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标题: 简易破产清算程序研究 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-9 07:26
标题: 简易破产清算程序研究
陈湛刘子平
引言
目前我国破产立法已经明显滞后于社会时代的发展需要。在司法实践中，对一些简单的小额破产案件有必要适用简易破产清算程序。所谓简易破产清算程序，系指对法院在审理破产财产数额较小、债权人较少、债权债务关系清楚的破产案件时所适用的，相对于普通程序而言，更为简便的简易程序。简易破产程序，以普通破产程序为基础，但它去繁就简，它的运用，对减少破产清算成本，保护破产人和债权人利益，缩短破产清算周期，提高破产审判效率等方面，均具有重要意义。简易破产程序，已为大陆法系与英美法系许多国家的破产立法所广泛接受，与普通破产程序相辅相成，成为现代破产法中一种重要的程序架构。现行中国破产法缺失简易破产程序的规定，对正在起草制定的新破产法应否规定简易破产程序，存在着较大的争议，甚至受到一些无端的指责，大有再次全面否定该程序的态势。鉴于目前我国对简易破产清算程序尚缺乏深入的理论研究和正确认识，有必要全面介绍、梳理和总结国外相关先进立法例、我国十多年来对简易破产程序的探索经验和理论研究成果，对简易破产程序具体规范构建进行系统的研讨，以廓清有关疑惑，为中国新破产立法作理论准备，为破产审判司法实践提供理论与经验参考。
一、简易破产清算程序的立法考察
（一）有关国外简易破产程序立法介说
破产法在中国本为“舶来品”，在讨论中国简易破产程序之前，有必要先行了解国外相关制度。由于破产案件具有简繁两面属性，以及简易程序的制度价值使然，简易破产清算程序早已为大陆法系和英美法系两大法系国家所接受，并且广泛地被运用于破产案件审判的司法实践。
大陆法系国家有关简易破产程序立法概说。德国1994年《破产法》的第九部分即消费者破产程序及其他小额程序的第三章专门规定简易破产程序。德国关于简易破产程序立法内容主要有：第311条规定破产申请程序之接收，第312条规定一般性程序的简化，第313条规定破产管理人的职责由托管人履行，第314条规定实行简易分配。[①]瑞士于1889年4月11日通过《瑞士联邦债务执行与破产法》（1994年12月16日修订）第七章破产程序规定简易破产程序即第231条，主要内容为：破产事务局查明破产财产少或者案情简单的可向法院申请采用简易程序，法院采用简易程序者，适用不同于普通程序的规定，如原则上不召开债权人会议、及时变价等。[②]日本于大正十一年（1922年）通过《破产法》，经过多次修订施行至今，在该法第二编程序规定的第十一章专门规定小破产，即简易破产程序。其主要立法内容有：第358条规定适用简易程序的要件，第359条规定普通程序中转化为简易程序，第360条规定简易程序的撤销，第361条规定适用简易程序的裁定禁止当事人作不服声明，第362条规定对债权人会议日期与债权调查日期实行合并，第363条规定不设置债权人监察委员，第364条规定法院裁决可代替债权人会议决议，第365条、第366条规定实行一次分配和简便公告方法。[③]
在英美法系国家，如英国《破产法》、美国《破产法》，亦均有小额破产适用简易破产清算程序的规定。
（二）中国简易破产清算程序的立法与实践
1、我国对简易破产程序的探索
中国现行破产法是在计划经济体例向市场经济体制的过渡中建立起来的，与国外成熟的破产立法相比，显得较为笼统、粗糙。无论是1986年《中华人民共和国企业破产法(试行)》，抑或1991年《民事诉讼法》第19章“企业法人破产还债程序”，均没有涉及简易破产程序。最高人民法院针对企业破产案件审理中的权利处理和程序规范作了较为详细的司法解释，但因受立法所限，也没有对简易破产程序作出相应的规定。但是，国家立法的缺失并没有完全阻碍地方立法和司法审判对简易破产程序进行有益的探索。
事实上，现行破产法远不能满足司法实践的需求。因此，出于破产清算的实际需要，我国地方立法和人民法院对简易破产程序展开了审慎而又积极的探索。对此，作为“敢为天下先”的深圳经济特区当仁不让，首先取得突破。1993年11月10日，深圳市第一届人大常委会第19次会议通过《深圳经济特区企业破产条例》。该条例借鉴国外通行破产立法例，在第6章规定小额破产即简易破产程序。这是我国破产立法第一次规定了人民法院在审理事实清楚、债权债务关系明确、破产财产或债务额不大的小额破产案件可以适用简易程序。[④]此后，深圳市两级人民法院在司法实践中，对小额破产案件一直适用简易程序。[⑤]十多年来，深圳市法院在适用简易破产程序方面，取得了不错的效果，积累了不少经验。在继深圳市规定简易破产程序之后，我国其他一些地方立法和人民法院，亦对简易破产程序进行了有益的探索。正如学者评述；“尽管我国破产立法中并没有承认简易程序，但在司法实践中，一些法院在审理破产案件中也开始实行简易程序，但究竟简易到什么程序，各地做法不一。”[⑥]
需要注意的是，在我国香港地区，实行的是普通法，在破产清算实践中亦与其他英美法系国家立法与司法实践一样，对小额破产案件采用简易破产清算程序。在2004年12月15日香港《2004年破产（修订）条例草案》委员会第二次会议上，特区政府进一步提出把简易程序破产案件外判予私营清盘从业人员清算，显现了新的趋势。[⑦]
2、新破产法对简易破产程序的立法态度
