王禄生 四川大学法学院 一、引论 当前，建立“大调解”工作格局的实践在全国各地仍然“方兴未艾”。在这个格局中无论是人民调解、行政调解或者是司法调解均获得了前所未有的机遇。如何在新格局中争取有利和有力位置从而“有所作为”就成为各参与主体力图解决的关键问题。正是在此背景下出现了由法院系统主导“大调解”工作格局的观点和实践。如果把“法院主导”视为一项司法改革的话，我们就会发现它在很大程度上是“自下而上”（注：Liebman教授指出中国法院的绝大多数重要改革均是“自下而上”的，因为中国的法院要面临越发复杂的案件，而对于这些案件的处理通常是缺乏法律规则的，因此中国的地方法院具有动力和空间来实施改革和试验。See Benjamin L．Liebman，China’Courts：Restricted Reform，Columbia Journal of Asian Law 1（2007）．明显的例证还表现在最高院从未明确主张在“大调解”中的“主导地位”，而地方法院的院长却在不同场合（如各层级的法官论坛）主张对“主导地位”的诉求。根据笔者不完全统计，在中国法院网上发表此类“心声”的法院院长就有湖南嘉禾县法院院长黎纲要、安徽黄山屯溪区法院院长郑刚、河南范县法院代院长韩军、河南睢县法院院长王养庆、河南安阳殷都区法院院长杨柳、江苏徐州鼓楼区法院院长孙光和山西临汾市中级法院院长关中翔等人。此外，地方法院的官方主页上发表的主张“法院主导”的理论文章也较为常见。参见松潘法院网：http：//www．scspfy．gov．cn/show_article．asp？id=522，2011年06月9日。）的，从地方试验逐步过渡到全国推广。（注：Heilmann教授对中国政策推行中的“试验主义”进行了诸多令人印象深刻的论述，在他看来中国的地方政权被赋予了极大的自主性，从而被鼓励制定诸多“试验”，这些“试验”中的成功范例将被推广至国家层面。参见Sebastian Heilmann，From Local Experimentation to National Policy：the Origins of China＇s Distinctive Policy Process，The China Journal59（2008），pp．1－30．）同时，在地方试点的过程中，最高法院也在努力实现和巩固这一主导地位。（注：诸如2009年最高法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》全面规定了诉讼机制与非诉讼机制的对接问题，其中对仲裁机构、行政调处、行业调解组织的态度为“支持和鼓励”，对人民调解组织的态度为“支持和监督”。同时规定法院在立案阶段可以“委派”行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织进行调解。在2001年发布的《关于新形势下进一步加强法院基层基础建设的若干意见》中明确指出：把握好法院在“大调解”格局中的定位，充分发挥司法的引导、保障、推动作用。相关论述可参见龙宗智：《关于“大调解”和“能动司法”的思考》，《政法论坛》2010年第4期。）如果真如法院所愿，那么通过大调解中的多方联动，法院可以有效地与地方党政中心工作对接，从而改变原有的地位和形象。然而，问题却是法院的主导地位至少在中央层面尚未受到明确的认可，虽然学术界和实务界多有支持者，但不同的声音仍然不容忽视。（注：不同的声音主要来自于司法行政部门。相关讨论可参见长寿县司法局：《积极构建大调解模式》，http：//www．cqsfj．gov．cn/show．asp？News_Id=36274，2011年5月21日；石光春：《浅论人民调解、行政调解、司法调解在矛盾纠纷解决机制中的定位及衔接》，http：//www．bjsf．gov．cn/jcsf/jcsfliyj/201006/t20100629_1439430．html，2011年5月21日；刘富贵：《着力构建以人民调解为主导的大调解工作格局——关于榆中县矛盾纠纷大调解工作的实践与思考》，http：//www．gssf．gov．cn/showmsg．asp？name=%C0%ED%C2%DB%D1%D0%BE%BF＆ID=6622，2011年5月21日。）那么问题就产生了：究竟法院在“大调解”的格局中处于怎样的地位？这种地位是法院积极争取还是被动接受？在多调联动的格局中法院采用了怎样的策略？