总体要求进行设置，也受一定时期检察工作的环境、物质资源、人力资源等条件的影响，同时反映了一定时期党和国家政策的要求和检察工作的具体要求。由于宪法和法律本身具有稳定性，检察机关考核考评项目、标准和指标在大的纲目上虽然不会有根本性改变，但从未来的发展趋势看，检察机关考核考评制度可能随着检察制度的根本性变革和检察环境资源尤其是检察人员素质的提高，不会再有存在的必要。即使检察机关考核考评制度继续存在，考核考评项目、标准、指标等方面的具体内容，如考核考评项目或考核考评指标之间的权重分配、指标比率等也会随着检察工作资源条件的改变和检察工作阶段性要求的变化而有所变化。因此，动态权变性是检察机关考核考评制度的根本属性。
二、检察机关考核考评制度的发展特点
纵观我国检察机关恢复重建以来考核考评制度的发展脉络，其发展呈现出以下特点：
（一）制度体系逐渐完善
马克思主义哲学认为，系统是指由相互联系、相互作用的若干要素构成的具有位的结构和特定功能，并与周围环境发生联系的有机整体。完整的考核考评体系是由一组既相互独立、又相互关联并能够较为完整地表达评价要求的考核考评指标所组成的评价系统。而初期的检察机关考核考评制度大多依据《检察官法》和上级检察机关对检察人员或同级党委对行政人员的考核文件，由检察机关对其工作人员的工作表现、态度、业绩进行诸如“德、能、勤、绩”方面的概括考评，考核考评对象大多局限于检察人员，考核考评内容也不完整，多限于检察工作的某一方面或某几方面，如对办案数量或办案质量的考评，不仅缺乏专门的考核考评依据和明确的考核考评指标，而且缺乏体系的内部联系性和协调性，考核考评的主观色彩较浓，形式化特征明显，考核考评制度未纳入检察管理的统一系统之内，往往为考评而考评。随着高检院对考核考评制度建设工程的不断推进，各地检察机关在考核考评工作方面的深入探索和实践，检察机关考核考评制度的上述缺陷已逐渐得到改善，表现为高检院和大多数省、市级检察机关已逐步制定了要素全面、目标明确、项目广泛、程序规范、管理细化的考核考评制度。首先表现在内容上，各省、市检察机关的考核考评制度内容基本都涵盖了执法办案、队伍管理、行政事务等多方面内容，力求在检察机关的法律监督职能与行政化管理运行模式相结合的现状下，实现考核考评制度的多样性需求。其次表现在功能上，多数检察机关现行的考核考评制度已不再是一种单纯的激励手段，而是成为集优化组织管理、提高案件质量、提升人员素质等多维度、多层次、多功能的开放性体系。这些考核考评制度与传统的考核考评制度相比，已不仅是一种简单的建章立制，而是发展成为一个包括制度实施者、实施对象、标准、目标、程序、后果、制度保障措施等要素，涵盖制度制定、制度运行和制度成果转化等流程，包含评价系统、过程控制系统、信息汇总系统、监督系统、问题反馈解决系统、其他辅助支撑系统的完整有机体，且各要素、各流程之间相互关联、协调有序，共同为考核考评主体考查检察机关各组织的工作表现和工作成果并作出系统评价而服务，体系上也日趋完善。
（二）制度导向逐渐明晰
一是高检院逐渐加强了对检察机关考核考评制度的指导，为各级检察机关不同时期考核考评制度的制定、完善指明了方向。如高检院 1998 年发布的《关于加强基层检察院建设的意见》中，仅提出在办案方面建立科学的体系这一宏观要求，考核考评的手段仅限于岗位目标责任制；2002 年下发的《人民检察院基层建设纲要》则明确提出建立“分类分级明确工作目标、动态考核为主、定性和定量相结合的全员能力和绩效的考核制度”的要求，目标在于提高办案质量、效率和综合效果；《2009—2012 年基层人民检察院建设规划》则强调了信息化技术在绩效考评系统中的重要地位；2010 年的《考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见（试行）》和《考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则》，对检察机关业务考核考评制度进行了全方位的指导和要求。