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标题: 现行审判长选任制中应当引起关注的几大问题 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:24
标题: 现行审判长选任制中应当引起关注的几大问题
毕玉谦中国政法大学
近几年来，随着审判方式改革的不断推进，在前进道路上所遇到的最大障碍莫过于现行的审判体制问题，这一问题不但影响司法公正的实现，而且也对包括程序模式、证据规则在内的技术规范产生深远的影响。可以说，这一问题也是引发和推动司法改革的重要动因之一。司法改革应当围绕如何建立一整套符合审判规律的有效机制运行，这一有效机制的构建很自然就会涉及到对审判主体的定位与重塑问题。
一、关于审判长的选任资格、选任程序、任免等问题
一种观点认为，审判长选任制是很有必要的，从现实情况来看，我们也只能走这条路。但要从根本上解决问题，必须进行法院人事制度的彻底改革，从制度上保证法官的高素质。另一种观点认为，作为审判长产生的程序，既然是选任制，一个是“选”，一个是“任”，就这个程序而言，还是缺乏法律依据的，在法律上并未确定这样一个程序。还有一种观点认为，目前我们所进行的审判长选任制并非没有法律依据。我们所进行的审判长选任制，是否可以理解为集中指定审判长的方式？如若可以，我们就有理由认为目前实行审判长选任制的法律依据是充足的，因为法律并没有明确规定具体指定审判长的方式。
我认为，目前制约法官独立审判的重要障碍是法官职务选任的本身缺乏社会公信度。我国目前担任法官甚至审判长的条件，与在国家行政机关的公务员所要求的条件相比，基本相同或者说没有很大的差别。在法院的合议庭内部，即使院长、庭长担任审判长，他们与其他法官享有平等的审判职权，并不存在服从与被服从的关系，实行少数服从多数的合议规则，这种规则本身就体现了法官（无论是院长法官、庭长法官还是普通法官）之间在审判职务上具有相互独立这一符合审判规律的显著特征。然而，现行审判长选任制在实践当中会对法官独立行使审判权带来冲击。因为，院长、庭长常常作为推荐或者考核普通法官担任审判长的主要成员，并且，主要由院长、庭长参加的审判委员会对确认审判长人选具有决定性作用。因此，在具体行使审判职权时，某一合议庭的审判长不能不顾及这些院长、庭长的意见，而推行审判长选任制是旨在消除法院内部行政化倾向，但现行的机制本身不能够彻底消除行政化现象。我们应当充分地认识到，在履行国家职能方面，法官属于“技术官僚”，对于组成合议庭的审判长也不能例外，对于这种“技术官僚”，各国除极特殊情形外，一般都采用直接任命式，即便是在美国的个别州采取选举制，也是在社会上公开竞选。在世界范围内，各国法官的产生方式主要是采用任命制。法官一旦被任命，将不再受行政权的控制，这是一条基本原则，也是权力制衡的核心。
二、审判长与合议庭其他成员关系的定位
一种观点认为，审判长在合议庭中处于什么地位？发挥什么作用？与合议庭其他成员的关系怎样？这些问题还没有解决好，在一定程度上影响了审判长及合议庭整体效能的发挥。从一定意义上讲，审判长就是合议庭的组织、指挥者，在合议庭和庭审活动中处于核心地位，起组织、协调、引导作用。另一种观点认为，被选任出来的审判长与审判员享有同样的权力，对那些虽未被选任做审判长的审判员，同样享有审判的权力，他们之间的关系如何理顺是值得研究的。还有一种观点认为，无论是谁，只要是作为法官参加合议庭审判案件，都是行使审判权，而不一定必须要担任审判长。
我认为，我国现行人民法院组织法对法院审判案件实行合议制作了原则性的规定。现行诉讼法对合议庭评议案件实行少数服从多数的原则作出相应的具体规定。这些规定充分地体现了在合议庭框架内法官之间相互独立、互不隶属地行使职权的合议规则，这一合议规则是符合审判规律的。而我国目前实行的审判长选任制与审判长负责制相联系，却对这一合议规则提出了挑战。我国《人民法院审判长选任办法（试行）》第５条第５项规定，将合议庭存在重大分歧意见的案件报请院长提交审判委员会讨论决定。虽然这一特别权力符合审判长负责制的设置机制与意旨，但是它却与合议庭通常的合议规则即少数服从多数原则相冲突。