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标题: 通过法治实现劳教制度废止后的社会治理 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-9 17:36
标题: 通过法治实现劳教制度废止后的社会治理
[b]通过法治实现劳教制度废止后的社会治理
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                           [b]吴情树[b]
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[b] 2013年12月28日，全国人大常委会审议通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，劳动教养制度被正式废止。劳教所摘牌后，正在被执行劳动教养的人员被解除劳动教养，剩余期限不再执行。在我国实行了58年的劳教制度正式推出历史的舞台，这是我国法治建设的一项重大进步，具有里程碑的重要意义。

自从上个世纪90年代以来，随着我国民主和法治建设的不断推进，有关劳动教养制度的合法性就不断遭到质疑，但国家高层出于维稳的需要，始终没有下定决心废止它，使得它一直运行在法治的轨道之外。按照有关劳动教养的规定，要对一个公民进行劳动教养，必须经过由多个机关联合组成的劳动教养委员会的决定，但在现实生活中，由于公安权力非常强势，其他机关形同虚设，慢慢地就演变成由公安机关一家就可以决定剥夺一个公民的人身自由，时间可以长达四年之久。由于这项强制制裁措施不需要经过司法的审查，被处罚的公民没有权利聘请律师，公安机关运用起来就比较方便，使得这项制度异化成公安机关可以用来对付那些上访人员以及其他举报、控告地方领导的公民的一把利器，严重侵犯了公民的人身自由和政治权利。

2012年11月8日，党的十八大报告明确指出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”强调要运用法治思维和法治方法来治理社会，实现社会治理的创新。2013年11月12日，在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确指出：废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。一个多月后的2013年12月28日，全国人大常委会审议通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，劳动教养制度被正式废止，全国各地劳动教养所的牌子也摘了。但是，一部法律的废止并不意味着类似劳教的社会问题就会自动消失，如果一个国家执政者的大脑中还残留着劳教思维，只要产生这样社会问题的观念和土壤没有被彻底消除，只要国家各级党政干部没有充分认识到法治的核心在于控制国家公权力，保障公民人权，法治首先是治官和治吏，那么，类似劳动教养这种不符合法治精神和法治原则的行政强制制裁措施还会“借尸还魂”，还会以各种各样的形式顽强地继续存在下去，从而出现了“换汤不换药”、“猫变成咪”、“挂羊头卖狗肉”的危害恶果。尤其是在我们这样一个处于从人治转向法治大变革时期的中国社会，各种各样的社会矛盾和社会问题都非常突出。例如，强拆引发群体性事件的不断增多，一些司法不公引发上访人员的持续上访，律师集体死磕维权日益成星火燎原之势，这些都极大地挑战了政府治理社会的传统思维，也极大地考验了全国各地地方官员的执政智慧。但由于一些地方领导干部没有树立起“国家尊重和保障人权”的现代法治理念，还始终停留在以往的“阶级斗争”和“阶级专政”的思维，不懂得运用“法治思维和法治方式”来治理社会，不尊重民众的政治诉求，于是，他们为了维护当地社会的稳定，以保住头上的乌纱帽，就会不惜擅自动用自己手中的公权力，在法律之外，设置各种各样的行政强制制裁措施，来压制和控制公民的正当诉求，甚至以严重违背法律，侵犯人权的方式来剥夺和限制公民的人身自由。

例如，在河南省一些地区就出现了“非法上访人员训诫中心”，其他地方也相继出现了形形色色的“法制教育基地”、“法制培训班”等，以及公安机关滥用行政拘留、刑事拘留的权力，任意剥夺或者限制公民的人身自由。事实上，这类没有任何法律依据的“训诫中心”、“法制教育基地”、“法制培训班”就如当年文革年代盛行的“牛棚”和“学习班”，不同只是换一个名称，穿上新的马甲，卷土重来，继续打着“合法”的外衣肆无忌惮地践踏中国法治，严重侵犯公民的人权。

为了解决上述问题，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(下称《意见》)。《意见》要求把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，这是我国信访工作机制的一次重大改革。这一改革既是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的要求，也是贯彻实施修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法的需要；既是全面推进依法治国的需要，又是进一步维护公民合法权益的具体体现。


《意见》的出台，反映了进一步推进法治中国建设的必然要求。将涉法涉诉问题纳入法治轨道，实现社会问题法治化解决是未来我国法治建设的一个重要内容，也是一个必然的发展趋势。但这种改革的思路和举措必须上升到国家高层的立法，通过制定或者修改相关法律，才能保证涉法诉诉的法治化有了基本的法律依据。那么，在劳动教养制度废止之后，应该如何通过法治实现社会的治理呢？笔者认为，应该从理念和制度设计上入手，实现社会治理的法治化：

[b]一、要树立处罚法定原则的理念。在法治社会和法治国家中，始终要坚持这样一个基本现代法治原则，即对于国家公权力而言，只要法律或者法规没有授予的，任何机关和个人都不得行使；而对于公民个人而言，只要法律或者法规没有禁止，任何人都不受处罚。因此，国家机关要处罚一个公民，首先要有明确的法律依据，其中，包括处罚种类的法定、处罚机关的法定以及处罚程序的法定。例如，根据我国《立法法》的规定，对于限制和剥夺人身自由的处罚必须由法律规定，这里的法律是狭义的法律，只能是全国人大及其常委会通过的规范性文件，其他国家机关，包括国务院都没有权力制定这样的规范性文件。但在现实生活中，不少地方国家机关，甚至是政法委，随意出台一个规范文件，就可以设立一个限制或者剥夺公民人身自由的机构或者场所，这完全违背了现代法治的基本原则，也严重威胁和侵犯了公民的人身自由。