2011 年，中央政法委《关于建立健全政法机关执法办案考评机制的指导意见》与高检院《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》，对建立健全检察执法办案考评机制提出了明确、具体的要求，为构建科学、完善、统一、有效的检察机关考核考评制度指明了方向，确定了思路。高检院主要业务厅、局加强了对对口业务工作的考核与指导，各级检察机关也根据中央和高检院的要求调整了考核考评制度的工作重点、方式方法等，形成了符合中央与高检院要求的考核考评制度。二是各级检察机关考核考评制度的内容导向性更加明确。现代意义上的考核考评制度已不仅是对已完成检察工作的一项“事后”检验、评估和反思，更是发展成为一个集事前规范、预防、过程控制和事后监督为一体的系统的管理过程，更注重通过考核考评项目、内容的选择，各项目、指标权重、分值的设置，控制和引导下级检察机关自觉执行上级检察机关的决策与部署，按照上级检察机关在本地区的战略部署和要求培养工作理念，调整工作重点，改善工作行为，提升队伍素质。如《湖南省基层人民检察院建设分类综合考核办法》第五条规定，“省检察院对具有创新性工作且政治效果、法律效果和社会效果好的工作成果给予总分外记分”，反映了该省鼓励基层院加强创新工作的导向；大多数省、市检察机关都将职务犯罪立案人数作为职务犯罪侦查工作的加分项目，反映了当前检察工作适应中央和高检院要求，加大反腐力度的工作导向。随着检察机关考核考评制度的体系日益科学、研究日渐深入，检察机关考核考评制度的这种导向功能将更加凸显，成为上级检察机关战略思想甚至检察价值观念等方面重要的“传递棒”。
（三）制度内容逐渐协调
检察机关自恢复重建以来，其考核考评制度从过去的单一性考核考评内容、手段、方法、模式发展到目前的多样考核考评内容并存，多种考核考评手段、方法并用，条线考核考评与整体考核考评相结合，考核考评更加全面、客观、有效；考核考评管理也从粗放式管理进化到制定、实施、监督、评价、反馈等全过程控制，增强了考核考评制度的实效性，考核考评制度发展不断向着科学化、规范化方向迈进。一是制度制定逐渐理性。大多数检察机关制定考核考评制度都经历了边试点探索、边评估总结、边动态修正的过程，减少了单一经验模仿的盲目性，增强了考核考评项目、内容、标准、指标的客观性与可操作性，制度制定的理性色彩进一步增强。二是目标逐渐明确。考核考评目标突破了制定初期的模糊性、笼统性，使考核考评执行者、监督者和被考核考评者明确了考核考评制度的重点，有利于提高考核考评制度运行的效率和效果。如云南省检察机关绩效考核考评制度明确提出“为了落实科学发展，提高检察工作水平”而制定本制度；上海市 2006 年《条线考核工作实施办法》则提出“强化规范管理，按照法律和制度规范干警行为、规范执法活动、规范各项工作，引导干警依法、文明、规范执法”。三是结构逐渐协调。各地检察机关在考核考评制度设计上，越来越注重各考核考评项目、指标的权重、比例的平衡及内容的协调，防止和减少因结构矛盾而导致的各职能部门之间在考核考评利益上的冲突，强化了考核考评制度的凝聚功能，提升了考核考评制度的实施效果。四是程序逐渐公正。