这样的策略对于法院原有地位和形象的塑造产生了怎样的影响？本文将结合实证材料对以上问题展开论述。 二、法院主导：地方的试点实践 尽管尚未在全国范围内公开推行，“法院主导的大调解机制”已经在较多省份得以试点和实践。四川省在2007年前后就开始试点构建“法院主导”的“大调解”的工作格局。2009年6月，四川省委办公厅和四川省政府办公厅出台了《关于构建“大调解”工作体系，有效化解社会矛盾纠纷的意见》，正式确立了在全省范围内建立“司法主导”的“大调解”工作格局。这一改革被部分媒体称赞为“全国一大亮点”，并且最高法院的负责人也曾指示全国法院要学习“四川经验”，做到“司法调解承前启后、贯穿全程，承上启下、体现支撑。全省法院系统推动‘大调解’工作，通过强化主导作用，当好参谋长。”与四川省的实践相似，全国各地也存在着其它全省范围的“法院主导”的实践。比如2008年7月，江西省综治委、江西省高院等五家单位联合下发《关于实行人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的实施意见》，逐步在全省范围内建立“政法委领导、人民法院主导的共同化解矛盾纠纷的工作机制”。与四川省临近的青海省也在该省选择试点推行“法院主导”的工作模式，并着手进行全省范围内的推广。除此之外，河南省的较多地区也明确推行“法院主导”的大调解模式，郑州、洛阳、许昌、焦作、南阳等地区都出现了这类实践。（注：相关报道可参见师俊杰：《法正风清为民魂》，《河南法制报》2010年2月3日第6版；李江涛：《大调解，调出社会和谐新天地》，《洛阳日报》2008年11月4日第2版；董巧霞、刘铁良、陈磊、邵云：《法律阳光照大地司法温情暖民心——许昌市中级人民法院5年工作掠影》，《许昌日报》2011年1月7日第4版；张玉强：《巧用社会力量调解纠纷》，《焦作日报》2010年10月29日第4版；王海锋：《唐河法院：健全大调解工作网络显成效》，《河南法制报》2009年9月28日第6版。）山东省的青岛市、潍坊市和滨州市等地区的法院也在着力实现法院在大调解中的主导地位，其中青州市法院建立的“综治牵头、法院主导”的“大调解”工作格局还入选了2011年《中国法治蓝皮书》。（注：相关报道可参见纪墨一、刘素虹：《胶州法院：社会管理创新的积极实践者》，《青岛日报》2011年8月3日第3版；侯江宏、刘建华：《青州“大调解”经验入选中国法治蓝皮书》，《潍坊日报》2011年3月6日第2版；赵兵、魏晓雪：《“全员参与，齐抓共管，有访必接，有信必复”大信访格局形成阳信法院实现“零信访”目标》，《滨州日报》2011年4月21日第2版。）另据笔者不完全统计，明确主张“法院主导”地位的地方实践还出现在河北、湖南、浙江、福建、山西、陕西、重庆、深圳的部分地区。（注：相关报道可参见许广为：《石家庄市中级人民法院工作报告》，《石家庄日报》2009年2月23日第6版；傅召平：《立体化大调解全方位解纠纷》，《人民法院报》2011年8月2日第7版；余建华、孟焕良：《诸暨打响“大调解”的司法品牌》，《人民法院报》2011年4月12日第6版；高建进：《莆田：多元调解衔接机制促和谐》，《光明日报》2009年8月10日第3版；潘帅：《法槌声里的公正与民生——记全省法院先进集体石楼县人民法院》，《山西法制报》2011年7月11日第5版；钟丽君：《荣昌整合力量实现矛盾纠纷综合调处》，《人民法院报》2011年2月19日第1版；李汝健、王华兵：《深圳龙岗——“三服务”促进“三发展”》，《人民法院报》2010年2月2日第6版；娄银生、刘俊：《“大化解”乃“大发展”之基——从扬州矛盾纠纷化解看深化三项重点工作》，《人民法院报》2010年9月8日第1版。） 根据现代汉语词典的解释，“主导”是指主要并且引导事物向某方面发展。所谓的“法院主导”大致是指法院在“大调解”中发挥着主力军的作用，并且统筹人民调解、行政调解和司法调解，推动着“大调解”工作的整体开展。这其中“统筹”和“推动”无疑是发挥主导作用的关键。如果仅仅分析现有法律和政策，似乎只有法院最有可能在人民调解、行政调解和司法调解中起到主导作用。首先，法院具有对社会纠纷的统筹处理的权力，可以对起诉到庭的民事纠纷根据难易程度进行分流，劝导当事人先通过人民调解和行政调解的方式解决纠纷。（注：《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》明确规定法院需要承担“重点强化劝导分流、诉前调解等职能”。）