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标题: 诉讼费用规则应由全国人大常委会制定 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-9 07:24
标题: 诉讼费用规则应由全国人大常委会制定
刘加良  中南财经政法大学

1990年代以来，司法改革的深入拓展和程序主体理念的现实践行，案件事实探知的负担由以法官承担为主转向以当事人承担为主，这使得当事人的责任不断加强，诉讼私人成本的比例相应升高，法院的职权不断弱化，诉讼公共成本的比例相应降低。必须根据已经发生剧烈变化的情事，重新调整当事人和法院分担诉讼公共成本的比例，并将诉讼私人成本的合理分担纳入视野。接踵而至的是，诉讼费用制度不仅要对当事人和法院之间的纵向性利益进行衡量，而且也要对当事人之间的横向性利益进行衡量。有关诉讼费用规则的制定，应当由当事人和法院之外的、对诉讼费用没有直接利益诉求的第三者进行，惟如此，规则制定者方可处在中立的立场，不偏不倚的衡量和取舍各种利益。
在我国当前，是诉讼费用而不是国家专项经费支撑着法院运作，这是一个在全国范围内能普遍成立的结论。《诉讼费用交纳办法》施行前，法院作为诉讼费用的直接利益诉求者主导诉讼费用规则的制定有悖公平，一直是社会公众在诉讼费用方面指责和质疑法院的最大理由，法院面对指责和质疑通常无法自圆其说。由国务院制定的《诉讼费用交纳办法》在2007年4月1日的开始施行，可以克服“诉讼费用规则制定者不中立”的痼疾，使法院从指责和质疑中摆脱出来，但这一积极作用以及其对便于接近司法、分流案件、促进纠纷解决、抑制法院乱收费等方面的具体努力因为其制定主体的不适格而将大打折扣。
首先，诉讼费用规则应当由全国人大常委会制定，国务院制定《诉讼费用交纳办法》构成违法和侵权。与期间、送达、保全等制度一样，诉讼费用制度作为诉讼保障制度的重要组成部分对于民事诉讼如轮之于车、翼之于鸟，不可缺位。换言之，诉讼费用制度是诉讼制度和司法制度的应有之义。根据《立法法》第7、8、9条的规定，有关“诉讼制度”的事项只能由全国人大常委会制定法律且不能授权国务院制定行政法规。即使国务院制定《诉讼费用交纳办法》具有来自全国人大常委会的授权，也构成对《立法法》的违反和对全国人大常委会立法权的侵犯，如此判断一方面是因为全国人大常委会的授权构成违法在先，另一方面是因为“受害人明示或默示的同意”作为侵权排除理由须以“受害人有处分权”为前提和正当依据，而全国人大常委会对就有关“诉讼制度”的事项是否授权国务院制定行政法规没有处分权。
其次，人民代表大会政制中的司法权与行政权平行、独立的运行，国务院制定《诉讼费用交纳办法》构成对司法权的挤压和贬损，以“司法救助”章更甚。诉讼费用制度包含但不限于司法救助制度，司法救助制度与法律援助制度类似但又存在实质性差别。司法救助在本质上属于法院具体承担的一种国家责任，关于司法救助事项的规则在全国人大常委会尚未制定法律前可由最高人民法院行使司法性立法职能予以制定，于是《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下称“《司法救助规定》”）于2000年出台。法律援助在本质上属于政府具体承担的一种国家责任，关于法律援助事项的规则在全国人大常委会尚未制定法律前可由国务院行使行政性立法职能予以制定，于是《法律援助条例》于2003年出台。法院之于司法救助和政府之于法律援助都具有责任性，都可能因其利益受损或负担加重而持消极态度，《司法救助规定》和《法律援助条例》也难以避免“制定主体不中立”的指责。尽管如此，《司法救助规定》和《法律援助条例》皆各守其界、相安无事，前者未就政府承担法律援助责任设定规则，后者也未就法院承担司法救助责任设定规则，符合权力分立、平行运行的宪政要求。而《诉讼费用交纳办法》则以专章八个条文就司法救助的申请主体、经济要件、具体程序等内容作出了多处与《司法救助规定》明显冲突的规定，直接对司法权的运作提出要求，国务院的行政性立法权明显越界。“以权力制约权力”是法治国家的主要标志，“权力已经明确划界”是“以权力制约权力”的前置要件，“越界无效”是“以权力制约权力”的核心要件。国务院制定《诉讼费用交纳办法》的权限越界行为导致司法权的分额被侵占，容易诱发社会公众对司法权的轻视和不信任，容易导致法院在求生本能的迫使下凭借尚未完全丧失的职权和当事人的自我归责机制来转嫁压力或限制、剥夺当事人的诉讼权利，最终使得法治意义上的权力制约和民权保障双双落空。
《诉讼费用交纳办法》的出台意味着行政权对立法权和司法权的一定侵吞和蚕食，其消极影响之巨大不言自明，必须予以纠正。基于以上分析，由全国人大常委会尽快制定诉讼费用方面的法律无疑是唯一的正确选择。
                                                                                                                              注释:
         左卫民等著：《诉讼权研究》，法律出版社2003年版，第138页。
                                                                                                                  出处:《学习月刊》2007年第14期

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