多数地区检察机关实行了阶段考核与年终考核、动态考核与静态考核相结合的考核考评方法，对考核考评的实施、结果的公布和异议的查询、复核都作出了明确规定。一些条线如上海市一些地区的考核考评办法还通过设置考评委员会等形式，吸收基层院被考核考评部门的同志参与考核考评方法的制定和考核考评结果的审定，增强了考核考评工作的客观性、透明度，增强了被考核考评机关对考核考评行为的参与度，加强了对考核考评工作的监督，提高了考核考评工作的公正性。五是考核考评的理论基础与方法手段更加先进。随着高检院的要求愈加明确，当前，各地已普遍实行了考核考评这种先进的管理方法，并广泛吸收了目标管理理论、激励理论、信息论、系统论等先进管理理论的内核，合理运用信息化网络平台等先进技术，考核考评制度的理论基础和方法手段进一步先进与合理，考核考评的方法和效果也得到进一步优化。
（四）制度成效逐渐明显
检察机关实行考核考评制度以来，以制度的形式明确了各项检察工作的职责内容，以客观、量化的方法明确了履行目标岗位职责的权限、标准，以考核考评项目、指标之间的权重设置明确了工作导向和重点，强化了上级院对下级院的领导，加大了工作力度，规范了执法行为，改善了工作作风，加强了各级检察机关的凝聚力和向心力，有效调动了广大检察干警工作的积极性与主动性，普遍形成了争先创优的良好氛围，各项检察工作取得了长足进展。据统计，自 2002 年高检院试点考核考评制度以来，全国职务犯罪立案人数比前十年增长了近 20 个百分点，无罪判决率比前十年下降了近 15 个百分点，刑事抗诉、民事抗诉等其他各项主要检察业务指标均有了大幅攀升，检察机关考核考评制度激励发展的功能得到充分显现。
（五）制度弊端渐趋凸显
随着检察机关考核考评制度的深入推进，检察机关考核考评制度的理想化与现实局限性所导致的矛盾逐渐凸显，现行检察机关考核考评制度显现出越来越多的不适应检察工作科学发展的问题，给检察机关和检察工作带来了一些负面效应。如机制不够统一、内容和项目设置不够科学、方法与手段不够合理等问题，影响了考核考评制度的实际运行效果。分析这些问题的性质与特点，回顾检察机关考核考评制度多年来对检察工作科学发展的巨大推动效用，可以确信，这些问题和弊端的存在大多是实践性的、技术性的而不是制度性的、根本性的，如因考核考评项目设置不合理而导致的导向错误，大多是可以通过调整考核考评项目设置予以改善或消除的，而不是考核考评制度与检察制度、检察权属性的本质冲突所导致的，并无必要去重新认识和怀疑检察机关考核考评制度的可行性。对这些问题与弊端进行反思的目的在于如何扬长避短、固强补弱，切实增强考核考评制度在检察工作中的适应性和协调性，以达到“构建科学、完善、统一的检察机关考评制度”的要求。
三、检察机关考核考评制度的构建思路
检察机关考核考评制度在探索中前进，在创新中发展，不断向着科学化、规范化、统一化的方向迈进，克服了许多困难，也仍然面临着一些亟待解决的问题。鉴于此，笔者对检察机关制定和实施考核考评制度进行了初步探究，提出了以下构建思路：
（一）明确考核考评的主题
考核考评应以促进检察工作的科学发展为主题。以科学发展观统领检察工作是全方位提升检察工作水平，确保检察事业创新发展的必由之路。[9 ]推进检察机关考核考评制度的科学化，要处处以促进检察工作的科学发展为视角，不断审视和思考检察工作考核考评制度是否符合检察工作科学发展的要求，在促进检察工作全面、协调、可持续发展中推动检察机关考核考评制度自身的科学发展与完善。既可通过扩大考核考评的地区范围，促进检察工作的地区平衡发展；又可通过考核考评项目的全面兼顾，保证各项检察工作并行发展；还可通过加强各条线考核考评的系统性与协调性，减少各部门之间因各自工作环节而造成的相互制约和影响，促进检察工作的协调发展。