因为，根据审判长负责制的机制设计，通常在由少数服从多数合议规则来决定某一裁判结果时，如果审判长属于其中的多数，那么他一般可据情签发裁判文书，在合议庭内部就可直接作出裁判；而当审判长就某一裁判的预期定论发表意见，其意见被合议庭其他成员以多数票数否决时，基于审判长负责制的沉重压力所使然，审判长往往会以合议庭意见有重大分歧为由，经院长提交审判委员会讨论决定。通过这一特别权力的行使，审判长就有可能将“错判”的责任推卸给审判委员会，而审判委员会实行的是集体负责制，因此审判委员会成员之间会对因该组织讨论决定而产生的“错案”相互推诿，实际上均不负责任。
三、合议庭的功能与强化
一种观点认为，实行审判长选任制的根本目的，应当是为了建设一个符合审判特点和审判规律的审判组织，这是强化合议庭功能的一项措施。但是，目前审判长被选任后所出现的行政化倾向，即将审判长作为一种行政职务，让审判长行使一些不该行使的行政管理职权等，就属于不符合上述审判长选任制目的的做法，应当尽快加以解决。另一种观点认为，放权以后，必须加强对合议庭的监督和指导，特别要加强对审判过程中的监督和指导，避免案件判错了再纠正，即使纠正了也会造成损失，不仅浪费了时间，还会影响法院的公信度和形象。还有一种观点认为，在实践中有这样的倾向，比如当了审判长之后，“利”没有真正得到体现，那么责任很大，错了就要负责，甚至要受到追究，这样有的人就不愿当审判长，不愿承担这样的责任。
我认为，在实践当中就强化合议庭的功能而言，主要暴露了这样几个问题：其一，在强调放权给合议庭的同时，许多法院似乎都不放松甚至在强化对合议庭的监督、制约或称“指导”机制。显然这些提法或者做法是有违审判规律的，因为在一个健全的法制环境下，就合议庭内部的任何一位法官而言，他对就案件事实所获得的“心证”以及对适用法律所作出的判断必须保持完全的独立性，不能因依法行使了职权而产生任何后顾之忧。但是，这却反映了一种客观现实，即法官不但在社会上缺乏足够的信赖，即使在法院内部对组成合议庭的法官的道德水准与业务素质也常常产生一种疑虑。其二，在选任审判长之后，一些法院开始担心合议庭其他成员的素质较差，会影响合议庭的整体判案质量，从而给审判长负责制带来负面影响。我认为，这种担心与法官普遍业务素质偏低不无关系，更重要的是，在这种担心的背后，隐藏着对法官现行任用的程序与制度仍缺乏社会的公信力这一事实。其三，有些法院采取相对固定合议庭的做法，但是这种做法本身不利于抑制人性的固有缺陷，即不利于在法官之间摆脱各种人情世故，从而削弱法官在判案过程中只对法律负责的信心与能力。因此，这种做法为一般法治国家所不取，并且这种做法在我国现有的体制下危害更大。另外，在现实当中，我国的审判长负责制常常与错案追究制密不可分。不难理解，从我国的现实国情出发以及社会公众对司法公正期盼的角度而论，设置这样一种制度有其客观上的必要性。与此同时，我们还应当充分认识到，如果片面地强调和夸大错案追究制在维护司法公正上的功能，而不是从体制创新以及注重司法审判的程序保障机制入手，那么将势必会从一个极端走向另外一个极端，使司法审判朝着与公正及效率相背离的方向发展。为此，应当对现行错案追究制当中的一些倾向加以必要的审视，以尽量抑制其负面效应对在合议庭框架内法官依法独立行使审判职权所造成的不当冲击。
四、对合议庭与审判委员会、院长、庭长之间的关系之界定
一种观点认为，要正确处理合议庭与庭长、院长、审判委员会的关系。院长、庭长要改进领导方法，彻底从审批案件中解脱出来。另一种观点认为，监督机制涉及到审判委员会，审判委员会主要是讨论重大疑难案件，同时也具有监督的权力，这与审判长行使审判权并非相互矛盾。如果合议庭的意见不一致，由庭长作指导，如果还不能做到统一，就要报主管副院长；如果合议庭同意庭长、主管副院长的指导意见，达成一致的意见，就不用报请审判委员会讨论，这就减少了审判委员会的一些压力，减少了上审判委员会案件的数量。还有一种观点认为，在现实审判工作中，还存在着庭长、院长的行政管理权与审判权不分的问题，即将庭长、院长的管理监督权变成了对案件的审查、把关权和审核、签发权，实际上就是变成了个人凌驾于审判组织之上的法外特权。这种做法，既违反了法定程序，也影响了司法权威，是导致司法不公的一个源头。