[b]二、要坚持人身自由受剥夺或者限制必须接受司法审查的原则。在我国政治体制中，由于公安机关的权力过于强大和集中，很容易导致警察权力的滥用和腐败。例如，根据我国《治安管理处罚法》的规定，公安机关可以自行决定行政拘留，时间可以长达15天，这项严重剥夺人身自由的行政处罚，却不需要经过法院的裁决。还有，在刑事诉讼中，没有经过法院或者检察院的决定或者批准，公安机关可以对公民进行刑事拘留，时间可以长达37天。这种不受司法审查制衡的行政权力，构成了对公民人身自由的巨大威胁。在许多群体性案件或者涉法涉诉案件中，公安机关内部可以根据自己的需要，动用这两种权力，对民众或者上访人员进行行政拘留或者刑事拘留。尽管根据《我国刑事诉讼法》的有关规定，公安机关自己没有决定或者批准逮捕的权力，这种权力只归检察院和法院享有，公安机关只有执行逮捕的权力，逮捕一旦做出，可以长期地羁押公民。但目前这种羁押审查程序还远远未实现诉讼化的构造，虽然可以对公安机关侦查权形成有力的制衡，但对于检察院内部自侦的职务犯罪案件，就难以形成有效的制衡。

因此，笔者认为，有关人身自由限制或者剥夺的程序构造中，应该慢慢地引入法院的力量，任何限制或者剥夺人身自由的决定都必须经过法院的裁决，法院在裁决过程中，必须听取辩护人的意见，以此实现剥夺或者限制人身自由程序的诉讼化改造，这才符合现代法治的基本精神，也才能实现公权力相互制衡，私权利制衡公权力的司法构造，为公民的人身自由增加一道法律的保障，以免公民的人身自由遭到任意的剥夺或者限制。

三、要尽快制定一部统一的《保安处分法》，构建二元的社会治理体系。劳动教养制度废止后，其他一些类似劳教制度的措施也就失去了合法性。而在社会上，一些虽然不构成犯罪，但对社会又可能存在着某种威胁的人群并没有由此消失，对这些人仍然需要由政府给予教育和感化。例如，对特殊需要收容教育的人，如不满14周岁经常有严重违法行为的人、又聋又哑的人或者盲人违反治安管理处罚法，依法不予处罚的，有毒瘾的吸毒人员以及缺乏正常道德经常嫖娼、卖淫的人等，对于这些人员，由于我国目前没有一部统一的《保安处分法》，尽管刑法中也有零星地规定一些保安处分措施。例如，我国《刑法》第17条：未成年人因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候，也可以由政府收容教养。但这种收容教养也会剥夺或者限制未成年人的人身自由，由于修改之后的《刑事诉讼法>没有对此专门规定特别的诉讼程序，使得这种收容教养就失去了程序法上的依据，而且对于这类未成年人，如何进行管教，也是政府目前亟待解决的一个问题。

笔者认为，为了将政府教育和感化这类人的行为都纳入法治的轨道，保证与刑法的相互衔接，国家立法机关有必要尽快出台一部集实体和程序为一体的《保安处分法》，其中，明确规定：对于这类人实施的主要不是惩罚，而是通过强制收容教育，矫治其不健全的人格，使其恢复正常人的思想和生活。同时，增设治安法官。当然，在对这些人进行教育感化中，一定会涉及其人身自由的剥夺或者限制，因此，必须借鉴新《刑事诉讼法》所增加的精神病患者强制治疗措施的特别程序，在这部法律中，特别规定，对于这类人员的教育感化必须经过法院的司法裁决，同时增加对这类人员可以进行社区矫正，通过参加社区劳动来消除他们危险的人格。对此，还可以借鉴国外的少年教养院制度，对少年教养管理所设施进行改造，使其专门负责对收容教养少年的教育和矫治，同时，要发挥工读学校的作用。工读学校是教育、挽救有违法和轻微犯罪行为中学生的学校，对12岁至17岁的未成年人进行半工半读的特殊教育，目前全国共有67所工读学校。如果将收容教养少年安排在工读学校，符合工读学校的性质和未成年人的特点，有利于对未成年人的教育和保护。

[b]四、适时修改《治安管理处罚法》，增设治安法官。目前，我国对违法犯罪行为矫治惩罚机制主要是《治安管理处罚法》和《刑法》，但二者在处罚上出现了衔接不紧密的问题。如，治安拘留处罚最高期限为15日，而刑法规定的拘役的最低期限为1个月以上，中间存在15日的处罚空档，这不利于行为过错与法律责任相一致原则的实现。因此，必须通过修改《治安管理处罚法》、《行政处罚法》以及刑法，将公民的违法犯罪行为统一纳入行政处罚和刑罚的范围，将拘役的最低期限下调到15日，以保证行政处罚与刑罚的衔接，使行政处罚和刑罚之间不留空档，不给违法犯罪行为留下可钻的法律漏洞。

同时，为了避免治安处罚的随意性，保障公民的基本人权，应该在法院内部增设治安法官，对于可能受到治安拘留处罚的违法行为，由公安机关提交给法院裁决，由法院决定是否采取治安拘留，从而实现治安处罚的司法化改造，这既可以以司法来控制行政权，实现权力的相互制衡，又可以有效地保障公民的人身自由。而对于涉嫌犯罪的，则按照刑事诉讼法的规定，移送检察院，由其向法院提起公诉，从而实现国家治理社会的治安处罚与刑罚的二元机制，有效地保障公民的人身自由。

（作者系华侨大学法学院副教授，法学博士，福建泉中律师事务所律师）

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