（二）确定考核考评的目标
经久不衰的管理学名言说：“明确的目标是创造非凡业绩的基础。”检察机关考核考评制度的直接目的是为了实现检察机关的管理优化，终极目的是为了实现检察工作目标。因此，制定考核考评制度时必须明确这两个目标的内容。可针对检察机关管理中出现的问题，结合检察机关管理某个阶段的要求，如制约检察工作职能发挥、影响检察工作效率发挥、组织结构引起职能管理变化等问题，确定一个时期的管理目标；根据法律、政策和上级检察机关对检察工作的要求以及检察工作的发展趋势、检察工作中出现的问题，如当前形势下“三项重点”工作的要求、一些创新工作偏离正轨等问题，确定一个时期的检察工作目标；将这两个目标有机结合、相互促进，共同引导考核考评制度为实现目标而服务。实践中，各地检察机关因所处地域、环境不同，特别是受当地政治、经济环境等条件的影响，在具体建设规划等方面会有所不同。因此，不论考核考评制度所体现的检察管理目标还是检察工作目标，都要在总的目标符合高检院工作要求的前提下，充分考虑当地财政收入、辖区人口、被考核考评机关人员素质、人均工作量、物质条件、技术条件以及以往的管理经验等因素，以切实增强考核考评制度的可操作性与实效性。当然，两个目标中都涉及战略目标和年度目标，战略目标应具备相对稳定性和激励长效性，无明显问题的，原则上不能随意改变；年度目标要切合自身实际，体现渐进性，可根据运行情况和实际需要，考虑本年度上级检察机关的工作目标和规划、上年度目标的完成情况、社会各界的意见建议作出适当修改，两者要做到有机结合。
（三）遵循科学的考核考评规律
任何考评机制的构建，如果不能紧紧围绕考评客体的基本规律展开，不仅不能达到考评的目的和意义，反而将导致该项工作的不当开展。推进检察机关考核考评制度的科学构建，必须遵循以下三个基本规律：
一是遵循检察权运行规律。第一是要保证检察权依法、独立行使。在此方面，尤其要注意不能单纯以其他机关的办案结果评价检察权行使的结果，如以法院的判决结果作为认定错案的标准，可能会造成检察干警在办案时事先与法院办案人员沟通，以避免不同裁判结果的出现，进而会造成检察权独立行使的弱化。第二是要保证检察权的一体化行使。检察一体化一方面要求检察机关相对于外部环境要作为一个整体，保持独立。为此，要在考核考评制度中强调检察长负责制的落实，加强检察长的话语权和责任，以此促进检察机关整体效能的发挥。另一方面要求检察权统一行使，通过保持统一的执法标准和行为准则，实现检察权维护国家法律统一正确实施的根本价值。故而，在考核考评制度中，应根据法律规定统一同类案件执法质量标准和效率标准，统一办案操作规程，加强执法的规范化建设。检察权的一体化行使还要求保证检察机关在组织结构上的一体化、管理上的层级性与上下级之间、同级之间在工作上的统筹安排，相互配合，通过检察系统内部的协同作战，形成合力。为此，必须在考核考评制度中加强上、下级领导，强化检察权能的配合与制约。如确立层级式的考核考评模式，在考评活动的组织实施中加强考评主体对考评客体工作过程的监督；设置非职务犯罪侦查部门移送职务犯罪线索的数量和质量指标，强化部门之间的配合，等等。第三是要注意检察权行使的客观性问题。检察官的客观公正义务是检察制度与生俱来的要求，是检察执法的基本原则之一。当前，我国检察机关考核考评制度对检察权的客观行使起到了积极作用，但也带来了一定的负面效应，如事先设定不同诉讼阶段的处理比率，并片面强调各诉讼阶段的高比率，导致一系列违反诉讼常态的连锁反应，导致检察机关客观义务的淡化；一些地区一味追求“目标”，过于强调数量，特别是阶段性的对“量”的强调，可能形成“运动式执法”，在不具备法定客观立案、起诉、批捕等条件的情况下作出相应决定，与检察权行使的客观性要求迥然相悖。第四是要加强检察权运行的保障机制。应通过优化检察机关的机构设置、领导体制、职权行使机制、人事管理包括检察官身份等方面强化检察权行使的制度保障，以法律规定为职权行使的明确依据，并加强检察权行使的经费保障，以保障检察权的充分、正确行使。