鉴于现行破产法不适应我国市场经济发展的需要，立法机关决定修订或说起草制定的新的统一的破产法。八届全国人大财经委员会根据八届人大立法规划，于1994年3月开始组织新破产法的起草工作。八届人大在1994年至1996年数易其稿，形成《中华人民共和国破产法（草案）》；九届人大继续新破产法的起草制定工作，形成《中华人民共和国企业破产与重整法（草案）》；十届人大再次将破产法列入五年立法规划，并于2003年8月成立了新一届破产法起草组着手立法。在各方努力下，在2004年6月21日十届人大常委会第十次会议上，呼唤已久的《中华人民共和国企业破产法（草案）》终于首次提交审议。目前新破产法仍在紧张的起草之中，积极准备第二次提交审议。[⑧]应该说，新破产法经历了“十年磨练”，相关草案条文已日趋成熟，大有破茧而出的意味。
简易破产程序未能在现行破产中得到规定，究竟新破产立法对简易破产清算程序的态度，又是如何呢？我国起草新破产法的目的，是要制定一部科学、完善的破产法，因此在立法之初，立法起草者对简易破产程序这一具有重要价值的程序制度是予以高度重视的，主张全面规定简易破产程序。此在九届人大形成的《中华人民共和国企业破产与重整法（草案）》上得到集中的反映。该部草案充分借鉴了国外有关简易破产程序的先进立法和我国人民法院适用简易程序的司法经验，在第七章专章规定“简易程序”，详尽地规定了简易程序规范，主要内容有：第157条规定适用简易破产程序的法定条件，第158条规定适用简易程序的审判组织，第159条规定适用简易程序债务人请求和解次数，第160条规定破产裁定可以简化送达，第161条规定债权申报及债权人会议召开的期限，第162条、第163条规定适用简易程序的审理期限。[⑨]
此后，在一些持不同意见的学者（包括王利明等知名学者）撰文反对之下，新破产法草案对简易破产程序的立法态度发生了转变和动摇，与初始立法目标渐行渐远。十届人大成立了新一届破产法起草组，对新破产法草案进行了反复的修改，删减了有关简易破产程序条文，但仍在第150条对简易破产清算程序作了相应规定。[⑩]但是，在2004年6月21日全国人大财经委向十届人大常委会第十次会议提交的新破产法草案却完全删除了有关简易破产程序的条文规定，转而仅在第16条规定：“对财产数额较小、债权债务关系清楚、债权人人数较少的破产案件，人民法院可以不组成合议庭审理。” 其立法目的，以笔者视之，仅着眼解决司法资源与司法需要的紧张关系，似乎放弃了完善程序规范的努力方向。因为我国现行诉讼程序立法完全将独任制与简易程序相互对应，普通民事程序不能适用独任制，增加了司法资源与程序保障之间的紧张关系。至此，新破产法草案基本上否定了简易破产程序，取而代之的是上述一句不伦不类的规定，对简易破产程序的立法态度令人抱憾！
通过新破产法草案对简易破产程序的立法态度看，要在中国引入该程序制度不容乐观，目前其大有被再次否定的危险，如此下去，很有可能是最终胎死腹中的结果。我国理论界以及国家立法机关，很有必要重新客观而理性地审视简易破产程序这一不可或缺的程序安排。
（三）中国引入简易破产清算程序的价值分析
1、有关简易破产清算程序的立法争论
在我国新破产立法中，人们对应否设立简易破产程序，存在较大的争论，可分为肯定说与否定说两种截然相反观点。在此分述如下：
主张简易破产程序立法的意见。这以有中国“破产法之父”之称的曹思源先生和汤维建教授等人为代表。曹思源先生自20世纪80年代以来，一直在关注破产立法并从事破产清算实务工作，对中国破产程序规范存在的问题以及破产清算实务有相当深刻的认识。他早在20世纪90年代后期就撰文主张对简易破产程序立法，他认为现行破产法规定的时限太长，一件普通破产案件从申请到破产程序终结，即使不包括和解、整顿，最快也得在半年以上。破产案件拖延时日，占用了破产法庭过多的人力精力，也不利于债权人和债务人尽早结案清偿。破产程序每延长一天，待清偿财产的有形损耗、无形损耗和流失的风险就多一分。为了简化手续，修改后的破产法应当专门规定一种简易程序，凡债务人财产总额不足100万元、债权人较少的案件，可由受理破产案件的法院决定该案件适用简易程序。汤维建教授认为，现代司法程序的重要价值之一就是法院在单位时间内化解案件的能力和比率，此即破产立法应该贯彻的效率原则。办案效率变低，意味着当事人发动和利用破产程序所耗费的成本增大，当这种成本之和低于可能得到的效益时，当事人自然不会诉诸并利用破产程序。简易程序显然是效率原则的体现，我国破产立法中有必要规定简易程序。在司法实务界，人们一直呼吁设立简易破产程序，并对设立该程序的必要性与可行性作了研究。
反对简易破产程序立法的意见，以王利明教授和李永军教授等人为代表。王利明教授认为新破产法不应设立简易程序，主要理由有三：第一，国外简易破产程序主要适用于自然人破产，但我国不承认自然人破产，最多只能扩大到个人经营活动的破产，这决定简易程序适用的范围有限，司法实践中也未形成一套成熟的经验。第二，对企业破产而言，即使争议小，财产数额不大、债权债务关系清楚，但和一般民事案件相比较，并不是简单的而是复杂的，不能作为简易案件来处理。第三，法院对破产案件的裁定，实行一裁终局，当事人不能上诉，也不适用审判监督程序，因此破产案件的审理决不能作为简易案件处理。李永军教授一方面承认对小额破产而言，简易程序确有存在必要；另一方面认为简易破产程序制度在设计上真要落实到法律中还很难，因为一个企业一旦破产之后就不复存在了，这个时候适用简易程序，很多权利得不到保障。如时间变短了，有些债权没来得及申报，如何保护他们的权益？有如本来要六天的工程，二、三天完工，偷工减料，质量不过关。破产程序与民诉程序有差异，简易破产程序是否有必要存在，有商讨的必要。
2、简易破产清算程序的价值基础
为了客观理性地对待新破产法立法中对简易破产程序所出现不同的争论意见，正确认识该程序制度，我们有必要对其理论基础和价值取向进行法理分析。