第二，法院对于人民调解和行政调解的处理结果具有终极的司法介入权力。（注：“司法介入”包含了两个方面的内容，其一为对起诉至法院的当事人有争议的调解协议进行审理，以确认其是否有效，这一点在《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（2002年）中有所体现；其二为对当事人没有争议的调解协议进行“司法确认”从而获得程序上的执行力。这一点在《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（2011年）和《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（2011年）有所体现。）第三，法院需要对人民调解和行政调解进行业务指导和支持。（注：参见《中华人民共和国人民调解法》第5条第2款，《中华人民共和国民事诉讼法》第16条和《中华人民共和国法院组织法》第22条的规定。）第四，法院还肩负着推动人民调解和行政调解发展的职责。（注：《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》明确规定法院需要承担“推动人民调解、行政调解等各类工作机制的发展与完善”的职责。）事实上，前文提及的地方性改革也是通过上述权力的行使来试图获取在“多调联动”中的主导地位。虽然各地模式不尽相同，但我们基本可将“法院主导”的地方实践概括为：政法委领导、人民法院主导的人民调解、行政调解、司法调解相互衔接联动、共同化解矛盾纠纷的工作机制。申言之，各级法院是通过以下的方式来实现和发挥在“大调解”格局中的“主导”作用的：（1）统筹协调人民调解、行政调解，引导纠纷进入人民调解和行政调解；（注：统筹的形式不尽相同，有的法院设立了专门的“调解中心”对案件进行分流。比如湖南株洲辖区9个基层法院均设立了“诉前调解工作中心”，由工会、妇联、司法所、村（居）委会等基层组织中的人民调解员“坐诊”，参见傅召平：《立体化大调解全方位解纠纷》，《人民法院报》2011年8月2日第7版。有的法院则由立案庭负责。）（2）主动深入基层，广泛设立便民诉讼点，与各机关合作构建多种纠纷解决机制；（注：全国许多地方法院为了实现“主导”地位均采取“走出去”的策略，通过在乡镇、街道和行政机关设立诉讼点，以“诉讼前移”的方式确保对社会纠纷的最大程度的介入，这种介入是法院对社会纠纷进行“统筹”的基础。该做法最为典型的无疑是被作为先进经验推广的“枫桥经验”，该院先后与市法制办及国土资源局、环保局等部门建立协调化解行政纠纷机制，妥善化解行政争议；与总工会、司法局、人力资源和社会保障局组建劳动争议纠纷联动调解机制；与卫生局等建立了医疗纠纷协调机制，妥善化解医患矛盾纠纷；与公安交管部门配合，建立了调处道路交通事故纠纷的巡回审判法庭；积极配合市政府及相关部门，组建、成立了联合人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会、劳动争议联合调解委员会等六大专业化社会调解机构，具体做法可参见余建华、孟焕良：《诸暨打响“大调解”的司法品牌》，《人民法院报》2011年4月12日第6版；）（3）通过邀请调解和委托调解等方式，提高法院自身调解能力；（注：有法官认为所谓的法院主导实际上就是“借船下海”——“法院必须在党委的领导下，及时整合社会资源，发挥司法调解的主导作用，说白了就是要懂得‘借船下海’”，参见黎虹、任生心：《广饶县人民法院：匡扶正义、司法为民——记者眼中的山东省广饶县人民法院》，http：//www．chinacourt．org/public/detail．php？id=437368，2011年1月20日。）（4）加强对人民调解、行政调解的指导，规范调解行为，完善工作程序。（注：各地法院对人民调解和行政调解的指导方式较为多样，并将其视作体现法院“主导”地位的重要方面，比如成都市武侯区法院就在区内所有街道、社区以及部分行政机关、派出所，设立了调解指导站，开展案件的指导工作。参见陈畅、钱薇伽：《速度+保障=成效大调解的武侯实践》，《人民法院报》2010年11月22日第8版。部分地方法院甚至认为强调法院主导地位首先应重视对其他纠纷调解机构进行业务指导，参见金文、李涛：《走出人民调解的新天地——江苏省徐州泉山区人民法院开展调解工作纪实》，http：//www．chinacourt．