二是遵循检察工作管理规律。检察工作管理的规律性形成于两个方面，一是工作性质，二是法律规定。其中，法律业务工作是检察工作的主要方面，其性质是依据实体法和程序法的规定执行法律，履行职能；而法律业务管理则是通过对法律业务工作执行法律、履行职能活动的监督与保障，保证检察机关和检察人员依法、正确、高效地履行职责，从而维护司法公正，保障公民的合法权益，保证依法追究犯罪。由此，科学构建检察业务考核考评制度，应当借鉴现代管理学的先进理念，以保障规范执法、提高办案质量和办案效率为目标，通过检验控制和监测预防检察机关和检察人员执法情况，监督检察官依法行使职权，并加强执法的实体与程序审查，督促、引导检察机关和检察人员自觉良好执法等方式，实现检察职能的统筹协调、执法的公正廉洁和业务工作的规范有序。可依据程序法规定设置细化的办案流程，作为业务工作是否规范的考评依据；可以法律规定的质量标准为基本标准，结合实践情况，设置客观的办案质量标准，作为业务工作质量的考评依据等等。
三是遵循人力资源管理规律。检察机关考核考评制度根本上还是要依靠检察人员来实施，因此要遵循人力资源管理规律，在个人、团队和整个组织层面上管理和发掘检察人员的知识和全部潜力，并对此进行合理规划，以便支持检察机关的工作规划和业务职能的有效运转。具体来说，可以通过组织战略和规划，规划、管理和改善人力资源，如以一定的标准建立各类人才库，并对入库人才进行专门培养作为队伍建设的考评项目，加强对专门人才的重点培养和提高，将计财装备建设作为检务保障的考评项目，改善检察机关的工作环境等；可根据个人、团队和组织的目标，确定、培养与发挥干警的专长，如设置对各类人员的培训任务和指标，设置立功、先进人员作为干部任用依据等，在行政化管理导致的有限条件下激励干警为检察机关整体目标加强学习，优化素能，并建立有利于人才成长的良好环境。
（四）树立科学的考核考评理念
将科学的理念内化为检察机关考核考评制度执行主体的自觉意识和行为是检察机关考核考评制度科学化的应有之义。当前，应树立以下考核考评理念：
一是全面考评理念。全面考评不是面面俱到，不是简单的各项检察工作考评制度的叠加，而是指设定的考评指标要反映检察工作的各个层次和各个方面，在关注业务工作的同时，绝不能忽视综合工作，既要重点突出，又不能顾此失彼，在抓住重点项目的同时，兼顾非重点环节、非重点方面；要从法律监督、工作效率、权益实现、公信度、诉讼成本、廉洁状况、司法保障、社会支撑等方面设计考评指标，全面、系统地反映检察工作的各个环节和基本方面，保证考评工作能促进整体检察工作的开展，防止考评工作造成检察工作的畸形发展、片面发展。要办案数量与质量并重、办案过程与效果并重，以保证检察工作规模与力度并进，执法规范性与文明性并进。