（1）破产案件有繁简之分决定应分配适用不同的程序安排，即程序分配理论、费用相当原理决定了应创设简易破产清算程序。程序分配理论的具体内涵是不同的案件配以不同程序，以体现程序适当。破产案件如同普通民商事案件一样，亦具有复杂和简单之分，并且不同债权数额的债权人对程序的需求是不同的。一般讲，债权额小的债权人希望程序尽快终结，而债权额大的债权人则希望程序越公正越好，以最大实现其债权。创设简易破产程序是根据破产案件有繁简的差别而采取的一种程序分流的举措。其为立法者所设计的法律过滤器，将破产案件分流，破产程序的建构应同破产案件难易程度相适应，防止出现“程序不足”和“程序浪费”两种不良倾向。程序分配理论可进一步引导出费用相当原理，其是指当事人利用程序或由法官利用审判制度之过程中，不应使法院（国家）或当事人（公民）遭遇不应有之浪费或利益牺牲，否则，显受浪费或牺牲之人即得拒绝使用此种程序制度。破产财产少的破产案件应适用简易破产程序，以节省费用，国家不必耗费大量的资源去迎合程序公正之追求。当然破产财产较大的破产案件应当采用普通破产程序，以确保债权人权益能够得到实现，保证程序公正。
以笔者从事破产审判的经验看，目前申请破产或被申请的企业大部分为中小企业，约有1/3或更多的破产案件的破产财产很少，债权受偿率为零或1%以下，很多债权人（包括主要债权人在内）明知受偿无望，对破产程序已漠不关心甚至拒绝参加债权人会议。这种情况是反对简易破产程序的人所始料不及的事。大部分破产案件的债权受偿率为1%以上至7%左右，债权受偿率超过10%的破产案件很少。笔者所在佛山市中级人民法院破产庭在2005年1-6月份新收破产案件55件，而有效破产财产不足100万元（从债务人提交的企业审计报告判断）的小额破产案件为23件，占该期间受理案件的42%比例。对于这类小额破产案件，本来破产财产就非常有限，经不起持久旷日的成本昂贵的普通程序的拖延，采用简易程序可使破产人和债权人之间的债权债务关系早日得到了结，乃为正确之选择。
从另一视角视之，我国司法资源有限，应集中资源力量搞好那些较重大的破产案件的普通程序，也就是说，引入简易破产清算程序，对破产案件实行简繁分流，可以节省司法资源以保障普通程序的正当化。如学者指出：繁简分流是为了使程序保障而在司法资源与司法需要的剧烈冲突中，以合乎理性的规范使普通程序正当化获得现实可能性。
（2）效率原则决定需要简易破产程序。在破产立法中应当坚持和贯彻的基本原则主要为债权人自治原则、公平原则和效率原则。这些基本原则源于破产法发展的一般规律和现代趋势。惟有将这些原则真正贯彻和落实于破产立法的始终，才能实现其科学性、合理性和可操作性，一个具有中国特色的、服务于转轨时期市场经济发展的破产法制体系才能最终形成。立法者对效率原则的重视程度在一定意义上决定破产程序的完善程度。效率原则对破产程序的建构的具体要求之一系设立区别于普通破产程序的简易破产程序，以使人民法院在审理简单、小额的破产案件可以适用简易程序。因此，我国破产立法中有必要规定简易程序。事实上，按照现行破产法之规定，即使很小、很简单的破产案件也必须遵循复杂、冗长的普通程序规定，一方面使破产成本、费用耗费不赀，另一方面使法官和破产管理人无奈地长时间等待，无所作为。而案多人少的情况一直困扰着法院，创设简易破产程序也是必然要求。
据统计，全国各级法院在１９９９年受理破产案件５６２２件，２０００年达到７７４６件，２００１年上升为９１１０件。自2001年之后，破产案件更是迅猛地增长。面对日益增多的破产案件，不分繁简一律适用普通程序，一方面对法院是一种负担，另一方面也不利于保护债权人、债务人的合法权益，并且破产程序每延长一天，破产财产有形损耗、无形损耗及流失的风险就大一分。简易破产程序的创设将大大提高办案效率，有效地解决了案件积压问题，节省有限的司法资源。公正与效率是人民法院审判工作的永恒主题，针对简易破产案件实行简易程序，乃是保障公正与效率的最佳程序安排。
（3）中国破产主体的扩大，呼唤适用简易破产程序。采用一般破产主义是破产法律制度发展的基本规律和不可抗拒的国际趋势。多年来，我国学界一直在建议破产法适用范围应扩大至企业与自然人破产。现在基本可确定，新破产法虽然未能实行一般破产主义，但其适用范围将大为扩大，已不再限于企业法人，“合伙企业及其合伙人”、“个人独资企业及其出资人”、“其他依法设立的营利性组织”均有破产主体资格。扩大破产法的适用范围而包括自然人与企业法人，我们必须设计灵活多样的程序制度，因为不同的程序其复杂程度以及耗时、耗费的程度不同，应当有区别地适用于负债状态不同的债务人。灵活多样的程序制度，可以最大限度地满足负债程度不同的债务人清理债权人债务的要求，而不论债务人是法人还是自然人。我国破产法除了设计有可供债务人选择的破产程序外，在破产程序的开始以及进行的诸环节，都要考虑破产程序进行的灵活度，审理破产案件的法官应当依照法律规定享有足够的自由裁量权，以便做到适用破产程序的及时、公正和有效率。总体而言，大中型企业的负债状态相对复杂，所需要适用要求较高的普通破产清算程序，但是对于广大的小企业、自然人而言，其负债状态相对简单、清楚，所应适用的程序设计则相应地简易些，可以适用简易程序。
随着我国社会主义市场经济的发展，商事主体向多元化扩张，商自然人逐渐成为社会主义市场经济中量上的主要主体。商自然人，包括个体商人、独资企业、合伙企业，是以个人为本位而产生权利、义务关系的市场主体。竞争、优胜劣汰是市场经济的基本特征，商事主体在竞争中必有被淘汰，有淘汰势必产生大量的破产案件。这些商自然人的破产无须都适用普通破产程序，大部分适用简易破产程序足以彰显程序公正。目前新破产法草案对自然人经营性破产已作出了明确规定，事实上，自然人的经营性破产与消费性破产界限并非那么明确，有时甚至难以区分。既然自然人经营性破产已规定，在不久的将来，自然人消费性破产也是必然的事情。因此随着中国破产主体的扩大，简易破产程序在中、小企业破产案件、自然人经营性破产和消费者破产方面具有广阔的适用空间。我国破产立法应具有一定前瞻性，及时作出科学安排，设立简易破产程序。