org/public/detail．php？id=416246，2010年8月21日。）（5）拓展对人民调解、行政调解的支撑渠道，在司法调解和裁判中充分考虑和肯定人民调解、行政调解，依法给予肯定和支持。可以发现，前三项措施与“统筹”相关，通过在各级法院设立人民调解和行政调解窗口的方式以及在基层设立便民诉讼点的方式，以“请进来”和“走出去”的策略，法院既保障了案件分流的施行，又提升了自身调解案件的能力，“案件统筹”是法院系统“主导”大调解工作的关键环节。第四项措施涉及的是法院对人民调解和行政调解的指导，通过法院“专业”的指导，提升人民调解和行政调解的质量，这也是法院“推动”大调解工作的重要方面。最后，通过“司法介入”权力的行使，法院在“支持”人民调解和行政调解的同时也保留了审查两者的可能。总的来说，这是一个法院全面统筹、人民调解组织和政府职能部门予以配合的工作格局。（注：比如四川省就明确规定在大调解中人民调解委员会和政府职能部门要“主动配合人民法院帮助其解决问题”。） 三、法院从属：实践的真实样态 正如中国许多问题一样，文本的规定与实践的运作总有诸多差距。事实上，法院在现有的“多调联动”的工作模式中在很大程度上处于“从属”地位。首先，从全国层面的数据来看，2009年全国法院调解的一审民事案件数量大致为219．42万，（注：根据《2010年最高法院工作报告》显示，2009年全国法院系统一审民事案件为579．7万件，其中调解和撤诉的案件占到总数的62%，即359．3万件。另外，佟季在文章中提到，2009年全国法院系统民商事案件的调解率大概为37．85%。相关内容可参见佟季：《根据新中国成立60年人民法院诉讼调解情况分析马锡五审判方式在我国的当代司法价值》，《人民司法》2010年第7期。）而2009年全国人民调解委员会调解的案件数量为579．73万，（注：数据来源于：《中国法律年鉴2010》，中国法律年鉴编委会2010年版。）行政机关中仅公安机关2009年调解的治安案件就达到372万。（注：数据来源杨丽：《治安案件公开调解交通事故公开处理》，http：//www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1342/n803715/2341005．html，2011年2月20日。）因此仅就整体数量而言，法院在纠纷调处中的地位并不突出。同时从典型案件的调处来看，法院的作用与“主导”也相去甚远。笔者的结论将根据在四川省实证调查所获取的“大调解”的真实案件进行分析。（注：之所以选择四川省的数据是因为该省在“大调解”工作格局中明确确立了法院的主导地位，至少，我们可以这样认为：在强调法院主导的工作格局中，法院的地位和作用应该要优于其他没有强调法院主导地位的省份。其次，作为四川省所有调解案件的典型，它们能够浓缩出大调解中各方主体的地位、作用和策略。） （一）法院并非是社会纠纷调处的主力军 虽然可能与公众观念和主流宣传存在差距，但是笔者还是必须指出法院并非是社会纠纷调处的主力军，这点在大调解中表现的尤为突出，具体表现在法院参与纠纷的数量和类型有限、主持纠纷调处比例不足和自主解决纠纷能力低下三个方面。 1．法院参与纠纷的数量和类型有限 表1：各主体对不同类型纠纷的参与程度表（注：表格说明：（1）根据从四川省政法委获取的2009年度大调解中的203起典型案例的调处记录整理而成（下文的表格也均是依据这些案例整理而成）；（2）所谓的“参与”是指参加到纠纷的调处之中，即包含以第一方的形式主持纠纷的调解，也包含以第二方或者第三方的形式参加纠纷的调解，比如法院在主持纠纷调解时邀请人民调解委员会加入，那么二者在统计中均被视为“参与”；（3）“社会力量”是指国家机关之外的参与社会纠纷调解的主体，比如当事人的亲属和公司的领导等。人民调解委员会虽然被定位为群众性自治组织，但其受司法行政机关的直接领导，在“大调解”运作中司法行政机关和人民调解委员会的出现通常是竞合的，并且近期政府加强了人民调解委员会的经费、人员和办公场所的配置，这种趋势无疑稀释了它们本就不够浓郁的社会属性。因此笔者在统计时将人民调解委员会视为准行政主体；（4）在纠纷类型的分类之上，笔者采用了普通纠纷与特殊纠纷的分类框架，比如交通事故的纠纷调解是大调解中的重要方面，它实际上属于一种侵权纠纷，因此普通侵权纠纷的统计就是将交通事故纠纷等“特殊”侵权纠纷剔除之后的数据。普通合同纠纷和普通行政纠纷均是通过这种途径统计。）
