法艺花园

标题: 沉舟侧畔千帆过病树前头万木春 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:22
标题: 沉舟侧畔千帆过病树前头万木春
王欣新中国人民大学法学院教授

破产是商品经济社会发展到一定阶段必然出现的法律现象。破产法是商品经济社会法律体系的重要组成部分。在确定建立商品经济体制的发展方向之后，１９８６年１２月２日，第六届全国人大常委会第１８次会议通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，适用于全民所有制企业即国有企业。１９９１年修订的民事诉讼法第十九章对其他企业法人的破产问题作出规定。这两部法律以及国务院有关行政法规和规章、最高人民法院的司法解释，构成我国现行的破产法律体系。
我国的破产法诞生后，对经济体制改革与市场经济建设起到重要的促进作用。但现行破产法因受制定时经济体制改革与法律研究状况的局限，存在立法思想陈旧、体系杂乱、适用范围过窄、重要制度（如重整制度）缺失、政府不正当行政干预过重、国有企业的政策性破产与法律冲突、法律规范粗略、过于原则化、缺乏可操作性、立法技术错误等诸多问题，已经不能适应对社会关系调整的需要，影响到破产制度的正确实施。在司法实践中，破产欺诈逃债行为相当猖獗，一些地区地方保护主义泛滥，政府行政干预严重，债权人的利益得不到保证，而违法者却受不到法律制裁。破产法的实施存在偏离其基本原则与宗旨的现象，以至于有的人认为，我国司法实践中实施的是不能称之为破产的“破产”，其实质不过是行政关闭程序。有人评价，破产法十余年的实施，并未能在中国普遍建立起规范的破产法律制度，其作用更多的是在人们意识中逐步培育起破产法是市场经济社会法律体系重要组成部分的观念。此外，破产法虽已制定并实施十余年，但仍属试行法，其法律地位亦不无尴尬。故而，在我国市场经济体制已经逐步确立的今天，制定统一的新破产法，规范破产制度的实施，已经是势在必行、刻不容缓。
１９９４年３月，八届全国人大财经委员会根据八届全国人大常委会立法规划，开始组织新破产法的起草工作，并于１９９５年形成破产法草案，经财经委员会全体会议讨论通过后提交全国人大常委会。但因对法律出台时机存在不同意见，以及社会保障制度不健全等客观原因，全国人大常委会当时未安排审议。
九届全国人大财经委员会对破产法草案进行了反复修改，原拟于２００２年上半年提交全国人大常委会审议，后因个别地方出现企业失业职工不稳定现象并引起对国有企业破产问题的认识分歧，而未能实现。
十届全国人大常委会再次将企业破产法列入五年立法规划。全国人大财经委员会于２００３年８月２１日成立了新一届破产法起草组。破产法起草组于当年１０月在北京召开了修改研讨会，对破产法草案逐条进行了讨论修改；１１月１５日，将修改后的破产法草案发往各地、各部门征求意见；１２月，在昆明召开破产法立法国际研讨会，邀请人大、法院、国务院和地方有关部门、破产管理人和律师事务所、企业和国内外专家学者对破产法草案进行了逐章逐条的论证与修改。２００４年２月，全国人大财经委组织两个调研组分赴上海、江苏和广东、海南进行破产立法调研。３月２１日，根据征求意见、研讨会和调研的情况，破产法起草领导小组召开第二次会议，对草案进行相应修改。２００４年５月中旬，全国人大财经委在湖南长沙召开破产法草案征求意见会。５月２５日，又在沈阳召开了全国人大财经委向法院系统征求对破产法草案意见的研讨会。６月９日，在北京对破产法草案再次进行修改，最终形成提交本次全国人大常委会的破产法草案审议稿。已连续被三届全国人大列入立法规划的新破产法立法工作可谓经过十年磨练，然而不历经风雨，怎得见彩虹？如今人们终于看到它在地平线上露出身影。
新破产法草案是根据我国国情并借鉴世界各国的先进经验拟定的。它是一部全新的法律，基本上摆脱了旧法的窠臼。它明确指出保护债权人和债务人的合法权益、维护社会主义市场经济秩序是其立法宗旨，摆脱了对破产法不切实际的要求。它创立了一些新的法律制度，如重整制度、管理人制度、债权人委员会制度等，为破产制度的正确实施提供了规范之路，尽管其可能还有许多不足之处。
在新破产法的制定过程中，面临着两个层面问题的解决：一是政策性问题；二是技术性问题。所谓政策性问题，主要是指社会影响辐射面大的重要的宏观问题，涉及到多方主体的利益调整。这些将会是全国人大常委会在审议破产法草案时重点关注的问题。所谓技术性问题，主要是指操作层面的具体技术规范拟定中的微观问题。这些问题或许更多的是留给法律专家们解决。无论是政策性问题还是技术性问题，新破产法草案与旧法相比均有重大变化。