（4）国外简易破产程序立法例，以及我国对简易破产程序的立法与实践的探索经验，为新破产法立法提供了足资借鉴的经验。从比较法角度看，新破产立法设立简易破产程序符合国际惯例。同时，简易破产程序在我国深圳市等地已践行多年，积累了一定经验。新破产法规定简易破产程序，在立法技术已没有太大的困难；在司法实践中适用简易程序，亦应该说不存在实务操作上的障碍。实践证明，民事诉讼程序的设置和完善已带来巨大的诉讼效益，审理破产案件虽较民事案件复杂，但不能成为拒绝简易破产程序的理由。
（5）简易破产程序的设置，体现了我国人民司法工作的“两便精神”，符合司法改革精神。对简单的破产案件适用简易程序，其程序简单、方法灵活，从而方便当事人诉讼，也便利法官审理案件，达到诉讼经济的目的。中国司法改革的一个重要方面，系针对不同案件的具体情况，在法律规定的范围内，实行案件繁简分流，采取简便、快捷的办案方式。简易破产程序的设置与司法改革的精神基本一致，符合司法改革的实际需要。
至此，可见简易破产程序早已为各国破产法所认可，并起到普通程序无法替代的价值作用，其与普通程序相辅相成，共同构成破产程序的安排。
简易破产程序的价值是不容否认的，也没有人能够否认它。笔者认为，那种反对简易程序立法的理由是站不住脚的，甚至有失偏颇，无益于完善我国破产程序和破产清算实务。其一，如上述，简易程序适用的范围不是有限，而是具有广阔空间，因为简单的小额破产案件占了相当比例。其二，在破产立法之前要求我国法院实践出“一套成熟的经验”，根本不现实。因为，诉讼程序法为公法，在国家立法没有规定简易程序的前提下，法官、破产人和债权人根本无任何选择破产程序的余地。同时，我国法官亦无“法官造法”之权力，不能在审判中自行创设程序制度。何来“一套成熟的经验”？其三，反对简易破产程序重要理由之一，是认为破产案件比一般民商事案件复杂，决不能作为简易案件（简易纠纷）来处理。该观点其实将破产案件混淆于一般民商事案件，将简易破产程序混淆于审理一般民商事案件的简易程序。诚然破产案件远比一般民商事案件复杂得多，但是适用简易破产程序并不等于将破产案件当简易案件处理，适用简易破产程序亦不等于适用一般民事案件的简易程序。事实上，各国简易破产程序设计规定是相当严谨的，除法律有特殊规定的简便外，均须依普通程序进行，绝不会出什么“乱子”。其四，保护债权人利益不能单纯以时间论。学者已经对此提出质疑：现行破产法规定的期间的科学依据在哪？是否时间越长越能保护债权人的利益？实际上，通过简易程序赋予一个合理的期间是完全能够满足债权人的申报期限要求的，只要法院对清算组加强指导与监督，就不会损害债权人的利益。其五，对于破产案件的终局裁定问题，破产立法可以考虑设立申诉、上诉、复议等程序，加强对简易程序的监督，就能够最大化地保护债权人的合法权益。那种以破产案件一裁终局为由反对适用简易程序，认为破产案件的裁定不受监督，不可能再补救的担忧是不必要的，其可能对破产程序或多或少存在一定的误读，或对破产审判实务不够了解。事实上，司法解释已经明确规定破产程序的审判监督程序、复议程序、申诉程序、上诉程序或其他权利救济程序。
综上所述，在我国新破产法设立简易破产程序，既是必要的，也是可行的。事实上，正如学者指出：各地有过处理破产案件经验的人士，大都呼吁要修改破产法，规定简易程序。
二、简易破产清算程序的适用范围及运用机制
1、简易破产清算程序的适用范围
无论简易破产清算程序的立法或者具体适用，首先需解决其适用范围或者说具体判断标准问题。从比较法视之，各国破产立法对简易破产程序的适用范围有不同的规定，概括起来主要有以下三种立法例：（1）以破产财产数额大小为标准来确定是否适用简易程序，这以日本立法为代表。日本破产法规定“认定属于破产财团的财产额不满100万日元时”，法院应作出小破产裁定，即适用简易程序。（2）以无担保的债务总额为标准来确定是否适用简易程序。如英国1986年破产法规定债务人以无担保债务总额低于2万英镑的适用比较简单的费用低的简易破产程序。（3）以混合标准为依据来确定是否适用简易程序，这以德国、瑞士立法为代表。如德国破产法规定，“债务人财产状况简单明了，债权人不多或者债务金额微小的”，可适用简易破产程序。瑞士法规定适用简易程序的标准有二：一是预计存货清单上登记的财产的变价收益不能支付普通破产程序的费用，二是案情简单。其考虑的因素主要有三点：破产财产、破产费用和案件繁简程度。客观地说，这三种立法例，各有其优劣地方，立法者需要从自己国家的法律体系、司法制度等具体国情出发加以选择借鉴。
在我国，人们多倾向主张以第三种立法例即混合标准来作为是否适用简易破产程序的标准。认为简易破产程序的适用范围是事实清楚、债权债务关系明确、债权人较少，破产财产数额较少的破产案件。一般由债务人提起，债权人一般在20人以下，破产财产数额在200万元以下。新破产法草案，采用的亦为混合标准，规定：“人民法院受理破产案件后，查明债务人的财产总额不足50万元、债权债务清楚、债权人人数较少的”，可以适用简易程序。另有部分学者不赞同采用混合标准，认为以混合标准确定是否适用破产简易程序，存在两个问题：一是以三种标准来界定何种破产案件应当适用简易破产程序，存在逻辑矛盾；二是缺乏可操作性。何谓债权债务清楚？多少名债权人算是债权人人数较少？而以无担保的债务总额确定是否适用破产简易程序，存在使用非规范破产法律用语的问题。转而提出应以破产财产的财产价值额为标准确定是否适用破产简易程序，其优点是可以方便地将破产案件一分为二，只要破产财产小于５０万元就可适用简易破产程序，具有极强的可操作性。