王禄生 四川大学法学院
一、引论
当前，建立“大调解”工作格局的实践在全国各地仍然“方兴未艾”。在这个格局中无论是人民调解、行政调解或者是司法调解均获得了前所未有的机遇。如何在新格局中争取有利和有力位置从而“有所作为”就成为各参与主体力图解决的关键问题。正是在此背景下出现了由法院系统主导“大调解”工作格局的观点和实践。如果把“法院主导”视为一项司法改革的话，我们就会发现它在很大程度上是“自下而上”（注：Liebman教授指出中国法院的绝大多数重要改革均是“自下而上”的，因为中国的法院要面临越发复杂的案件，而对于这些案件的处理通常是缺乏法律规则的，因此中国的地方法院具有动力和空间来实施改革和试验。See Benjamin L．Liebman，China’Courts：Restricted Reform，Columbia Journal of Asian Law 1（2007）．明显的例证还表现在最高院从未明确主张在“大调解”中的“主导地位”，而地方法院的院长却在不同场合（如各层级的法官论坛）主张对“主导地位”的诉求。根据笔者不完全统计，在中国法院网上发表此类“心声”的法院院长就有湖南嘉禾县法院院长黎纲要、安徽黄山屯溪区法院院长郑刚、河南范县法院代院长韩军、河南睢县法院院长王养庆、河南安阳殷都区法院院长杨柳、江苏徐州鼓楼区法院院长孙光和山西临汾市中级法院院长关中翔等人。此外，地方法院的官方主页上发表的主张“法院主导”的理论文章也较为常见。参见松潘法院网：http：//www．scspfy．gov．cn/show_article．asp？id=522，2011年06月9日。）的，从地方试验逐步过渡到全国推广。（注：Heilmann教授对中国政策推行中的“试验主义”进行了诸多令人印象深刻的论述，在他看来中国的地方政权被赋予了极大的自主性，从而被鼓励制定诸多“试验”，这些“试验”中的成功范例将被推广至国家层面。参见Sebastian Heilmann，From Local Experimentation to National Policy：the Origins of China＇s Distinctive Policy Process，The China Journal59（2008），pp．1－30．）同时，在地方试点的过程中，最高法院也在努力实现和巩固这一主导地位。（注：诸如2009年最高法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》全面规定了诉讼机制与非诉讼机制的对接问题，其中对仲裁机构、行政调处、行业调解组织的态度为“支持和鼓励”，对人民调解组织的态度为“支持和监督”。同时规定法院在立案阶段可以“委派”行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织进行调解。在2001年发布的《关于新形势下进一步加强法院基层基础建设的若干意见》中明确指出：把握好法院在“大调解”格局中的定位，充分发挥司法的引导、保障、推动作用。相关论述可参见龙宗智：《关于“大调解”和“能动司法”的思考》，《政法论坛》2010年第4期。）如果真如法院所愿，那么通过大调解中的多方联动，法院可以有效地与地方党政中心工作对接，从而改变原有的地位和形象。然而，问题却是法院的主导地位至少在中央层面尚未受到明确的认可，虽然学术界和实务界多有支持者，但不同的声音仍然不容忽视。（注：不同的声音主要来自于司法行政部门。相关讨论可参见长寿县司法局：《积极构建大调解模式》，http：//www．cqsfj．gov．cn/show．asp？News_Id=36274，2011年5月21日；石光春：《浅论人民调解、行政调解、司法调解在矛盾纠纷解决机制中的定位及衔接》，http：//www．bjsf．gov．cn/jcsf/jcsfliyj/201006/t20100629_1439430．html，2011年5月21日；刘富贵：《着力构建以人民调解为主导的大调解工作格局——关于榆中县矛盾纠纷大调解工作的实践与思考》，http：//www．gssf．gov．cn/showmsg．asp？name=%C0%ED%C2%DB%D1%D0%BE%BF＆ID=6622，2011年5月21日。）那么问题就产生了：究竟法院在“大调解”的格局中处于怎样的地位？这种地位是法院积极争取还是被动接受？在多调联动的格局中法院采用了怎样的策略？这样的策略对于法院原有地位和形象的塑造产生了怎样的影响？本文将结合实证材料对以上问题展开论述。