新破产立法中涉及的政策性问题尤其是存在分歧意见的问题主要有：法律的适用范围如自然人破产问题、商业银行等金融机构破产问题等，破产原因，管理人制度，重整制度，国有企业政策性破产的特别规定适用以及破产企业职工利益的保护，法律责任等等。下面略作简介，以使人们对新破产法有一个整体印象。
一、新破产法的适用范围。自然人即个人是否适用破产法，这是个争议甚大的问题。破产法的适用范围必须扩大，至少应当包括所有的企业如不具备法人资格的合伙企业与个人独资企业等，这已是人们的共识。但对自然人应在何种程度上纳入破产法的调整范围内，参与立法者的意见尚不一致。有的人主张，对所有企业和自然人均适用破产制度，消费者丧失清偿能力也适用破产法调整。有的人主张，仅对从事营利活动的商自然人即个人独资企业、合伙企业等自然人企业及其出资人和从事工商经营活动（具有营业执照）的个体工商户（农村承包户、专业户除外）适用破产制度，对消费者则不适用破产法调整。也有的人主张，破产制度只宜扩大适用到自然人企业等营利性的经济组织及其出资人。还有的人主张，破产制度只扩大适用到自然人企业等营利性的经济组织，不包括其出资人。目前倾向性的意见是破产法只扩大适用到自然人企业等营利性的经济组织及其出资人。
二、破产原因。破产法草案目前以“债务人不能清偿到期债务”为破产原因。有人建议对此破产界限进一步加以明确，借鉴其他国家的经验，在立法中规定，债务人未支付到期债务，债权人应向其发出催款通知书。债务人在法定期限内仍未支付的，即可视为不能清偿到期债务，债权人可依据上述证据提出破产申请。还有人建议借鉴一些国家经验，规定多项破产原因标准综合适用，以不能清偿作为对自然人、法人普遍适用的一般破产原因，以债务超过作为清算中法人等的特殊破产原因，同时规定停止支付可推定为不能清偿，以解决债权人申请破产时的举证问题。
三、管理人制度。现行破产法规定，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，行政色彩浓厚，在司法实践中产生了诸多弊端。新破产法对此予以彻底改变，设置专业化、市场化的管理人，规定必要的积极资格与消极资格条件，由社会中介组织及专业人员出任管理人。目前存在的争议是管理人应由机构还是个人担任，管理人的任职资格如何确定，是考试、考核，还是从具备其他专业资格者中确定等。
四、重整制度。重整是指对可能或已经发生破产原因但又有再建希望的企业，在法院主持下，通过各方利害关系人的参与、协商，并借助法律强制性地调整其利益，进行企业经营重组、债务清理活动，以挽救企业、避免破产的法律制度。目前的争议问题主要是对股东在重整中的地位、作用，对重整计划的制定和执行等有一些不同观点。
五、国有企业政策性破产规定。国务院为国有企业破产试点工作而下发的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》中，对国有破产企业职工失业救济、安置费用等问题，规定了一套与现行破产法立法基本原则不同的政策性破产制度，与依法破产构成两个不同的破产法实施体系，由此产生所谓政策性破产在新破产法体系下是否延续适用的问题。
政策性破产与依法破产的关键区别，是职工失业救济、安置费用等由谁承担。在依法破产的情况下，上述费用由失业保险基金等社会保险基金中支付，或由各级政府承担。而在政策性破产的情况下，上述费用从破产财产中支付，实质上是由债权人承担。由于政策性破产规定中存在损害债权人利益、违反担保法规定等问题，引发一些立法者的强烈反对。但目前在新破产法草案中具倾向性的意见，是在一定程度上保留有关政策性破产规定的适用。
六、商业银行等金融机构破产是否纳入调整范围。商业银行、保险公司特别是人寿保险公司、证券公司等金融机构的破产，由于涉及到一些法律问题（如商业银行破产时对公众存款人的优先保护等）的特殊调整，曾有人建议不纳入新破产法调整。目前，新破产法草案考虑在将其列入破产法调整范围的同时，可以适用对其作出特别规定的其他法律和行政法规。
七、破产企业职工利益的保护。在新破产法的起草工作中，有人曾主张将对破产企业职工的保护列入立法宗旨，但大多数人对此是不赞成的。这绝不是说，对破产企业职工的权益不予以保护。相反，在新破产立法中，对职工在破产程序中的权益给予了较之现行立法更为充分的保护。这是因为破产与社会救济是不同的法律关系，失业职工救济制度不是破产法的组成部分，破产法也不具备解决破产救济问题的社会功能。破产救济问题属于社会救济制度的范畴，是社会保障法的调整范围，所以其不能规定在破产法之中。但在破产法对职工权益保护的具体规定的完善上，仍存在一些不同意见。
对以上这些法律问题及其他新破产法中的重要问题，我们将在今后的专栏文章中陆续进行探讨。

欢迎光临法艺花园 (https://www.llgarden.com/)