浅谈行政行为的司法审查/申文连

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所谓司法审查制度，就是一种国家权力对另一种国家权力的监督制约制度。司法审查，即法院通过诉讼程序审查并纠正不法行政行为，以保护公民和组织的合法权益免受国家行政机关侵害并维护其合法权益的行政行为，支持行政机关依法行政。在我国，随着改革开放的深入、人民生活水平的提高，一方面是行政权力欲望的膨胀，一方面是人们对行政行为正当性的日益关注和对以往行政行为的重新审视，如：劳动教养制度、双规制度等就受到广泛质疑。由此带来的是行政行为司法审查的深度和广度在不断拓展，也对人民法院的司法能力提出了更高的要求。
　　一、行政行为的概念和种类
　　行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。行政行为按不同的划分标准可分为：1、抽象行政行为、具体行政行为；2、内部行政行为、外部行政行为；3、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为等。我们所说的行政司法审查仅指对外的具体行政行为的审查。
　　具体行政行为包括：
　　（一）行政征收。行政征收是指行政机关根据法律的规定，无偿和强制地取得相对人财物的具体行政行为。行政征收包括税收征收和行政收费。其中行政收费，是指行政机关因为提供公共服务、提供国家资源使用权和进行行政管理而收取的费用，如、水资源费、排污费、教育附加费。
　　（二）行政征用，是指行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强制征用相对人财产或者劳务，并给予相对人适当补偿的具体行政行为。行政征用也属于具体行政行为，但与行政征收是存在差别的，行政征用一般是有偿的。
　　（三）行政裁决，是指行政机关根据法律授权，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的特定的民事纠纷的审查与裁决的行为。如拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。
　　（四）行政处罚，是指行政主体对构成行政违法行为的公民法人或者其他组织实施的行政法上的制裁。行政处罚包括：1、警告（包括通报批评、责令检讨、责令悔过等）。警告属于申诚罚，是一种影响相对方声誉、给相对方施加一定精神上压力的处罚。2、罚款。3、没收违法所得、没收非法财物。所谓没收违法所得，是指行政机关依法将相对人通过违法行为获取的财产收归国有的处罚形式；没收非法财物，是指行政机关依法将违禁物品或者用以实施违法行为的工具收归国有的处罚形式。如淫秽录像带、非法出版物等。4、暂扣、吊销许可证或执照。5、责令停产停业。6、行政拘留。7、法律、行政法规规定的其他行政处罚。
　　（五）行政确认，是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，使之获得法律效果的行政行为。如：交通事故认定书、医疗事故技术鉴定。如工商登记、婚姻登记等。至于交通事故责任认定、医疗事故技术鉴定是否属于行政确认还有争议。《道路交通安全法》第七十三条 公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。
　　（六）行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。如经营许可、商标许可、专利许可、建设用地许可、商品房预售许可。
　　（七）行政强制措施，是指行政主体为了实现一定的行政目的，而对特定的行政相对人或者特定的物作出的，以限制权利和科以义务为内容的、临时性的强制行为。行政强制措施具有特定性、临时性和非制裁性（预防性和制止性）。行政强制措施主要存在于以下两种情形： （1）为了预防和制止可能或者正在发生的违法行为或者公共安全危险而对公民、法人或者其他组织的人身、财产等采取的临时性强制措施。（2）为保障行政监督检查正常进行，对公民、法人或者其他组织的人身、财产等采取的暂时性强制措施；
　　以上是一些典型的具体行政行为，当然还有行政规划、行政备案、行政审批等等。
　　二、行政行为的司法审查
　　在我国，最主要的司法审查制度就是1989年4月4日通过的《行政诉讼法》。它调处的是两种基本关系，即司法权与行政权，国家利益与个人利益之间的关系，它的创制过程实际就是正确处理这两种关系的过程，它的实施和进一步完善也是为了正确处理这两种关系。
　　（一）行政行为的审查范围
　　行政行为的司法审查包括：1、行政诉讼中的司法审查；2、非诉行政执行的司法审查。
　　行政诉讼的受案范围：根据1990年实施的民事诉讼法第十一条的规定，可提起行政诉讼的只有9类具体行政行为，基本的理念就是只有法律明文规定的，才能提起诉讼，也就是实行司法审查法定原则。但这显然不符合形势发展的需要，所以2000年的行政诉讼法司法解释就将受案范围予以突破：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。实行的是排除法，即除国防、外交、抽象行政行为、刑事诉讼、内部行政行为、仲裁行为等外，都可以提起行政诉讼，需要注意的是：行政不作为也是可以提起诉讼的，因为行政不作为也是一种具体行政行为。