简易破产程序虽然简化，但是确定是否适用简易程序的标准却不能简化，否则将损害有关当事人的利益，能够适用简易破产程序审理的破产案件应该具备以下的特征：第一，债权债务关系清楚，债权人较少，破产财产数额和债务总额较小。这是简易破产案件首先应具备的特征。这可从债务人或债权人申请破产时应向法院提交的材料作出判断，实践中并不缺乏可操作性。第二，破产主体一般应为自然人，包括商自然人和普通自然人。第三，无担保债务，因为担保债务在破产案件中容易引起争议，不宜适用简易破产程序。具体而言，适用简易程序审理的破产案件可以列举式列出，但也并非仅仅对这些案件，还应赋予法官一定的自由裁量权：（1）破产财产数额在100万元以下，或者破产债务总额在200万元以下的案件；（2）债权人在20人以下的破产案件；（3）破产财产不足支付破产费用的案件；（4）各方当事人经过协商一致同意适用简易程序审理的案件；（5）其他可适用简易程序审理的案件。笔者赞同采用混合标准确定我国简易破产程序适用范围，但需要指出的是，上述“破产财产不足支付破产费用的案件”应准确表述为“破产财产不足支付普通破产程序的破产费用的案件”，因为破产财产不足支付破产费用的案件，应予终结破产程序，而非选择破产程序的理由。
2、简易破产清算程序的启动、终止以及与其他程序的转化
关于简易破产清算程序的启动机制，主要有两种立法例：（1）职权主义，即由法院主动启动，法院在决定是否适用简易程序完全可依职权为之，无须政府破产管理部门或当事人申请，这以德国、日本立法为代表。而法院主动启动简易程序，又可分为两种：一是在破产宣告时启动。如日本破产法规定，法院在认定属于破产财团的财产额不满100万日元时，法院在破产宣告同时，应作出小破产的裁定；二是破产程序中启动，即法院在破产程序中，发现属于破产财团的财产不满100万日元时，可以作出小破产裁定。在学理上，根据启动简易程序的时间不同，分别称为“同时小破产”、“异时小破产”。但是无论何时启动简易程序，法院均须公告裁定的主文，并且书面向破产管理人、监察委员会及已知债权人送达。（2）当事人自治主义或者半职权主义，即由法院被动启动，法院须根据政府破产管理部门或当事人的申请而决定是否适用简易程序时，这以瑞士法为代表。瑞士破产法规定，破产事务局查明破产财产的变价收益不能支付普通破产程序的费用或者案情简单的，应向破产法院申请采用简易程序，法院同意破产事务局的意见的，采用简易程序。同时，债权人有一定选择决定权，影响着破产程序的采用，如债权人在收益分配前要求普通程序并对预计不能偿付的费用提供充分担保的，法院应采用普通破产程序。鉴于我国并没有设立有关破产事务管理机关，当事人对破产程序多为陌生，建议采用职权主义立法例，由法院在审理破产案件时视具体情况而主动决定是否适用简易程序较为合适。
关于简易破产清算程序的终止，主要有以下三种情况：（1）破产案件终结；（2）适用简易程序的裁定被上一级法院撤销，须重新作出适用普通程序的决定；（3）法院在审理中发现案件重大疑难、法律关系复杂，与破产材料记载的事实不符，应将简易程序转化为普通程序审理。
简易破产程序与其他程序的转化。（1）简易程序与普通程序的转换，简易程序本针对简易破产案件而设，如法院在适用简易程序审理破产案件过程中，发现该案不符合简易破产的条件，即可裁定撤销原裁定，将案件转为普通破产程序继续审理，同时将裁定书、合议庭成员等公告送达破产管理人和债权人。如日本破产法规定，法院在破产程序中发现属于破产财团的财产额达100万日元以上时，可以作出小破产撤销的裁定。同时，如法院在适用普通程序审理破产案件时发现案件符合适用简易程序的条件，亦可转为简易程序审理。（2）简易破产程序可转换为和解和重整程序。简单破产案件也同样适用破产清算、和解与重整程序。法院可以灵活地适用此三大分支程序。在清算程序中，法院只要认为有必要，即可在当事人申请下随时转变为和解或重整程序；在和解或重整程序中，也可根据实际需要转变为清算程序。此外，在和解与重整程序之间也可灵活转变。总而言之，可破产程序的三大分支程序可以灵活的相互转换，无需象普通破产程序那样严格依程序进行。
三、简易破产清算程序的具体程序设置
1、简易破产清算程序的审级与审判组织
（1）简易程序的审级。有人认为，简易破产程序的审级是基层人民法院和它的派出法庭。但是有人认为人民法庭不宜审理破产案件，其理由如下：其一，破产案件的专业性较强，涉及的知识面较广，法庭无法承担；其二，破产案件即使适用简易程序审理，其工作量也是普通民事诉讼案件的数倍，以法庭有限的力量也是无法完成的；其三，由审判业务庭专门审理破产案件也便于上级法院的指导和监督，案件质量有保证。笔者赞同人民法庭不应审理破产案件，但是基于破产案件管辖体制，适用简易破产程序的审级应不限基层人民法院，中级人民法院对简单的破产案件亦可适用该程序。因为，诚然民事诉讼法规定只能由基层法院适用简易程序，但是破产案件的管辖与普通民商事案件的管辖不同，有其特殊性。虽然破产案件的管辖有考虑及案件影响大小，但主要由其办事机构所在地、工商注册人民法院管辖；基层法院一般管辖县、县级市或者区的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件，中级法院一般管辖地区、地级市（含本级）以上的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件。笔者在中级法院从事破产审判，发现有相当部分破产案件的破产财产很少（其变现收益时有不够支付普通程序的费用）、债权债务关系清楚，完全可以适用简易程序审结此类案件。此外，我们还可以重构破产案件的管辖制度，以减轻中级法院审判压力，规定“对简易破产程序（案件），无论债务人是由哪一级工商行政管理部门核准登记的，一律由基层法院管辖。”
