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标题: 论行政诉讼的证明标准 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-9 07:19
标题: 论行政诉讼的证明标准
陈兴发讲师
行政诉讼证明标准是证据法中的一个基本问题。它不仅涉及相关的诉讼理论和原则，同时，也与诉讼实践紧密相关，具有极为重要的意义。我国现行的行政诉讼法并没有规定科学的、可操作性的具体证明标准。（注释1：最高人民法院在拟定关于行政诉讼证据的规定的草案中，曾对证明标准作出规定。但是，正式公布时取消了。）“以事实为根据”一直是我国法院审判的一个重要原则。这一原则，强调事实认定的确定性，证明的客观性。几乎所有的判决书中，人们都会看到“经审理查明”的表述。这给人一个印象，即法官是在查明案件事实的基础上判决的，都是“以事实为根据”的。而实然状态中，法官面对大量无法达到“查明事实”标准的行政案件，需要裁判。假定法官应遵循“禁止拒绝裁判”的原则，必须裁判，并且事实上已经裁判。这不禁让人疑问，法官究竟是根据什么来判断指控事实存在与否的？这是行政诉讼证明标准要回答的问题。
近年来，行政诉讼证明标准问题引起了学者们注意，已有少数学者对这一问题进行探讨。（注释2：详见甘文著：《行政诉讼证据司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2003年版，第171—186页；杨寅、吴偕林著：《中国行政诉讼制度研究》，人民法院出版社2003年版，第218-220页;王晓杰：《行政诉讼证明标准的重构》，载《行政法学研究》2004年第2期。）但是，目前所获取的成果还远不能满足理论和实践的需要。笔者结合域外行政诉讼证明标准理论和我国行政诉讼自身特点，对这一问题进一步思考。抛砖引玉，以期引发学界更深入的研究，进而有助于我国行政诉讼证明标准的早日确立。
一、行政诉讼证明标准的理解
什么是证明标准？我国学界对此表述和用语不尽相同。有的学者认为，“所谓证明标准，是指经过举证、质证和认证的程序之后，负有举证责任的当事人应当提供具有优势的证据，以达到使合议庭充分确信案件事实真实存在的证明程度。”有的学者认为，证明标准是指“负担证明责任的人应当提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度”。还有的学者认为，“证明标准，即证明要求、证明程度，或证明要求、证明程度的具体化。”
可见，这些学者并没有严格区分证明标准与证明要求的区别，对证明标准的理解基本上是诉讼证明所应达到的“度”。实际上，证明要求是指一定的诉讼关系中，对诉讼证明所要达到的程度要求，是针对诉讼行为而言的。证明标准则是法官对案件进行审查的标准，是法官根据既有证据判定指控事实存在与否的心证标准。证明标准与证明要求适用的条件并不相同。（注释3：持此观点的还有甘文等学者。见甘文著：《行政诉讼证据司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2003年版，第172页。）行政诉讼的证明标准，则可理解为法官在行政诉讼过程中根据既有证据判定指控事实存在与否的心证标准。
由于证明标准是一个与自由心证密切联系的概念，在特定条件下，法官必然要对案件进行主观判断，才能得出结论。长期以来，在我国行政诉讼法及相关司法解释未对行政诉讼证明标准明文规定的情况下，行政诉讼的实务中便一直奉行“事实清楚，证据确实充分”的证明标准。（注释4：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： (一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。……”）这是一种追求客观真实的标准，其缺陷和不足在其它诉讼法那里已从理论上得到较为深刻的反思。（注释5：笔者认为，客观真实，只能是诉讼证明应追求的目标，不能成为证明标准。有的学者也持此相似观点。参见锁正杰：《“法律真实”理论与“客观真实”理论比较研究》，载樊崇义主编：《诉讼法学研究》，中国检察出版社2003年版，第236-261页。）