二是协调考评理念。协调考评理念首先要求考核考评制度的制定与实施要站在检察工作大局角度，站在考核考评制度整体性角度，考虑地区差异、部门均衡，通过实施一体化考评，促进考评的统一性，通过实施整体考评，强化部门考评的协调性，促进不同业务协调发展，充分体现相互协调制约，而不能把各项工作简单地条条化。协调考评理念还要求考核考评制度各指标的涵义、统计口径、计算方法等要相互衔接，综合反映检察工作各构成要素之间的内在联系，形成有机联系的统一整体。要将个案评查、社会公众评价与检察统计考评指标相结合，使微观评价与宏观评价、内部评价与外部评价具有协调一致性。在设置考评指标时，要兼顾上级院的考评要求和地方党委的工作目标，通过指标之间的内在联系，把检察工作的方方面面统一起来，实现检察工作整体效能的最大化。
三是实质考评理念。现行检察机关考核考评制度采取将检察工作按职能分成各条线，又将各条线要考核的内容具体分成若干可以量化的因子予以考评的形式。实质上，检察机关考核考评制度最根本的是要督促核查检察干警是否严格依法履行职责，必须深入到办案的每个环节，审查核实办案人员是否依法、正确行使职权，各环节做出的决定是否达到法定的证据、事实以及程序标准，但由于这样的考核所需成本较大，因此出现了现行这种简单的考评形式。但我们仍应树立实质考评的理念，即使没有完全实现实质考评的条件，也应在考核考评制度制定与实施中尽可能追求和接近实质考评。具体措施上，可加强考评活动的动态管理和过程管理，如采取个案抽查的方法，对办案环节的规范性进行审查；通过制定、细化各条线的办案流程，从宏观上促进严格执法；采取定期、不定期派工作组督导的方式深入到被考评单位督查考评办法的实际执行情况；采取季度考评与年终考评相结合的方法弥补静态考评的不全面和不深入；充分运用网络、多媒体等现代科技手段，借助办公、办案软件的功能，对检察工作实现动态监控；建立信息反馈渠道，及时通过发布指导性意见，定期、不定期通报，公布下级院的工作进度或完成工作部署的情况，指导和督促下级院更好地开展工作等，以弥补形式考评的先天不足，促进考核考评工作的真实、有效开展。
四是激励考评理念。马克思主义关于人的全面发展理论认为，管理自始至终应当充满植根于人性需求的人文关怀。构建科学的检察机关考核考评制度需要摒弃传统行政化考评中以控制人、制约人为导向的陈旧观念，在考核考评内容设置和考核考评制度实施中充分考虑组织成员各个层面的需求，不仅为这些需求的满足积极创造条件，而且要为组织成员知识的增进、修养的提高、才能的展现、境界的升华、价值的实现搭建平台，提供机会，并不断给予激励，充分激发组织成员的工作热情和创造潜能，引导组织成员在实现自身价值和全面发展中努力实现各项工作目标。
（五）坚持科学的考核考评原则
关于检察机关考核考评制度的原则，主要观点有体现检察工作特点原则、科学合理原则、公正客观原则、整体效能原则、动态反馈和激励原则、以人为本原则、量化、细化、可操作性原则、考核部门与考核办案人员相结合原则、简便易行原则、全面原则等，这些原则从检察机关考核考评制度的特点、功能、方法及价值等不同角度出发，对检察机关考核考评制度应遵守的规则进行了概述，具有一定的合理性，但有些观点或者只适用于考核考评制度体系的部分阶段，或者只反映了检察机关考核考评制度的部分要求，不具有全局的合理性。因此，笔者提出以下原则供参酌。
一是合法性原则。检察机关考核考评制度各个环节的内容要符合宪法和法律的规定，不能超越法律规定的权限设置考评项目、考评标准和考评指标等。如有些地区设置了《业务工作流程》作为考评执法规范化的依据，但不能超越法律规定作出扩大或缩小解释，否则可能造成对其他机关权力或公民合法权益的不当侵害。