二、法院主导：地方的试点实践
尽管尚未在全国范围内公开推行，“法院主导的大调解机制”已经在较多省份得以试点和实践。四川省在2007年前后就开始试点构建“法院主导”的“大调解”的工作格局。2009年6月，四川省委办公厅和四川省政府办公厅出台了《关于构建“大调解”工作体系，有效化解社会矛盾纠纷的意见》，正式确立了在全省范围内建立“司法主导”的“大调解”工作格局。这一改革被部分媒体称赞为“全国一大亮点”，并且最高法院的负责人也曾指示全国法院要学习“四川经验”，做到“司法调解承前启后、贯穿全程，承上启下、体现支撑。全省法院系统推动‘大调解’工作，通过强化主导作用，当好参谋长。”与四川省的实践相似，全国各地也存在着其它全省范围的“法院主导”的实践。比如2008年7月，江西省综治委、江西省高院等五家单位联合下发《关于实行人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的实施意见》，逐步在全省范围内建立“政法委领导、人民法院主导的共同化解矛盾纠纷的工作机制”。与四川省临近的青海省也在该省选择试点推行“法院主导”的工作模式，并着手进行全省范围内的推广。除此之外，河南省的较多地区也明确推行“法院主导”的大调解模式，郑州、洛阳、许昌、焦作、南阳等地区都出现了这类实践。（注：相关报道可参见师俊杰：《法正风清为民魂》，《河南法制报》2010年2月3日第6版；李江涛：《大调解，调出社会和谐新天地》，《洛阳日报》2008年11月4日第2版；董巧霞、刘铁良、陈磊、邵云：《法律阳光照大地司法温情暖民心——许昌市中级人民法院5年工作掠影》，《许昌日报》2011年1月7日第4版；张玉强：《巧用社会力量调解纠纷》，《焦作日报》2010年10月29日第4版；王海锋：《唐河法院：健全大调解工作网络显成效》，《河南法制报》2009年9月28日第6版。）山东省的青岛市、潍坊市和滨州市等地区的法院也在着力实现法院在大调解中的主导地位，其中青州市法院建立的“综治牵头、法院主导”的“大调解”工作格局还入选了2011年《中国法治蓝皮书》。（注：相关报道可参见纪墨一、刘素虹：《胶州法院：社会管理创新的积极实践者》，《青岛日报》2011年8月3日第3版；侯江宏、刘建华：《青州“大调解”经验入选中国法治蓝皮书》，《潍坊日报》2011年3月6日第2版；赵兵、魏晓雪：《“全员参与，齐抓共管，有访必接，有信必复”大信访格局形成阳信法院实现“零信访”目标》，《滨州日报》2011年4月21日第2版。）另据笔者不完全统计，明确主张“法院主导”地位的地方实践还出现在河北、湖南、浙江、福建、山西、陕西、重庆、深圳的部分地区。（注：相关报道可参见许广为：《石家庄市中级人民法院工作报告》，《石家庄日报》2009年2月23日第6版；傅召平：《立体化大调解全方位解纠纷》，《人民法院报》2011年8月2日第7版；余建华、孟焕良：《诸暨打响“大调解”的司法品牌》，《人民法院报》2011年4月12日第6版；高建进：《莆田：多元调解衔接机制促和谐》，《光明日报》2009年8月10日第3版；潘帅：《法槌声里的公正与民生——记全省法院先进集体石楼县人民法院》，《山西法制报》2011年7月11日第5版；钟丽君：《荣昌整合力量实现矛盾纠纷综合调处》，《人民法院报》2011年2月19日第1版；李汝健、王华兵：《深圳龙岗——“三服务”促进“三发展”》，《人民法院报》2010年2月2日第6版；娄银生、刘俊：《“大化解”乃“大发展”之基——从扬州矛盾纠纷化解看深化三项重点工作》，《人民法院报》2010年9月8日第1版。）
根据现代汉语词典的解释，“主导”是指主要并且引导事物向某方面发展。所谓的“法院主导”大致是指法院在“大调解”中发挥着主力军的作用，并且统筹人民调解、行政调解和司法调解，推动着“大调解”工作的整体开展。这其中“统筹”和“推动”无疑是发挥主导作用的关键。如果仅仅分析现有法律和政策，似乎只有法院最有可能在人民调解、行政调解和司法调解中起到主导作用。首先，法院具有对社会纠纷的统筹处理的权力，可以对起诉到庭的民事纠纷根据难易程度进行分流，劝导当事人先通过人民调解和行政调解的方式解决纠纷。（注：《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》明确规定法院需要承担“重点强化劝导分流、诉前调解等职能”。）