其实，证据和案件事实之间是有距离的，两者之间总会存在法官的推导认知。在这个推导的过程中，不同的法官可能会就相同的证据得出不同的结论。这是一个自由心证的过程，“绝不可能要求法官如同投币机，投进材料后就吐出惟一正确的答案。”（注释6：越来越多的学者已认识到，行政诉讼中追求“客观真实”的证明标准具有理想性，主张接纳法官自由心证标准。请参见王晓杰：《行政诉讼证明标准的重构》，载《行政法学研究》2004年第2期。）
国外，对行政诉讼证明标准的适用也不尽相同。在普通法系的美国，行政诉讼分为法律审和事实审。对事实问题的审查，又区分为三种不同情况，分别适用不同的标准：实质性标准；专横、任性、滥用自由裁量标准；法院重新审理标准。在民法法系的德国，行政诉讼证明标准则是奉行排除合理怀疑的高度盖然性标准。并在此基础上进一步区分为：几近于确实的盖然性；高度盖然性；实际生活中可使用之确信度，此确信度可使怀疑保持沉默。但是，并非不怀疑；虽然无法完全排除怀疑，但是在理性、客观评价事实之观察方法下可以推翻去除此怀疑的确实程度。
由于我国行政诉讼制度的设计和西方并不相同，在行政诉讼证明标准的选择中，不可能照搬西方的这些内容。同时，也不可能简单采用西方许多国家刑事诉讼法中的排除合理怀疑标准和民事诉讼中的占优势盖然性标准。结合我国行政诉讼制度的实际，笔者认为，应当设计一种综合性的多层次性的证明标准体系。
从其上限来说，由于我国行政诉讼中涉及类似于西方刑法调控的措施，如行政拘留、劳动教养等制度。这些限制人身自由的行政案件，就不能适用民事诉讼中的“占优势盖然性标准”，而应适用刑事诉讼中的“排除合理怀疑标准”。从其下限来说，由于行政机关行使职权的特殊性，在特别情况下需要紧急处置一些突发事件。发生这类行政案件，如果诉讼中适用“占优势盖然性标准”，则显得太高。因而，宜适用“合理可能性标准”。根据证明对象所涉及行政案件的严重性程度不同，行政诉讼证明标准的设定应在“排除合理怀疑标准”和“合理可能性标准”之间，并包含这两个标准。这也是我国行政诉讼证明标准区别于其它诉讼的层次性特征。
近年来，对行政诉讼证明标准进行探讨的学者也大多对这一标准进行了区分。（注释7：有的学者区分为严格证明标准、优势证明标准。见张树义主编：《行政诉讼据判例与理论分析》，法律出版社2002年版，第316-327页；有的学者区分为说服责任证明标准、推进责任证明标准。见高家伟、乔红星：《行政诉讼证明标准初探》，载樊崇义主编：《诉讼法学研究》，中国检察出版社2002年版，第543页;还有的学者区分为优势证明标准，排除合理怀疑标准、清楚而有说服力的证明标准。见甘文著：《行政诉讼证据司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2003年版，第172页。）根据行政诉讼中所适用案件对相对人权利影响程度的不同，笔者将证明标准的内容具体设定为排除合理怀疑标准、占优势盖然性标准和合理可能性标准三个层次，且不同层次的证明标准适用不同的证明对象。
二、行政诉讼证明标准内容之一—排除合理怀疑标准
排除合理怀疑证明标准，要求承担举证责任的公诉人要使法官相信其所认定的犯罪事实排除了合理怀疑，达到内心确信。这是西方许多国家刑事诉讼中通用的证明标准。
目前，还没有一个国家的证据法对排除合理怀疑标准下过定义。一般从四个方面来理解：一是合理怀疑意味着肯定的判断存在错误的可能性；二是合理怀疑同时意味着否定判断也有错误的可能性；三是合理怀疑的依由应当以相关的证据为基础；四是排除合理怀疑的证据应当足以让法官确信相对方违法事实的存在。
由于中国的行政处罚制度与国外的设计有很大不同，特别是限制人身自由的处罚。在西方，这方面均应由法院经司法程序裁判。而我国行政拘留、劳动教养是公安机关裁定。这种行政权的扩张，对行政相对人的权利影响非常大。如：裁定劳动教养，作为公安机关的行政职能，其最长可以限制公民人身自由达3年之久。这比刑罚中的罚金、管制、拘役都更为严厉。因而这一类行政案件，诉讼中应适用严格的排除合理怀疑证明标准。
行政诉讼中，究竟有哪些行政案件应该适用排除合理怀疑证明标准？笔者认为，包括以下三类：
一是限制人身自由的案件。人身自由是公民的基本权利，是公民行使其他一切权利的基础。公民的人身自由权利神圣不可侵犯。行政机关非法剥夺公民的人身自由，不仅会损害相对人的名誉，给公民的生产生活造成难以弥补的损失，还会给行政机关的形象带来损害。
