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标题: 检察机关职务犯罪侦查权的合理性和必要性 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-6-4 11:30
标题: 检察机关职务犯罪侦查权的合理性和必要性
一、职务犯罪侦查权由法律监督机关行使是我国宪政制度的必然选择
检察机关行使职务犯罪侦查权，是与我国目前的宪政体制相适应的。我国检察制度的鲜明特色主要表现在：人民检察院是中国共产党领导下的人民民主专政的国家机器的重要组成部分，具有广泛的人民性；人民检察院被确定为国家的法律监督机关，也是司法机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；人民检察院依法履行审查批准和决定逮捕、公诉、职务犯罪侦查以及对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼实施法律监督等职能，这些职能内在地统一于检察机关的法律监督属性。
（一）检察机关对国家工作人员的职务犯罪依法立案侦查和进行追诉，正是作为国家法律监督机关的体现。
检察机关对职务犯罪的侦查，具有依法对国家机关和国家工作人员行使权力进行监督的性质。职务犯罪是指国家工作人员利用职务上的便利，或者对工作严重不负责任，不履行或不正确履行职责，破坏国家对职务行为的管理活动，依法应受刑罚处罚的犯罪行为的总称。以现代民主政治和法制的观念看，职务犯罪在本质上是一种滥用权力、亵渎权力的行为，是权力运行过程中发生的权力异化和失控现象。腐败是权力异化的极端表现，而职务犯罪是权力腐败的极端表现。[1]职务犯罪表现为权力性质的异化、权力目的的异化、权力行使的异化和权力后果的异化，这种犯罪行为败坏政府形象和声誉，直接危及政权和社会稳定，其社会危害性高于普通刑事犯罪。法律监督的实质和核心是对权力进行监督和制约，防止权力异化。彭真同志在《关于七个法律草案的说明》中指出：“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法、需要追究刑事责任的案件，至于一般违反党纪、政纪的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”[2]这说明，当时之所以规定由检察机关行使对国家工作人员职务犯罪的侦查权，也是考虑到这项工作具有监督执法的性质，才交由检察机关承担。
职务犯罪侦查权典型地体现了以权力（法律监督权）制约权力（国家工作人员的管理权），用法律手段来防止和制约权力的滥用和误用的权力制衡原则，带有监督执法和司法弹劾的性质，这正是我国检察机关法律监督所要解决的问题。可见，检察机关对职务犯罪的侦查，无论从侦查对象的“国家工作人员”身份来看，还是从这类犯罪案件所具有的“职务性”特点来看，都具有对国家机关和国家工作人员是否依法行使权力进行监督的性质，与法律监督的主旨具有高度的契合性，而与公安机关对社会上一般刑事案件所进行的侦查具有本质区别。检察机关通过惩治职务犯罪，保障严格执法和公正司法，保持法律监督的威慑力，增强制度的约束力和教育的说服力。因此，“检察机关对职务犯罪的侦查，是一种法律监督，即用刑事追诉或曰司法弹劾的办法，对国家工作人员违反法律、构成犯罪的职务行为所实行的监督，它是检察机关履行法律监督职能的重要方式和手段，在本质上是用法律监督权制约国家工作人员的各项管理权，用法律手段防止和制裁权力的滥用和误用，保障国家公职人员职务活动的合法性。”[3]
（二）法律监督的性质决定侦查的性质
“职务犯罪侦查”的本质是宪法所规定的法定机关，即检察机关依法通过行使刑事侦查权，来追究实施职务犯罪的国家工作人员的刑事责任，以保障国家宪法、法律的统一正确行使，监督国家工作人员依法正确行使自己的权力和履行自己的义务，监督国家工作人员是否正确地执行和实施法律。[4]