第二，法院对于人民调解和行政调解的处理结果具有终极的司法介入权力。（注：“司法介入”包含了两个方面的内容，其一为对起诉至法院的当事人有争议的调解协议进行审理，以确认其是否有效，这一点在《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（2002年）中有所体现；其二为对当事人没有争议的调解协议进行“司法确认”从而获得程序上的执行力。这一点在《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（2011年）和《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（2011年）有所体现。）第三，法院需要对人民调解和行政调解进行业务指导和支持。（注：参见《中华人民共和国人民调解法》第5条第2款，《中华人民共和国民事诉讼法》第16条和《中华人民共和国法院组织法》第22条的规定。）第四，法院还肩负着推动人民调解和行政调解发展的职责。（注：《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》明确规定法院需要承担“推动人民调解、行政调解等各类工作机制的发展与完善”的职责。）事实上，前文提及的地方性改革也是通过上述权力的行使来试图获取在“多调联动”中的主导地位。虽然各地模式不尽相同，但我们基本可将“法院主导”的地方实践概括为：政法委领导、人民法院主导的人民调解、行政调解、司法调解相互衔接联动、共同化解矛盾纠纷的工作机制。申言之，各级法院是通过以下的方式来实现和发挥在“大调解”格局中的“主导”作用的：（1）统筹协调人民调解、行政调解，引导纠纷进入人民调解和行政调解；（注：统筹的形式不尽相同，有的法院设立了专门的“调解中心”对案件进行分流。比如湖南株洲辖区9个基层法院均设立了“诉前调解工作中心”，由工会、妇联、司法所、村（居）委会等基层组织中的人民调解员“坐诊”，参见傅召平：《立体化大调解全方位解纠纷》，《人民法院报》2011年8月2日第7版。有的法院则由立案庭负责。）（2）主动深入基层，广泛设立便民诉讼点，与各机关合作构建多种纠纷解决机制；（注：全国许多地方法院为了实现“主导”地位均采取“走出去”的策略，通过在乡镇、街道和行政机关设立诉讼点，以“诉讼前移”的方式确保对社会纠纷的最大程度的介入，这种介入是法院对社会纠纷进行“统筹”的基础。该做法最为典型的无疑是被作为先进经验推广的“枫桥经验”，该院先后与市法制办及国土资源局、环保局等部门建立协调化解行政纠纷机制，妥善化解行政争议；与总工会、司法局、人力资源和社会保障局组建劳动争议纠纷联动调解机制；与卫生局等建立了医疗纠纷协调机制，妥善化解医患矛盾纠纷；与公安交管部门配合，建立了调处道路交通事故纠纷的巡回审判法庭；积极配合市政府及相关部门，组建、成立了联合人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会、劳动争议联合调解委员会等六大专业化社会调解机构，具体做法可参见余建华、孟焕良：《诸暨打响“大调解”的司法品牌》，《人民法院报》2011年4月12日第6版；）（3）通过邀请调解和委托调解等方式，提高法院自身调解能力；（注：有法官认为所谓的法院主导实际上就是“借船下海”——“法院必须在党委的领导下，及时整合社会资源，发挥司法调解的主导作用，说白了就是要懂得‘借船下海’”，参见黎虹、任生心：《广饶县人民法院：匡扶正义、司法为民——记者眼中的山东省广饶县人民法院》，http：//www．chinacourt．org/public/detail．php？id=437368，2011年1月20日。）（4）加强对人民调解、行政调解的指导，规范调解行为，完善工作程序。（注：各地法院对人民调解和行政调解的指导方式较为多样，并将其视作体现法院“主导”地位的重要方面，比如成都市武侯区法院就在区内所有街道、社区以及部分行政机关、派出所，设立了调解指导站，开展案件的指导工作。参见陈畅、钱薇伽：《速度+保障=成效大调解的武侯实践》，《人民法院报》2010年11月22日第8版。部分地方法院甚至认为强调法院主导地位首先应重视对其他纠纷调解机构进行业务指导，参见金文、李涛：《走出人民调解的新天地——江苏省徐州泉山区人民法院开展调解工作纪实》，http：//www．chinacourt．