二是行政机关运用听证程序裁决的案件。根据《行政处罚法》的规定，对于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的处罚，相对人有权要求行政机关举行听证，即行政机关在行政处罚裁决之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实、处罚理由及适用依据进行陈述、质证和辩论。这类案件与相对人的重大财产关系有密切联系，影响较大。
三是其它对当事人人身权、财产权影响较大的案件。除上述两类情况外，还有许多对当事人的人身权、财产权会产生重大影响的行政案件，如驱逐出境、行政征收、限期拆除房屋、侵犯企业经营自主权等。因而，笔者主张，凡是行政机关的处理决定涉及对相对人的人身权、财产权产生重大影响的行政案件，行政诉讼中应该适用排除合理怀疑的证明标准。
三、行政诉讼证明标准的内容之二——占优势盖然性标准
占优势盖然性标准，是普通法系证据法上民事诉讼中的证明标准。（注释8：《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第73条第1款：“双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。”）所谓占优势盖然性标准，是指一方当事人提供证据的证明效力及其证明案件事实比另一方更具可能性，相应诉讼主张成立的理由更充分，足以让法庭确信的证明标准。如果用百分比表示，占优势盖然性证明标准只要通过证据证明力的51%对49%即可达到。
从理论上说，依据占优势盖然性证明标准的裁判，只是一种相对正确的结论。而且双方当事人都承担了法官错误裁判的风险。为了控制这种风险，适用占优势盖然性标准应符合两点要求：一是优势必须具有一定的幅度，不是微弱的优势。（注释9：有的学者认为，诉讼中行政案件比民事案件的占优势盖然性标准要高，需要达到80%的可能性。见吕立秋著：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第132页。）案件的性质越严重，诉讼的结果越复杂，所需的优势就应越大；二是优势足以使法庭形成有利于优势一方当事人的确信。优势不是对盖然性机械比较的结果。优势是一种合理的确定的差别，这种差别足以使裁判者对该事实的存在和发生在裁定之前感到说服。
笔者认为，在我国行政案件中，以下两类案件应适用占优势盖然性标准：
一是行政机关适用简易程序裁决的案件。简易程序是行政机关当场裁定处理的程序。一方面，简易程序手续简便，速度快，效率高，行政机关执法人员在案发当时便可以处理决定。行政诉讼中，要求这类案件做到排除合理怀疑标准是不符合比例原则的，也是不切实际的。另一方面，适用简易程序的行政案件，情节简单，争议不大，也没有必要适用非常严格的证明标准。同时，有的学者认为，占优势盖然性证明标准与简易程序的适用范围和程序本身性质具有一致性。如果此观点成立，无疑增加这种适用的科学性。
二是行政裁决、行政赔偿等与民事诉讼性质基本相同的案件。行政裁决，是一种行政机关充当中立者解决民事纠纷的准司法程序，其客体是民事纠纷。占优势盖然性标准在涉及这类诉讼中具有充分的可行性。在行政裁决程序中，行政机关是以公断人身份参加的。行政机关只能根据民事纠纷双方当事人提出的证据裁决。行政机关居间中立，不会积极主动地调查和收集证据。因而，涉及行政裁决案件的诉讼采用排除合理怀疑标准显然是不妥的，而占优势盖然性证明标准则更为符合实际。
同理，在涉及行政赔偿案件的行政诉讼中，原告对被诉具体行政行为造成损害事实负有证明责任。对这类具有民事性质的案件也应采用民事诉讼中占优势盖然性的证明标准。
四、行政诉讼证明标准的内容之三——合理可能性标准
合理可能性标准，是指有一定的根据或达到一定程度的合理怀疑性就可裁判的标准。并不要求有充分的证据除合理怀疑，达到内心确信。也不要求有充分的证据达到占优势盖然性。
学者们对合理可能性标准中的合理性程度的理解一直不同。大多认为，对合理性程度要求因案件涉及问题的严重性不同应有所差异，这种差异有一个幅度。（注释10：有的学者把这一幅度表述为“不应当要求超出50%的可能性”，而没有设定下限。详见王晓杰：《行政诉讼证明标准的重构》，载《行政法学研究》2004年第2期。）笔者认为，这个幅度的上限要求应低于占优势盖然性标准的下限，为50%的可能性。其下限应为30%的可能性。如果低于30%，则这种可能性会显示出明显的不合理性。因而，这一幅度宜在30%—50%之间，致使这种合理可能性能够让法官内心相信某些事件的发生具有一定的可能性。