根据现行刑事诉讼法第82条第1项的规定：“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。侦查是有权机关依照法律进行的专门调查活动，是揭露和证实犯罪的一种手段。作为查明犯罪事实手段，公安机关可以用，检察院机关开展法律监督，揭露和证实犯罪事实也可以用。在中国以及世界其他国家的法律规定及司法实践中，从来没有规定侦查活动必须由单一机关行使，相反，根据查证犯罪事实的需要，法律往往会将侦查权赋予多个部门行使。作为查清犯罪事实的一种专门调查手段，侦查并没有独立的品格。侦查的性质依附于行使侦查权部门的性质，为谁所用就具有什么性质。[5]职务犯罪侦查权之所以具有法律监督的属性，源于职务犯罪侦查权有别于一般侦查权。职务犯罪侦查权与一般侦查权的区别表现在：第一，侦查的出发点不同。职务犯罪侦查的出发点，是通过揭露和证实职务犯罪，保障国家工作人员依法履行职务，维护国家机关的正常管理秩序，制约权力、惩治腐败，确保国家政权的廉洁；而一般侦查的出发点，是通过揭露和证实一般刑事犯罪，维护国家安全和社会治安秩序，保护公民权利。第二，侦查的对象不同。职务犯罪侦查的对象，是具有特定身份的人，即在国家管理活动中拥有一定权力，负有特定义务的国家工作人员，从这个意义上讲，职务犯罪侦查具有弹劾官员的性质；而一般侦查的对象，是普通的民众，因此，这种侦查不具有弹劾的性质。第三，侦查指向的犯罪性质不同。职务犯罪所侵害的同类客体是国家对职务活动的管理职能，即国家权力的正常运行。职务犯罪从其政治学特征来说，无一不是公共权力的异化，即公共权力的性质和功能的异化。无权力，则无职务犯罪；无权力的异化和滥用，则无职务犯罪。职务犯罪侦查是防止和纠正权力异化的行为，是法律制约职务活动的行为，它具有充分的对权力进行监督和制约的性质。而一般犯罪行为侵害的客体主要是国家安全或财产权、人身权、民主权等公民权利，而非国家权力。因此，一般犯罪的侦查主要表现为权力对权利的救济。上述区别表现了检察机关的职务犯罪侦查权具有法律监督的属性。
二、职务犯罪侦查对象所处的强势地位以及职务犯罪的主体结构要求负有职务犯罪侦查权的单位必须具有超脱于行政权、审判权的独立地位。
在职务犯罪中，行政机关工作人员的犯罪案件占很大比例。在目前中国的宪政结构之下，具有司法侦查权力的机关包括公安、安全、监狱管理部门、海关和检察机关，从属于政府的公安、安全、海关部门尽管具有专业性、强制性和组织性等特点，但是它不具有组织职能的监督性和组织的独立性等特点，难以承担反职务犯罪的重任。行政监察部门具有监督性、专业性等特点，在查处违纪案件上具有较大的优势，但它存在于行政权内部，不具有司法侦查权力。赋予公安机关、监察机关对职务犯罪的侦查职能，一方面容易混淆行政处分与司法追究的界限，产生以行政处分代替刑事追究现象；另一方面，公安机关和监察机关在查办职务犯罪时，身为行政人员，很难摆脱行政干预，也容易混淆行政处分与司法追究的界限，造成司法手段与行政手段混用，产生以刑事司法手段解决行政违法问题或者以行政处分代替刑事追究等现象。
三、由检察机关行使职务犯罪侦查更有利于对职务犯罪的监督
对于国家工作人员的职务犯罪，不能由其他机关侦查，这是由职务犯罪的特征决定的。首先，职务犯罪的主体是国家工作人员，这些人大多有一定行政权力，有的位高权重，他们在行政部门中关系网密，保护层厚，对他们的职务犯罪行为进行侦查的机关，只有独立于行政机关之外的专门机关来进行，才能保证侦查活动的正常进行。如果由同属于行政机关的公安等机关来侦查这些拥有行政权的国家工作人员的职务犯罪行为，侦查活动的顺利进行难以得到有效保障。其次，职务犯罪者的文化层次、专业水平都相对较高，犯罪的智能性较强，其反侦查能力也相对较强，往往以合法身份掩护作案，作案的隐蔽性和狡猾性是普通刑事犯罪无法比拟的。再次，职务犯罪的认定界限较难把握，不象一般刑事犯罪的界限简单，这对侦查人员的法律知识水平要求也比较高，只有通过专门的侦查部门进行职务犯罪侦查，才能保证职务犯罪侦查活动的顺利进行。在我国，检察机关与行政、审判并行，独立行使检察权，职务犯罪侦查权由检察机关行使更符合我国国情。
四、检察人员较高的业务素质有利于职务犯罪的侦查