（2）简易程序的审判组织。对简易程序是实行独任制或者合议庭制，存在不同观点。一种观点认为，破产案件的审理有一定难度，应全部适用合议制。另一种观点认为，凡简易程序的破产案件，可以由审判员一人审理，审判组织的独任制是简易破产程序应有特点之一。另有学者更是主张破产案件以独任审判为原则，合议庭审理为例外。认为破产案件的性质为非争议案件，没有必要按照民事诉讼法的规定实行合议庭审理，独任审判足以满足审理破产案件的程序要求；对于特别重大的破产案件，可以成立合议庭审理。新破产法草案规定，对简单的破产案件，可以实行独任制，不组成合议庭，由审判员一人审理。笔者认为，随着我国法官素质的明显增强和法官职业化的推进，毫无疑问适用简易程序审理的破产案件应采用独任制。此既是设立简易程序的意旨所在，也是与我国民事诉讼法规定的审判组织构建原理相一致的。
2、简易破产程序的破产管理人
破产管理人，体现在现行破产法为清算组，新破产立法已用与国际通行的破产管理人概念。在简易破产程序中，是否需要指定或选任管理人，是个存在争议的问题。根据现行破产法规定，人民法院应当自破产之日起15日内成立清算组，接管破产企业，负责破产财产的保管，清理，估价，处理和分配。有人主张人民法院审理简易程序的破产案件，不设立清算组，其职权由人民法院行使。在我国地方立法亦有规定：“人民法院审理小额破产案件，可以不设立清算组。不设立清算组的，其职权由人民法院行使。”另一种意见对此则持反对态度，认为破产管理人代表一方当事人，债权人为一方当事人，若由人民法院来行使清算组的职责，有违公平原则和法官中立地位，而且法院也无力去履行职权原则的工作，在实践中是行不通的。从比较法视之，瑞士、日本破产法的简易程序均没有排除管理人，而德国破产法的简易程序虽然排除了破产管理人，但规定“破产管理人的职责由托管人履行”，足以弥补管理人的缺位。笔者认为，由法院来行使清算组的职权有违法理，在实践上又不可行，法院对此切不可大包大揽，特别是在我国破产法并不存在托管人制度的情况下，破产管理人是不可缺位的，殊有存在的必要，只是其人数可以相应地减少，甚至可以单独一人。
3、简易破产程序的债权人会议
在适用简易程序的简单的破产案件中，是否有必要组成债权人会议，可由人民法院视情形斟决定，而不必普通破产案件那样当然组成债权人会议。人民法院决定不组成债权人会议的，应当指派或者选任债权人代表参加破产程序。深圳破产条例规定，法院审理小额破产案件，可以根据具体情况决定是否召开债权人会议，法院决定不召集债权人会议的，债权人会议的职权由法院行使。对此国外有相关立法例，如瑞士破产法规定，适用简易破产程序，“原则上不召开债权人会议。在特殊情形下有必要听取债权人意见时，破产事务局邀请债权人与会或者通过发通函形式取得债权人决议”。日本法规定：“除第一次债权人会议、强制和解撤销后第一次债权人会议及为债权调查、计算报告、强制和解而召集的债权人会议外，法院可以以裁定代替债权人会议的决议。”
笔者在从事破产审判中，发现那些破产财产少的案件，很多债权人（尤其小额债权人、外地债权人）出于考虑出席会议的费用、时间及债权的实际受偿收益的关系，不出席会议，有时很难形成多数的有效决议；甚至出现多起只有一个债权人申报债权的破产案件，根本上形成不了债权人会议。鉴于在简单的破产案件中，召开债权人会议必然耗费债权人的时间、费用，增加破产清算成本，以及拖延时间，但最终意义不大甚至归于零。因此，笔者建议借鉴瑞士、日本立法例，以不召开债权人会议为原则，召开债权人会议为例外，法院在征取主要债权人意见和尊重债权人利益的前提下，可以以裁定代替债权人会议的决议。
4、简易破产清算程序的期限
简易破产清算程序的期限设计应有别于普通程序，以使简易程序真正发挥其价值作用。这主要体现在期限的缩短或相关程序期限的合并：（1）债权申报期限的缩短。根据现行破产法，债权人应当在收到通知后一个月内，未收到通知的债权人应当自公告之日起三个月内向人民法院申报债权。如适用简易破产程序的案件，债权申报期限应予缩短。有人建议为“最少不低于7日，最长不超过30日”。深圳破产条例规定，自法院受理破产小额案件公告之日起，收到通知的债权人应在十五日内申报债权，未收到通知的债权人应在三十日内申报债权。综合各方意见，我们认为，对债权申报期直接关系到债权人权利的失权问题，不应过于紧迫，对已知债权人申报期限为15日，未知债权人申报债权期限为自公告之日起60日，逾期不申报视为放弃。（2）和解整顿期限的缩短。现行破产法规定，在人民法院受理案件后3个月内，被申请破产的企业或者上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过2年。在简易程序破产案件中，不必赋予如此长的重整期间，建议简易破产案件申请重整期限为受理案件后15日内，重整期限不超过3个月。（3）债权人会议日期与债权调查日期合并。在适用简易程序审理破产案件，如法院决定召开债权人会议的，可借鉴日本破产立法，规定如无存在特殊情形，第一次债权人会议的日期与债权调查日期实行合并，不再另定债权调查日期。（4）简易破产案件的审理期间。现行破产法对破产程序的审限没有限制，因而造成审理期限无限延长，拖延三、五年以上破产案件司空见惯，形成大量的破产积案。因此，适用简易程序审理的案件应规定一定期限。在设定具体期限上存在不同意见，有人主张“应自受理破产案件后四个月以内审结”；有人主张应“于受理破产案件后6个月内审结”；另有人主张“应当自受理破产案件后十二个月内审结”。新破产法草案亦规定为适用简易程序应十二个月内审结案件。笔者认为，破产清算进程快慢往往受破产财产的变现、管理人的工作以及有关政府部门的协助等外部因素影响，有时非法官的主观努力所能控制，因此在审限上应体现一定灵活性，不能规定过短的时间。从实践需要看，在受理破产案件后十二个月内审结较为合理。此外，在立案审查受理期间等方面，亦应给予简便，尽量缩短有关期限。
5、简易破产程序的其他程序环节的简化