二是合理性原则。检察机关考核考评制度的设计要遵循司法原理、检察权运行规律、检察工作管理规律和人力资源管理规律，考评项目、考评标准、考评指标是具体可衡量的、可操作的、能够为执行者所理解的、有意义的、符合检察工作实际的，且符合系统性特征，各条线内部之间、相互之间协调有序、有机结合，符合比例，有一定的内在联系。现有的研究成果对如何在考核考评制度中具体体现检察机关考核考评制度的合理性，如考评项目、指标之间的权重比例等作了大量研究。笔者认为，这些研究为我们合理设置考评目标、项目、标准、指标等考评内容提供了可资借鉴的基础，但由于检察工作自身的复杂性与主观性、动态性、多因性，要将其静态化、简单化、统一化为单纯的客观性标准，并非易事。简化的办法是根据科学理论的指引和法律规定以及检察工作的要求等确定大致的框架，对已有经验进行评估、分析，再将制定的考核考评制度运用到实践中探索求证，反复修正完善，或可更加接近合理性的要求。
三是实事求是原则。任何管理学原理运用到检察工作中，都要进行“检察化”、“本土化”的改造，以适应检察工作的性质、特点。具体到检察机关考核考评制度的科学化构建中，实事求是原则强调检察学、管理学、社会学等有关考核考评制度的先进理论要与检察工作实际相统一，探索检察机关考核考评制度的本质与基本规律要以调查研究为基础，反对教条主义和经验主义，克服盲目性和感性化，杜绝某些人长期习惯的“拍脑袋”、“蒙混”、“想当然”、“差不多”等违背科学精神的思维与行为方式，以达到考核考评制度既符合规律性要求，具有法律监督的适应性，又符合检察工作实际，且具有一定的前瞻性，能适应将来一段时期内发展变化的情况。
四是公平公正原则。检察机关考核考评制度的内容要有利于检察机关和检察官客观义务的实现，要体现不同部门、不同岗位的工作量及工作难易程度，在此基础上进行科学比较和评价；检察机关考核考评标准要以法律规定的原则性标准为前提，并应当尽量以多数人的要求确定具体标准，且应当给予干警充分质疑的机会和权利，通过干警的广泛参与，使考核考评制度能够充分体现干警的意愿，增强其认同感，并进而充分调动其参与的积极性；检察机关考核考评制度的程序要公正、透明，既有利于操作，也有利于保障考评结果的客观、公正；检察机关考核考评结果的运用要客观、公正、公平，真正与干警的工作绩效相挂钩，成正比。
注释:
崔伟等：《检察业务考评体系研究》[C]，载张智辉、向泽选：《检察理论课题成果荟萃》（第一辑），中国法制出版社 2011 年版，第373 页。
王涛等：《现代汉语大词典》[M]，上海辞书出版社 1998 年版，第 135 页。
张智辉等：《如何构建科学的检察业务考评机制》[J]，《人民检察》2009 年第 3 期。
关培兰：《组织行为学》[M]，中国人民大学出版社 2008 年版，第 156 页。
万毅、师清正：《检察院绩效考核实证研究——以 S 市检察机关为样本的分析》[J]，《东方法学》2009 年第 1 期。
樊崇义：《检察制度原理》[M]，法律出版社 2009 年版，第 3 －4 页。
同前注。
[美]贝塔朗菲：《一般系统论》[J]，《自然科学哲学问题丛刊》1979 年第 2 期。
吴建雄：《检察工作科学发展机理研究》[M]，中国检察出版社 2009 年版，第 8 页。
谢鹏程：《论检察权的性质》[J]，《法学》2000 年第 2 期。
孙谦：《中国检察制度论纲》[M]，人民出版社 2004 年版，第 203 页。
吴建雄：《检察业务考评制度的反思和重构——以检察官客观义务为视角》[C]，载刘佑生、石少侠：《科学发展与法律监督》，中国检察出版社 2010 年版。
向泽选：《检察业务考评机制探析》[J]，《国家检察官学院学报》2010 年第 4 期。
刘佑生、石少侠：《科学发展与法律监督》[C]，中国检察出版社 2010 年版，“检察业务考证机制”部分。 出处:《国家检察官学院学报》2012 年第 2 期