职务犯罪是高隐蔽型、高智能型犯罪，犯罪主体具有较高学历和理论素养、丰富的社会经验，大多熟悉国家政策，了解国家法律，有不少还是某些方面的专家。这就需要侦查主体有较高的文化素养、较丰富的社会经验，熟悉国家政策法律，能够讲究政策，文明执法，善于同犯罪分子用谋斗智。“检察官必须是受过专门的法律教育，参加统一的司法考试，并接受一定职业训练的人才能担任。而警察则不完全需要像检察官、法官、律师那样具有法律专业背景和法律专业知识，大都只是需要具备专业的侦查技能。职务犯罪案件的犯罪嫌疑人一般身居官位，手握职权，社会关系网复杂而具有较强的反侦查能力。所以，侦查人员不但要熟悉法律知识，还要具备相当的其他专业知识，如财会、金融、贸易管理等方面的知识，要掌握很高的侦查谋略和侦查技巧，而这些特点都要求有一个享有独立法律地位的机关，一支具有较高侦查能力，具有丰富打击职务犯罪经验的队伍来侦查这类犯罪。”[6]侦查职务犯罪需要的专业知识决定了检察官更能准确地把握职务犯罪中的法律界限和政策界限。检察队伍是素质相对较高的一支队伍，与目前的其他侦查队伍相比，在文化程度、法律素养、讲究政策、文明执法、用谋斗智等方面，可以说具有一定的优势。检察官是法律专业人士，社会地位、法律知识水平远高干警察，因而由有“法律守护人”之称的检察官对担任国家公职的、或是有较高社会地位、掌握一定社会资源和权力的人实施的严重破坏国家法制的职务犯罪行使侦查权，能顺利地实现国家惩治职务犯罪、维护法制统一的需要。

五、对职务犯罪的调查与警察部门分离是国际上的一种趋势
从国际发展趋势看，对贪污贿赂等职务犯罪的调查与警察部门分离已成为普遍的发展趋势。[7]作为政府机构的警察部门由于缺乏对抗其他政府部门官员权力干扰的独立性，因此很多国家倾向于在警察部门之外寻找或建立一个独立的反贪污机构。从20世纪50年代起，各国纷纷把职务犯罪案件的侦查与治安犯罪案件的侦查分离开来，把职务犯罪侦查权从警察机关分离出来，把前者的侦查权从警察机关分离出来，交由检察机关行使。[8]职务犯罪的侦查与一般刑事犯罪所进行的侦查是有本质区别的，它是侦查与监督融为一体的，便于行使法律监督职能。各国在调整和维护司法权的均衡分配上，一般都在扩大和强化检察机关的职能范围，即使是一贯把检察机关单纯作为公诉机关的英美法系国家，近年来也把对政府官员等公职或社会公职人员的犯罪赋予检察机关。
在日本、俄罗斯、英国、美国、罗马尼亚、南非、韩国、芬兰等国家和我国澳门特别行政区，都赋予检察机关对贪污贿赂、警察腐败等犯罪案件的侦查权。如2001年《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第151条第2款第1项规定，由检察院的侦查员进行侦查的案件包括滥用职权、受贿、玩忽职守、违反公正审判的犯罪等。美国检察机关直接进行侦查的案件主要包括：特别重大的贪污案、行贿受贿案、警察腐败、白领犯罪等案。在美国，为避免检察事务受政治势力影响，从1973年“水门事件”开始，美国建立了独立检察官制度。1978年美国国会通过的《独立检察官法》规定，独立检察官由司法部长提名产生，负责对国家高级行政官员的贿赂、舞弊、欺诈、利用职权谋取私利、妨害公务、滥用职权等各种违法事项进行监督、调查和起诉。法律赋予独立检察官的职权包括：组织人事权、调查权、传讯证人权、向国会汇报和提供弹劾案案情权、提起特别诉讼权。[9]在独立检察官制度20余年的历史中，独立检察官先后8次对政府高级官员涉嫌犯罪案件进行过调查。二战后的日本在东京、大阪、名古屋等地方检察厅设置了特别侦查部，日本检察机关与警察之间按照犯罪的类型逐渐形成了分工，检察机关主要对部分经济案件、严重偷税案件、公务人员贪污贿赂案件进行侦查。最近，日本一些高等检察厅还专门成立了“特别侦查部”，专门负责这类案件的侦查工作。韩国《检察厅组织法》规定，检察官自行侦查的犯罪案件，包括智力型犯罪、复杂犯罪和严重的犯罪，如政府官员（四级以上公务员）利用职务犯罪、经济犯罪、毒品犯罪、环境污染犯罪、有组织犯罪、偷税以及警察滥用职权犯罪等。英国《1987年刑事司法法》关于反严重欺诈局（该局是从属于总检察长的四大部门之一）职责范围的规定中包括对政府部门、公共团体等机构的官员的贪污贿赂等经济犯罪的侦查。