如同民事诉讼程序的规定一样，普通破产程序所规定的一些程序和环节在简易破产程序中可以简化：（1）公告程序的简化，除了受理破产案件、宣告债务人破产和终结破产程序必须公告以外，其他的公告可以省略，仅以书面的通知的形式送达。并且有关破产程序的公告，只需要贴出告示即可。（2）通知和送达方式的简便。在简易破产程序可以用简便的方式送达各类通知，包括口头通知，一些裁定也可以口头作出，但应记入笔录。（3）减少和解次数受限制。现行破产法没有规定债务人请求和解的次数，但是简易程序的案件，只能请求和解一次。（4）一次性分配破产财产。在简易程序应实行一次性分配破产财产，即最后分配，但不妨碍实行追加分配。（5）破产财产分配方案实行一次表决。现行破产法规定，清算组拟定财产分配方案经过债权人会议两次讨论未获通过的，由人民法院依法裁定。在简易程序的破产分配方案只需要讨论一次就已经足够。
结语
设立简易破产程序系完善我国破产程序立法，解决司法实践中对简单的小额破产案件的审理实际需要，对节省宝贵的司法资源，降低破产清算成本和更好地保护债权人利益等方面，意义重大。对我国正在制定的新破产法，建议充分借鉴、吸取国外先进的立法例和我国对简易破产程序的探索经验和研究成果，明确规定简易程序。当然，鉴于设立简易破产程序，实行繁简分流“是谋求建立体现不同价值取向的多元程序体系，并体现当事人程序选择权，以缓解简易程序与程序保障之间的价值冲突，巩固以司法正当化为总体目标的改革成果，避免程序改革大起大落、忽左忽右。”故在引入简易破产程序的同时，法官必须严格按照法定条件适用，不能盲目扩大适用范围、忽略必要的程序，更不能以此冲击、破坏普通破产程序，以确保司法公正与效率。
                                                                                                                              注释:
         [①] 参见《德国破产法》，刘汉富译，载王保树主编《商事法论集》第5卷，法律出版社2000年11月版，第621-622页。
[②] 参见《瑞士联邦债务执行与破产法》，刘汉富译，载王保树主编《商事法论集》第5卷，法律出版社2000年11月版，第506-507页。
[③]  参见《日本商法典》，王书江、殷建平译，中国法制出版社2000年3月版，第350-351页。
[④] 参见《深圳经济特区企业破产条例》第79条、第80条、第81条、第82条、第83条、第84条。
[⑤] 深圳市中级人民法院审判委员会2004年第5次会议讨论通过的《深圳市中级人民法院审理企业破产案件规程》第204条。
[⑥] 王利明：《关于制定我国破产的若干问题》，载《中国法学》2002年第5期。
[⑦] 参见香港立法会CB（1）654/04-05（04）号文件。
[⑧] 有关新破产法的立法情况，请参见曹思源、北京思源兼并与破产咨询事务所：《十年来中国破产法的立法与实施》，载《当代中国研究》1997年第2期；王欣新：《沉舟侧畔千帆过  病树前头万木春——记新破产立法风雨十年》，载《人民法院报》2004年6月25日第3版；王卫国李永军邹海林：《破产法十年》，载中国民商法律网http://www.civillaw.com.cn；以及其他相应文章。
[⑨] 参见《中华人民共和国企业破产与重整法（草案）》（2000年6月稿）第157条至第163条。
[⑩] 参见《中华人民共和国企业破产法（草案）》（2003年12月稿）第150条。
参见《中华人民共和国企业破产法（草案）》（2005年6月21日审议稿）条文规定。
曹思源、北京思源兼并与破产咨询事务所：《十年来中国破产法的立法与实施》，载《当代中国研究》1997年第2期；曹思源：《论现行破产法的修改》，载《开放时代》1999年第1期。
汤维建著：《破产程序与破产立法研究》，人民法院出版社2001年4月第1版，第538-539页。
参见刘海峰：《简议设立简易破产程序》，载《人民法院报》2001年3月29日第3版；李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》2002年7月24日第3版；周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
王利明：《关于制定我国破产法的若干问题》，载《中国法学》2002年第5期。
李永军：《破产法制定中的主要问题》，载中国民商法律网http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=8101；更新日期2001-6-28。
李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》2002年7月24日第3版。
傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载《人民法院报》2002年9月13日第3版。
汤维建著：《修订我国破产法律制度的若干问题思考》，载《政治论坛》2002年第3期。
李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》2002年7月24日第3版。
参见汤维建：《关于建立我国的个人破产程序制度的构想》，载《政法论坛》1997年第3期；汪世虎、李刚：《自然人破产能力研究》，载《现代法学》1999年第6期；李曙光：《关于新〈破产法〉起草中的几个重要问题》、邹海林：《关于新破产法的适用范围的思考》，上两文均载《政法论坛》2002年第3期；以及其他文章。
《中华人民共和国企业破产法（草案）》（2004年6月21日审议稿）第2条第1款。
邹海林：《关于新破产法的适用范围的思考》，载《政法论坛》2002年第3期。
李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》2002年7月24日第3版。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