　　关于抽象行政行为能否进行司法审查，世界各国有不同的做法。我国是不能受理对抽象行政行为的起诉，抽象行政行为，是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍的约束力的决定、命令等规范性文件的行为。但是法院不受理对抽象行政行为的起诉，并不意味着法院绝对不审查抽象行政行为。人民法院对于在审查具体行政行为的合法性时，对于行政规章参照使用，若出现具体行政行为据以作出的规范性文件与更高层次的法律、法规及其他规范化性文件相抵触时，可以选择适用最高层次的规范性文件。这说明法院对抽象行政行为有一定的审查权，但却不能予以撤销或宣布有关规范性文件无效。
　　原告主体资格问题。根据行政诉讼法第2条规定，“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政为侵犯其合法权益”，这就是原告必须是行政相对人。行政诉讼法解释作了扩大：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”，可见原告标准已从"相对人资格论"到"法律上利害关系标准论"的转变。
　　（二）行政行为司法审查的标准
　　标准一：证据是否确凿充分。在行政案件的审查中，首先要审查行政机关据以作出具体行政行为的事实是否清楚，证据是否确凿、充分。
　　标准二：适用法律法规是否正确。根据《行政诉讼法》第5条、第45条的规定：“适用法律法规错误”不包括使用实际法律规范错误，还包括适用程序法规错误。
　　适用法律法规错误通常表现为以下三个方面：
　　（1）适用法律法规性质错误；
　　（2）适用法律法规条款错误；
（3）适用法律法规对象错误。
　　标准三：是否显失公正。行政处罚显失公正主要有以下几种表现形式：
　　（1）相同情况不同处罚；
　　（2）不同情况相同处罚；
　　（3）一个行为重复处罚；
　　标准四：是否超越职、权滥用职权超越职权是指行政主体（行政机关或者法律、法规授权的组织）所作的具体行政行为超越了法律法规规定或授权的范围；行政机关委托的组织所作的具体行政行为超越了委托的范围。任何一种超越职权的行为都是违法行为。
　　标准五：是否符合法定程。由于我国没有统一的行政程序法典，关于行政程序的规定都各行其是，有的甚至没有规定。但是行政程序应当受到约束。
　　一般认为行政程序有几大原则：　　　　　　　
　　一是公开原则。公开原则是指用以规范行政权的行政程序，除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向行政相对人和社会公开。主要内容如下：（1）行使行政权的依据公开；（2）行政信息公开；（3）设立听证制度；（4）行政决定公开。
　　二是公正、公平原则。程序公正、公平是指行政主体行使行政权应当公正、公平，尤其是公正、公平地行使行政自由裁量权。
　　三是参与原则。参与原则是指行政主体在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为的各种条件和机会，从而确保行政相对人实现行政程序权益，同时也可以使行政行为更加符合社会公共利益。参与原则的内容集中体现在行政相对人的行政程序上的权利，这些权利主要包括：（1）获得通知权；（2）陈述权；（3）抗辩权；（4）申请权。
　　四是效率原则。效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率，并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。
　　同时行政程序还有几大制度：
　　一是行政回避制度。行政回避是指行政机关工作人员在行使职权过程中，因其与所处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。
　　二是行政听证制度。行政听证是指行政机关作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。
　　三是行政信息公开制度，是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政信息向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。
　　四是说明理由制度。行政行为说明理由是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。
　　五是其他基本制度。
　　1、审裁分离制度。审裁分离是指行政主体的审查案件职能和对案件裁决的职能，分别应由其内部不同的机构或人员来行使，以确保行政相对人的合法权益不受侵犯。其基本模式有两种：（1）内部审裁分离；（2）审裁完全分离。
　　2、案卷制度。案卷是指行政主体的行政行为所依据的证据、记录和法律文书等，根据一定的顺序组成的书面材料。案卷是行政行为作出过程和支持行政行为合法性的重要依据。正式的行政程序必须有案卷，这是依法行政的基本要求之一。