org/public/detail．php？id=416246，2010年8月21日。）（5）拓展对人民调解、行政调解的支撑渠道，在司法调解和裁判中充分考虑和肯定人民调解、行政调解，依法给予肯定和支持。可以发现，前三项措施与“统筹”相关，通过在各级法院设立人民调解和行政调解窗口的方式以及在基层设立便民诉讼点的方式，以“请进来”和“走出去”的策略，法院既保障了案件分流的施行，又提升了自身调解案件的能力，“案件统筹”是法院系统“主导”大调解工作的关键环节。第四项措施涉及的是法院对人民调解和行政调解的指导，通过法院“专业”的指导，提升人民调解和行政调解的质量，这也是法院“推动”大调解工作的重要方面。最后，通过“司法介入”权力的行使，法院在“支持”人民调解和行政调解的同时也保留了审查两者的可能。总的来说，这是一个法院全面统筹、人民调解组织和政府职能部门予以配合的工作格局。（注：比如四川省就明确规定在大调解中人民调解委员会和政府职能部门要“主动配合人民法院帮助其解决问题”。）
三、法院从属：实践的真实样态
正如中国许多问题一样，文本的规定与实践的运作总有诸多差距。事实上，法院在现有的“多调联动”的工作模式中在很大程度上处于“从属”地位。首先，从全国层面的数据来看，2009年全国法院调解的一审民事案件数量大致为219．42万，（注：根据《2010年最高法院工作报告》显示，2009年全国法院系统一审民事案件为579．7万件，其中调解和撤诉的案件占到总数的62%，即359．3万件。另外，佟季在文章中提到，2009年全国法院系统民商事案件的调解率大概为37．85%。相关内容可参见佟季：《根据新中国成立60年人民法院诉讼调解情况分析马锡五审判方式在我国的当代司法价值》，《人民司法》2010年第7期。）而2009年全国人民调解委员会调解的案件数量为579．73万，（注：数据来源于：《中国法律年鉴2010》，中国法律年鉴编委会2010年版。）行政机关中仅公安机关2009年调解的治安案件就达到372万。（注：数据来源杨丽：《治安案件公开调解交通事故公开处理》，http：//www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1342/n803715/2341005．html，2011年2月20日。）因此仅就整体数量而言，法院在纠纷调处中的地位并不突出。同时从典型案件的调处来看，法院的作用与“主导”也相去甚远。笔者的结论将根据在四川省实证调查所获取的“大调解”的真实案件进行分析。（注：之所以选择四川省的数据是因为该省在“大调解”工作格局中明确确立了法院的主导地位，至少，我们可以这样认为：在强调法院主导的工作格局中，法院的地位和作用应该要优于其他没有强调法院主导地位的省份。其次，作为四川省所有调解案件的典型，它们能够浓缩出大调解中各方主体的地位、作用和策略。）
（一）法院并非是社会纠纷调处的主力军
虽然可能与公众观念和主流宣传存在差距，但是笔者还是必须指出法院并非是社会纠纷调处的主力军，这点在大调解中表现的尤为突出，具体表现在法院参与纠纷的数量和类型有限、主持纠纷调处比例不足和自主解决纠纷能力低下三个方面。
1．法院参与纠纷的数量和类型有限
表1：各主体对不同类型纠纷的参与程度表（注：表格说明：（1）根据从四川省政法委获取的2009年度大调解中的203起典型案例的调处记录整理而成（下文的表格也均是依据这些案例整理而成）；（2）所谓的“参与”是指参加到纠纷的调处之中，即包含以第一方的形式主持纠纷的调解，也包含以第二方或者第三方的形式参加纠纷的调解，比如法院在主持纠纷调解时邀请人民调解委员会加入，那么二者在统计中均被视为“参与”；（3）“社会力量”是指国家机关之外的参与社会纠纷调解的主体，比如当事人的亲属和公司的领导等。人民调解委员会虽然被定位为群众性自治组织，但其受司法行政机关的直接领导，在“大调解”运作中司法行政机关和人民调解委员会的出现通常是竞合的，并且近期政府加强了人民调解委员会的经费、人员和办公场所的配置，这种趋势无疑稀释了它们本就不够浓郁的社会属性。因此笔者在统计时将人民调解委员会视为准行政主体；（4）在纠纷类型的分类之上，笔者采用了普通纠纷与特殊纠纷的分类框架，比如交通事故的纠纷调解是大调解中的重要方面，它实际上属于一种侵权纠纷，因此普通侵权纠纷的统计就是将交通事故纠纷等“特殊”侵权纠纷剔除之后的数据。普通合同纠纷和普通行政纠纷均是通过这种途径统计。）