我认为，在现行审判长选任制构建下，根据《人民法院审判长选任办法（试行）》第５条第５项的规定，对重大疑难案件和合议庭意见有重大分歧的案件，审判长有权依照规定程序报请院长提交审判委员会讨论决定。所谓“重大疑难”和“重大分歧”应当限定为适用法律问题，而不应当涉及事实认定问题。在合议庭作出事实认定之后，当法源不足时，或者在法律规定不明确以至于出现多重理解的情形下，审判长可据情将此类案件提交审判委员会讨论决定，这也是不得已而为之的情势。在目前推行审判长选任制的情况下，仍然存在着审判长所主持的合议庭如何处理与院长、主管副院长、庭长、副庭长等行政领导的相互关系问题。因此，只有大力消除法院内部这种多层次的行政性领导与被领导之间的关系格局，才能有效地发挥推行审判长选任制的初衷与健康功能。但令人费解的是，《人民法院审判长选任办法（试行）》中的有关规定却是在另一方面强化这种行政性管理职能。这些规定都无疑会严重地产生审判长与主管副院长、庭长之间的“人身”依附关系，因此原本实行审判长选任制的初衷即消除法院内部的行政性干预、还权于合议庭以及有助于提高法官的业务素质等基本目标将无法有效地实现。在实践当中，一些法院根据情况取消了副庭长这一职位，对于顺应实施审判长选任制创造了有利的条件，这一点是应当予以肯定的。但是，我认为，在条件成熟的情况下可考虑改造庭长的行政职权，使其非行政化，甚至在将来还可考虑精简一些主管副院长这样的行政职务职位，同时设立专门的机构来负责法院内部的各种事务性管理，而不能将这些事务性管理予以行政化。当然，在目前情况下，可考虑采用各种方法和机制来消除这些担负各级行政性职务的法官与普通法官之间存在任何“身份”上的依从关系，否则审判规律将像过去那样依然受到严重的挑战。
五、采用审判委员会的形式讨论、决定具体案件的利与弊
一种观点认为，审判委员会讨论案件，这是由法律所规定的，也是我们多年所遵循的一个原则。但是在审判实践当中，有利也有弊，归纳起来利大于弊。还有一种观点认为，在目前形势下，审判委员会的存在和作用是十分必要的。但是，审判委员会也需要改革。
在我国，审判委员会是各级人民法院内部集体领导审判工作的常设组织机构。我认为，就现行体制与法官队伍总体状况而言，审判委员会不宜取消，而应当对其加以适当改革。由于我国不同地区社会发展现代化程度的不平衡性所决定，按照最近有关专家的研究论证，我国内地最发达地区与最不发达地区在现代化程度上甚至相差半个世纪以上，因此在具体确立改革措施和设计方案时，也不宜照搬同一个模式，否则会使较发达地区感到“力度不够”，而欠发达地区则会感到“力不从心”。就一些较发达地区比如北京、上海等地而言，在条件成熟时，可考虑将其审判委员会的功能调整为更加接近于一个咨询性的机构，这种审判咨询委员会在非特殊情况下并不就具体的案件进行具有“行政色彩”的最终裁决，而是由少数院长、主管副院长以及吸收更多的专业素质较高的法官组成，由该委员会提供具有建设性的意见供合议庭或者独任庭在遇有“重大疑难”、“重大分歧”时，提出建议，供其考量，如合议庭成员还不能够达成一致，则再由审判咨询委员会最终定夺。这样做不仅能够更快地培植和促进法官业务素质的提高，还有助于使主管副院长、庭长将主要精力放在直接担任审判长从事审判活动上，由专业化水准来代替和克服行政化倾向。对那些欠发达地区法院审判委员会的改革，应在审判委员会现行议事规则及职能的基础上进行，重点应放在除了院长、主管副院长作为审判委员会委员外，还应吸纳那些理论功底较强、实践经验较丰富的法官，使其成为审判委员会委员，这样从人员结构上来对审判委员会加以良性改造，虽然在这种构建下，审判委员会仍然对一些“重大”、“疑难”案件享有最终裁决权，但是毕竟淡化了许多行政性色彩，有利于培养一批高素质的法官，为将来过渡到将更多的此类案件不再交由审判委员会讨论决定，从而使审判委员会在讨论案件上只具有咨询功能创造必要的条件。可以说，有步骤、分阶段地弱化审判委员会在讨论决定具体案件上的实际裁决功能是符合我国现实基本国情的。

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