行政诉讼中，适用这一证明标准的案件主要是行政机关在紧急情况下即时强制的案件。即时强制，（注释11：也有的学者把这里的即时强制称为急迫强制。见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第275页。）行政强制措施的一种，是行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为发生，依法对有关对象的人身、财产和行为自由进行暂时性限制，使其保持一定状态的手段。如：面对恐怖袭击、非典等严重传染性疾病流行等紧急情况，行政机关出于公共利益的需要，必须履行自己的职能，马上采取行动，具有紧迫性。对这类情况，行政机关不一定要有确凿的证据才能行动，哪怕仅仅是基于一种误会。如果对涉及这类案件在诉讼中采用排除合理怀疑或占优势盖然性证明标准，将会导致行政机关在处理这类事件时过于小心谨慎，甚至可能消极对待，从而使公共利益遭受重大损害。当然，这种可能性应达到30%。如果低于30%，极可能会导致相对人的权利被行政主体恣意侵害的危险。另外，在绝大多数的行政案件中，原告都负有一定的证明推进责任。行政诉讼中原告完成推进责任的证明也应适用这一证明标准。（注释12：行政诉讼个别案件中原告也会承担通常由被告承担的说服证明责任。如最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第27条规定：“原告对下列事项承担举证责任：……(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉讼行为侵害而造成损失的事实；……”）因为行政主体与行政相对人并非处于对等的地位，要求原告掌握确凿详实的证据后再去起诉行政机关，并且在行政诉讼中承担适用较高要求的排除合理怀疑、占优势盖然性证明标准，显然是不公平的。
通过以上分析，笔者认为在行政诉讼证明标准问题上，应该直面现行“客观真实”标准的缺陷，承认和接纳国外诉讼法中普适的法官自由心证标准。同时，对域外行政诉讼证明标准不能完全照搬，而要联系我国的行政实践，将其设定为排除合理怀疑标准、占优势盖然性标准、合理可能性标准，根据不同的案件情形，对应适用。宜尽早修改行政诉讼法或出台相关司法解释确立这一标准。对这一标准存在的疑虑和问题，在实践中检验和探讨。（注释13：(13)对行政诉讼证明标准进行排除合理怀疑、占优势盖然性、合理可能性三个层次的设计是否周延，以及其适用案件的边界界定是否科学等问题，都只有经过法官大量的实践，才能得到最终答案。）
                                                                                                                              注释:
         杨寅、吴偕林，中国行政诉讼制度研究[M]，北京：人民法院出版社，2003，第218页。
江伟，证据法学[M]，北京：法律出版社，1999，第108页。
李佑标，试论证明标准的范围[J]，北京：人民检察， 1996（6），第P18页。
吕立秋，行政诉讼原理[M]，北京：法律出版社，2003，第126-129页。
马怀德，行政诉讼原理[M]，北京：法律出版社，2003，第304-306页。
甘文，行政诉讼证据司法解释之评论——理由、观点与问题[M]，北京：中国法制出版社，2003，第177-178页。
张树义，行政诉讼判例与理论分析[M]，北京：法律出版社，2002，第326页。
                                                                                                                  出处:《云南大学学报法学版》2005年第18卷　第4期(总第81期)

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