罗马尼亚《司法机关组织法》（1997年）和《检察官法》（1993年）规定，在总检察院设立反贪污与刑事侦查厅，其《刑事诉讼法》第209条规定了包括行贿、受贿犯罪在内的一些案件由检察官进行侦查。芬兰刑事诉讼法等法律规定，警察涉嫌犯罪的，由检察官直接侦查。1990年9月第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于检察官作用的准则》第15条规定：“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉，和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”可见，我国检察机关行使职务犯罪侦查权，与世界上多数国家的做法和国际法律文件的要求是一致的。。
六、对职务犯罪进行侦查历来是检察机关法律监督的重要内容
早在民主革命时期，对贪污等犯罪的侦查工作就由检察机关管辖。1933年中央苏区颁布的《关于惩治贪污浪费的行为》，1939年陕甘宁边区颁布的《惩治贪污条例》，1948年颁布的《晋冀鲁豫边区政府惩治贪污条例》，1949年东北解放区颁布的《处理贪污渎职案件暂行办法》等。这些文件都赋予检察机关查办贪污、行贿、浪费公款、渎职等行为的职责。如抗日战争时期《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条规定的检察员之职权，第一项即为“关于案件之侦查”。[10]《晋察冀边区法院组织条例》第18条规定的检察官之职权，包括“实施侦查”等权力。[11]解放战争时期《关东各级司法机关暂行组织条例(草案)》第26条也规定检察官具有“实施侦查”的职权。[12]新中国成立后，对国家工作人员职务犯罪的侦查一直是检察机关的职责。新中国成立初期，我国就把侦查权特别是职务犯罪侦查权赋予了检察机关。1949年12月20颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定，检察机关的职权之一是“对刑事案件实行侦查，提起公诉”。1950年8月，最高检察署李六如副检察长在第一届全国司法会议所作的报告《人民检察任务及工作报告大纲》中，就提出检察机关首先要“注意检察贪污案件”，“注意检察违法乱纪侵犯人权案件”。这实际上初步指明了检察机关侦查的范围是职务犯罪。[13]1979年7月1日全国人大五届二次会议通过的《人民检察院组织法》将原来的“对于刑事案件进行侦查”改为“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”。与《人民检察院组织法》同时通过的1979年《刑事诉讼法》则进一步明确了检察机关立案侦查案件的范围主要是职务犯罪。可见，对职务犯罪实行侦查，历来是我国检察机关的一项职权。全国人大常委会原副委员长王汉斌在回忆1982年修宪过程时，也谈到了当时把职务犯罪侦查权交由检察机关行使的原因。他说：“修改宪法后期，有位领导同志提出为精简机构，检察机关可以同司法部合并，不要再设立独立于行政部门的人民检察院，像美国、日本一样，检察机关属于司法部，司法部长就是总检察长。……我们国家检察制度是采取前苏联列宁的主张，用设立检察院以保证法制统一。……我国建国以来，一直是检察机关独立于行政部门之外。这么多年的实践表明并没有什么大问题和不可行的地方。检察机关要监督行政机关的违法和渎职行为，检察机关对行政部门的违法、渎职行为进行侦查起诉。独立于行政部门之外，就更容易处理这类案件。像公安机关刑讯逼供犯人的案件，检察机关独立于行政部门之外就能使办案超脱一些，有利于保证司法公正。为此，张友渔同志和我写了个意见，建议保留最高人民检察院。彭真同志审阅修改后，报小平同志审核，小平同志批准了。”[14]可见，当时保留检察机关并把职务犯罪侦查权交由检察机关行使，是经过慎重考虑的。自检察机关成立以来，特别是我国改革开放以来，检察机关在查处职务犯罪方面，经历了从解放初的“三反”、“五反”、到改革开放初的“打击严重经济犯罪”、再到二十世纪八十年代以来的“反腐败”等全过程，积累了丰富的侦查经验，造就了一支政治坚强、业务精通、作风过硬、敢打硬仗的侦查队伍，涌现了一大批侦查能手和专家。同时，积极探索侦查规律，研究侦查理论，初步建立了职务犯罪侦查理论体系。这些都无疑为进一步行使好职务犯罪侦查权奠定了良好的技能基础、组织基础和理论基础。