沈贵明主编：《破产法学》，郑州大学出版社2004年7月第1版，第94-95页。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
参见最高人民法院法释
[2002]23号《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第13条第2款、第14条第3款、第24条、第38条、第63条、第104条。
曹思源、北京思源兼并与破产咨询事务所：《十年来中国破产法的立法与实施》，载《当代中国研究》1997年第2期。
《日本破产法》第358条第（1）项、第359条第（1）项。
《德国破产法》第312条第（2）项。
《瑞士联邦债务执行与破产法》第231条第1款。
  刘海峰：《建议设立简易破产程序》，载《人民法院报》2001年3月29日第3版。
  《中华人民共和国企业破产与重整法（草案）》（2000年6月稿）第157条；《中华人民共和国企业破产法（草案）》（2003年12月稿）第150条。
李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》2002年7月24日第3版。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
《日本破产法》第358条第1款。
《日本破产法》第359条第1款。
  [日]石川明著：《日本破产法》，何勤华、周桂秋译，中国法制出版社2000年3月第1版，第242页。
《日本破产法》第358条第2款、第359条第2款。
《瑞士联邦债务执行与破产法》第231条第1款、第2款。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
《日本破产法》第360条。
汤维建著：《破产程序与破产立法研究》，人民法院出版社2001年4月第1版，第540页。
刘海峰：《建议设立简易破产程序》，载《人民法院报》2001年3月29日第3版。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
参见最高人民法院法释
[2002]23号《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第1条、第2条。
沈贵明主编：《破产法学》，郑州大学出版社2004年7月第1版，第97页。
刘海峰：《建议设立简易破产程序》，载《人民法院报》2001年3月29日第3版。
曹思源、北京思源兼并与破产咨询事务所：《十年来中国破产法的立法与实施》，载《当代中国研究》1997年第2期。
汤维建著：《破产程序与破产立法研究》，人民法院出版社2001年4月第1版，第539页。
邹海林：《关于新破产法的适用范围的思考》，载《政法论坛》2002年第3期。
参见《中华人民共和国企业破产与重整法（草案）》（2000年6月稿）第158条；《中华人民共和国企业破产法（草案）》（2004年6月21日审议稿）第16条。
《中华人民共和国企业破产法》第24条第2款。
李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》2002年7月24日第3版。
《深圳经济特区企业破产条例》第82条。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
《德国破产法》第313条。
汤维建著：《破产程序与破产立法研究》，人民法院出版社2001年4月第1版，第539页。
《深圳经济特区企业破产条例》第81条。
《瑞士联邦债务执行与破产法》第231条第3款第1项。
《日本破产法》第364条第1款。
参见佛山市中级人民法院（2004）佛中法民破字第7号中国工商银行南海支行申请南海市华泰木业有限公司破产案件、（2005）佛中法民破字第1号佛山市石湾酒厂太吉购销部申请破产案件；佛山市南海区人民法院（2003）南法民破字第1号南海供电公司申请南海海电冷气装饰工程公司破产案件。据笔者了解，在其他地区法院亦存在相类似的破产案件。
《中华人民共和国破产法（试行）》第9条。
曹思源、北京思源兼并与破产咨询事务所：《十年来中国破产法的立法与实施》，载《当代中国研究》1997年第2期。
《深圳经济特区企业破产条例》第80条。
《中华人民共和国破产法（试行）》第17条。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
曹思源、北京思源兼并与破产咨询事务所：《十年来中国破产法的立法与实施》，载《当代中国研究》1997年第2期。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期。
李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》第2002年7月24日第3版。
《中华人民共和国企业破产与重整法（草案）》（2000年6月稿）第163条。
王卫国著：《破产法》，人民法院出版社1999年版，第283页；汤维建著：《破产程序与破产立法研究》，人民法院出版社2001年版，第539页。
参见《日本破产法》第366条。
参见《日本破产法》第365条。
周洪生、冯鹏玉：《析简易破产程序的设立》，载《法学》2004年第11期；李显先、吴东强：《我国简易破产程序的创设》，载《人民法院报》第2002年7月24日第3版。
傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载《人民法院报》2002年9月13日第3版。

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