　　实践中主要应围绕以下几方面对行政程序进行司法审查：
　　（1）受理。行政主体对于行政相对人提出的符合法定条件的行政许可等申请，必须受理。如无故不受理，即构成程序违法。
　　（2）表明身份。行政主体在进行行政执法过程中，应向行政相对人出示工作证件等履行职权的有关证明，以防行政主体超越职权、滥用职权。
　　（3）告知。行政主体在进行行政行为时，依法应将有关事项告知行政相对人。如告知是否受理、告知陈述、申辩权等权利及其他事项，如不告知，则属于违反法定程序。
　　（4）调查。调查要求由二人以上进行，并且要作好调查笔录。英国行政法就把调查列为一项独立的制度，以调整行政主体与行政相对人的权利义务关系。
（5）听取意见。听取行政相对人的意见，也是一种程序性制度。对于一些较为重大的事项，还应举行听证会，如行政处罚法第42条规定依法听证的情形及程序。
　　（6）回避。与作出具体行政行为有利害关系的行政执法人员应予回避，也是体现公正原则的一项重要制度。
　　（7）合议或集体讨论。行政机关作出具体行政行为时，应采取少数服从多数的原则进行合议，行政处罚法等法律、法规还规定了集体讨论制度。
　　（8）步骤、方式、顺序、时限是构成行政程序的基本要素。步骤指完成某一程序的若干必经阶段。方式是实施行为的方法和形式。顺序指行政主体作出具体行政行为时应遵循的先后次序。“先调查取证，后裁决”是基本的行政程序要求。
　　（9）复议、司法审查。复议在西方被称为“行政救济制度”，而提起行政诉讼则被称为“司法救济制度”。司法审查一旦提出，即进入诉讼程序。
　　（三）司法审查的结果
　　1、认定维持判决是法院经审理认为被诉具体行政行为合法，予以维持的判决形式。《行政诉讼法》第54条第1款规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持。”
　　2、撤销判决是指法院具体行政行为违法，全部或部分予以撤销，并且可以责令被告履行特定职责的判决形式。《行政诉讼法》第54条第2款规定，具体行政行为主要证据不足；适用法律，法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权的，应当判决撤销或者部分撤销。
　　3、履行判决是法院判令被告在一定期限内履行法定职责的判决形式。《行政诉讼法》第54条第1款第（三）项规定，“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”
　　4、变更判决是法院在判决中直接变更被诉具体行政行为确定的权利义务关系的判决形式。《行政诉讼法》第54条第（4）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”
　　5、确认判决是指法院通过对引起争议的具体行政行为或者行政事实行为的合法性审查，直接确认其是否合法的判决形式。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第57条规定，法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。《若干解释》第57条第2款规定，有下列情形之一的，法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（1）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（2）被诉具体行为违法，但不具备可撤销内容的；（3）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。《国家赔偿法》第3条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第34条规定，对于行政机关及其工作人员在行使行政职权时所作的下列事实行为，法院应当判决确认其违法：（1）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（2）直接对公民实施暴力行为或者唆使他人对公民实施暴力行为的；（3）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。
　　6、驳回诉讼请求判决是法院针对某些不宜以维持具体行政行为的判决方式驳回原告的诉讼请求的行政案件所作出的，对原告的诉讼请求不予支持的判决形式。《若干解释》第56条规定，有下列情形之一的，法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（1）起诉被告不作为理由不能成立；（2）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（3）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（4）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
　　（作者单位：湖南省常德市澧县人民法院）