办法解读：从行政立法角度保护网络信息传播权

互联网极大地丰富和改变了人们的生活。一方面，通过互联网，人们足不出户，可以迅速阅读和查询到大量的信息；另一方面，互联网也给人们提供了一个发表自己观点及传递信息的平台。人们可以将自己的作品提供给网站并由网站登载，从而使公众接触到这些作品；在网站提供了自动上载、存储作品等功能的情况下，人们还可以不经过网站的事先审阅，而直接通过指令将作品登载于网上。在这些过程中，如果系非权利人将他人的作品通过网站登载，就很可能会涉及到侵犯权利人著作权的问题。事实上，由于互联网在人们生活中的地位作用越来越大以及网络传播的便捷性，通过网络侵犯权利人著作权的现象已经较为普遍。有效地保护著作权人的信息网络传播权，打击通过网络侵犯著作权的行为已成为焏待解决的问题。在这种背景下，有关立法部门加强了立法工作，颁布了有关法律、司法解释及规章。
2001年10月27日九届全国人大常委会修正的《著作权法》第九条明确规定了著作权除包括发表权、修改权、展览权、放映权、广播权、获得报酬权等权利外，还包括信息网络传播权。按照该法的定义，信息网络传播权是指以有线或者无线方式向公众提供作品，使公众可以在其个人选定的时间和地点获得作品的权利。通俗地理解，信息网络传播权是指作品的权利人有通过网络传播自己作品的权利，其潜在的含义在于著作权人以外的人有不能通过网络侵犯著作权人著作权的义务。
2003年12月23日最高人民法院修正的《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下称“《解释》”）第三条规定：“已在报刊上刊登或者网络上传播的作品，除著作权人声明或者报刊、期刊社、网络服务提供者受著作权人委托声明不得转载、摘编的以外，在网络进行转载、摘编并按有关规定支付报酬、注明出处的，不构成侵权。但转载、摘编作品超过有关报刊转载作品范围的，应当认定为侵权。”该规定界定了信息网络传播权的保护限度，即对于已在报刊上刊登或者网络上传播的作品，如果著作权人等没有声明不能转载、摘编，他人有权对该作品进行转载、摘编，但应支付报酬。由于信息网络传播权的保护往往与提供信息网络的网站的责任密切相连，《解释》重点对网络服务提供者的民事责任进行了明确：如明知网络用户通过网络实施侵犯他人著作权的行为，或者经著作权人提出确有证据的警告，但仍不采取移除侵权内容等措施以消除侵权后果的，将与该网络用户承担共同侵权责任；无正当理由拒绝提供侵权行为人在其网络的注册资料的，将承担相应的侵权责任等。
为了“加强互联网信息服务活动中信息网络传播权的行政保护，规范行政执法行为”，国家版权局、信息产业部又于2005年4月30颁布了《互联网著作权行政保护办法》（下称“《办法》”），《办法》于2005年5月30日开始实施。《办法》共19条，其主要内容有：
一、适用范围。《办法》第2条规定：本办法适用于互联网信息服务活动中根据互联网内容提供者的指令，通过互联网自动提供作品、录音录像制品等内容的上载、存储、链接或搜索等功能，且对存储或传输的内容不进行任何编辑、修改或选择的行为；互联网信息服务活动中直接提供互联网内容的行为，适用著作权法。从该条的规定看，《办法》规范的是通过互联网自动提供的上载、存储等功能对作品进行存储或传输的行为，如在网站提供的论坛自动发表作品、通过网站自动下载作品等，而不包括将作品提供给网站并由网站审阅后登载的行为。
二、执法机构及管辖。作为国家版权局、信息产业部联合发布的一部行政规章，《办法》的第3、第4、第11至第16条对执法机构的权限和分工作了相应的规定。著作权行政管理部门对信息网络传播权实施行政保护：有权对互联网信息服务提供者的侵权行为依据《著作权行政处罚办法》实施行政处罚，如处以没收非法所得、罚款等；在查处侵权案件中有权要求著作权人提交必备资料。信息产业主管部门配合著作权行政管理部门实施信息网络传播权行政保护工作：有权依法处理盗版侵权的互联网信息服务提供者；有权通知互联网接入服务者配合实施有关处理措施等。《办法》规定对侵权行为由侵权行为实施地（一般为提供互联网信息的服务器等设备所在地）的著作权行政管理部门管辖。
三、确立了通知与反通知制度。《办法》第5至第10条确立了通知与反通知制度，其基本内容是著作权人发现互联网传播的内容侵犯其著作权，在向互联网信息服务提供者发出通知后，互联网信息服务提供者应当立即采取措施移除相关内容；同时，如果互联网传播的内容的提供者认为该内容不侵犯著作权，有权向互联网信息服务提供者发出反通知，反通知发出后，互联网信息服务提供者即可恢复被移除的内容。应该说，实行通知与反通知制度是《办法》的首创。从该制度中，我们可以看到三方的法律关系人：一方是著作权人，一方是互联网信息服务提供者，还有一方是互联网内容的提供者。在这三方关系人中，著作权人与互联网内容的提供者处于彼次发生争端的状态，前者认为后者侵犯了其著作权，后者认为本方没有侵犯前者的著作权，互联网信息服务提供者处于争端的两方的中间，保持中立地位。由于互联网信息服务提供者一般没有能力也没有资格审查上载到互联网上的作品是否侵犯他人的著作权，因此《办法》通过设立通知与反通知这一程序性的制度来平衡著作权人与互联网内容提供者的关系，即既要保护著作权人的合法权利，又要保护没有侵权的人通过互联网传播作品的权利。至于争端的最终裁决结果，应由人民法院作出或者有关行政主管部门依法予以认定。《办法》通过设立这项制度，首先方便了著作权人维护自己的权利，著作权人只要按照《办法》规定的要求向互联网信息服务提供者发出通知，有关涉嫌被侵权的作品就应当被移除；其次便于互联网内容的提供者提出申辩，其只要按照《通知》规定的要求向互联网信息服务提供者发出反通知，说明其提供的作品没有侵权，就有在互联网上恢复该作品的机会；再次为以后确认是否侵权及追究侵权人的责任提供了方便，通知和反通知包括了双方各自的信息和主张，成为行政主管机关和人民法院认定和追究侵权责任的依据。
四、互联网信息服务提供者的行政责任及协助义务。依据《办法》第11条的规定，互联网信息服务提供者明知互联网内容提供者通过互联网实施侵犯他人著作权的行为，或者虽不明知，但接到著作权人通知后未采取措施移除相关内容，同时损害社会公共利益的，将被责令停止侵权行为，并被处以行政处罚。与《解释》的民事法律性质不同，《办法》从行政法的角度规定了互联网信息服务提供者的行政责任，承担行政责任的条件是侵犯著作权并同时损害社会公共利益。作为一部行政规章，《办法》还规定了互联网信息服务提供者和互联网服务接入者保存和提供有关发布作品的时间、账号及域名等的协助义务。
毫无疑问，通过一部仅有19条内容的《办法》来实行信息网络传播权的行政保护是远远不够的。《办法》的实施效果如何，也将有待于实践中的检验。围绕《办法》所产生的赞扬、争议和批评，都将会对信息网络传播权的进一步保护产生积极影响。我们也希望看到更多的有关立法出台，以规范网络传播行为，维护著作权人的合法权益。
郑建军