不少同志认为，我国应该借鉴香港、新加坡等国外、境外的经验，建立专门的反贪机构，实行垂直领导。笔者认为，这一设想并不可行。理由是：1.增大司法成本。建立以及为保证这样一个专门侦查机构高效运作，政府必须在财政支出上大幅度倾斜，并给予侦查人员特别优厚的薪酬待遇，对于政府来讲，这是一个很大的财政负担。这与我国目前的财力并不相称。2.不符合我国国情。香港、新加坡，人口少，管辖面积小，对于这支反贪队伍较易监督管理。而我国，“13亿人口，7300万党员，都要中央管，是不可能的”。[15]3.从刑事诉讼角度看，另设反贪机构，对职务犯罪侦查的监督难度更大。有的同志认为，检察机关的直接受理侦查案件工作缺乏制约机制。检察机关自行侦查案件可能出现“一竿子”插到底的现象，即从侦查到起诉都由一个部门承担，没有外部监督，这与公、检、法三机关互相监督的基本原则相悖。[16]有的同志认为，由于自侦权监督制约是由检察机关内部进行，导致出现以下弊端：第一，侦查过程中的违法行为得不到有效的监督制约，不利于保障嫌疑人的合法权利。第二，缺少监督的自侦机制有可能导致放纵犯罪。第三，容易孳生腐败现象。[17]但问题的关健是，上述观点，一方面认为，之所以要将人民检察院自行侦查案件，从检察业务中划分出来，是因为检察机关自侦案件缺乏监督制约；另一方面，又认为，新组建的“廉政公署”，对涉嫌贪污贿赂等职务犯罪的案件进行侦查，不仅其自身可以直接采取强制措施，而且还直接行使起诉权。[18]这完全是自相矛盾的。职务犯罪侦查的监督问题，检察机关不能解决，新设的反贪机构更不能解决。
综上所述，笔者认为，检察机关拥有职务犯罪侦查权是必要的，也是合理性。

参考文献：
[1] 孙谦主编：《国家工作人员职务犯罪研究》，法律出版社1998年版，第1页。
[2]  《彭真文选》（1941—1990年），人民出版社1991年版，第378页。
[3]  朱孝清：《中国检察制度的几个问题》，《中国法学》2007年第2期。
[4]  叶青：《职务犯罪侦查与法律监督的关系》，《政治与法律》2007年第3期。
[5]  杨书文：《论职务犯罪侦查与法律监督的关系》，《人民检察》第2005第6期(上)。
[6]  陈卫东：《论法治理念下的检察机关职务犯罪侦查权》，《人民检察》2005年第7期(上)。
[7]  晏向华：《检察职能研究》，中国人民公安大学出版社2007年版，第116页。
[8]  张智辉、杨诚主编：《检察官作用与准则比较研究》，中国检察出版社2002年版，第99页。
[9]  李秋芳主编：《世界主要国家和地区反腐败体制机制研究》，中国方正出版社2007年版，第7-8页。
[10]  马昕编：《检察业务概论资料选编》(上)，辽宁人民出版社1989年版，第11页。
[11]  马昕编：《检察业务概论资料选编》(上)，辽宁人民出版社1989年版，第15页。
[12]  马昕编：《检察业务概论资料选编》(上)，辽宁人民出版社1989年版，第16页。
[13]  马昕编：《检察业务概论资料选编》(上)，辽宁人民出版社1989年版，第29页。
[14]  孙谦主编：《中国检察制度论纲》，人民出版社2004年版，第134页。
[15]  何勇（中共中央书记处书记、中央纪委副书记）表示，中纪委无意“垂直管理”。参见《报刊文摘》2008年3月14日版。
[16]  汪海燕、范培根:《检察机关自侦权探析》,《浙江社会科学》2002年第1期。
[17]  周欣：《我国检察机关自侦权的缺陷与重构》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2007年第2期。
[18]  周欣：《我国检察机关自侦权的缺陷与重构》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2007年第2期。

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