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标题: 论再审程序的双重制约——我国再审程序改革的整体性思路 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:20
标题: 论再审程序的双重制约——我国再审程序改革的整体性思路
肖建华陈晓莉

审级制度和再审程序的关系是既对立又统一的。再审程序可以补救裁判错误，同时它也可能损害审级制度本身所负载的终局性价值。但二者均致力于维护的司法正当性和司法统一性，因而可以相互平衡和协调。再审程序必须自我约束，其途径一般通过设置再审程序的特定事由和将再审事由的审查程序法定化来实现，这里称之为内部约束；通过合理的审级制度保证司法统一性、公正性和终局性，以制约再审程序的发生，这里称其为外部制约。


  一、对再审程序加以制约的必要性

（一）再审程序属于“非常程序”

再审程序是法院对于已经发生法律效力的、有重大瑕疵的判决进行再次审理的一种非常途径。其“非常程序”属性，是就其与普通救济程序的区别而言的，因为再审程序只能用于例外情况的救济，而不能像普通救济程序那样被频繁启用。古罗马的“一事不二理”原则，对既判力的维护和司法权威的张扬达到极致，因而那个时候对已决案件进行复审是不允许的。

现代司法理念下，对既判力的维护依然是一个极为核心的原则。美国著名哲学家伦理学家罗尔斯曾精辟论述到：“即使法律被仔细的遵循，过程被公正恰当的引导，还是有可能达到错误的结果。……在这类案件中，我们看到这样一种误判：不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。” （P.81）因而，即使审判程序是科学的，法官的职业素质和道德素质是值得信赖的，正义仍有可能未被实现。通常认为，只要经过了正当程序审理的案件就是公正的，只不过是我们为了实现司法终局性才不得已而达成这样的共识，并把它作为一种理念予以接受。而在认识发生偏差导致判决发生相互冲突或认识的局限导致严重的司法不公时，无论是把这种情况作为这一共识的例外，还是用它来说明共识本身的缺陷，均会使再审或类似再审的补救成为必要。但是，对“不完善的程序正义”需要再次给予再审救济的情况毕竟应是有限的。

实务部门有一种观点认为，“维护的既判力只是那些正确的既判力，绝对不维护错误的既判力，” (P.5)我们说，判决可以有正确与错误之分，但既判力作为一种约束力和审判权威的象征，只能维护，而不能否定。即使个案判决被推翻了，也是着眼于维护法院权威考虑，因为生效判决有重大瑕疵是对司法公正的亵渎，必须通过再审这样的程序对司法本身予以自我修复，当然这种修复是有实体条件和程序条件限制的。

（二）再审程序具有“反程序性”


尽管再审程序是在极端例外的情况下来修正“不完善的程序正义”的，但结果终归是有关案件的判决被法院推翻，已经结束的程序又反复了一次，程序的安定性和经过诉讼程序所确定的既判力遭到了一定程度上的破坏；而程序的安定性是诉讼的基本价值之一，(P.1)判决终局性特征是司法的本质属性，所以再审程序本身具有“反程序”特性。


英美法系国家，类似的程序冠以“上诉审程序”或“上诉程序”之名；而在大陆法系国家则用“非常上诉途径”和“再审之诉”的称谓。尽管它们形式上存在差别，但实质上的功能却是一样的：对有重大瑕疵的确定判决进行救济。再审程序审理的对象是确定的生效判决，因而再审程序一旦启动，就是对司法终局性的怀疑。正因为如此，启动再审程序必须慎之又慎。

（三）再审程序要与诉讼效益原则协调


古老的“一事不二理”的原则也蕴涵着对司法资源有效配置和有效利用的意味。“‘终审不终’造成司法资源的不合理利用，降低了诉讼的效力和效益。

从现代司法的角度来看，司法资源包括司法中的人力、物力和时间等都是有限的，在同一个时期资源则相对是定值，所以投入到再审中的资源越多，则投入到一审、二审等正常审级的资源就越少，正常审级的审判质量就会降低；从逻辑上讲，又会导致再审更多的启动，如此恶性循环，使司法资源的利用出现了不必要的损耗，并导致司法的效率和效益在总体上降低。”(P.233)


再审程序的启动意味着要在同一案件上重复投入司法资源，这似乎与效益原则不符，但是从公正的角度看，这又是为公正所必须付出的代价。消除一审、普通上诉审中程序错误因素和裁判者的过错因素，是减小这一代价的必由之路。


效益原则不仅体现在要限制再审的发动，而且也要贯彻到再审程序的运作之中，也就是对再审程序本身的设计必须合理而高效，再审程序本身必须体现“有限性”原则，“再审程序有限性最为集中而核心的法律表现就是再审理由的有限”。(P.251)

二、内部制约：再审事由的限定性和审查程序的法定化


民事诉讼中，再审被当作一个处理诉的程序来对待的。就成文法国家而言，完备的再审程序包括了关于申请主体、再审理由、再审诉状的格式、再审之诉的管辖法院、提起期间以及对再审理由的审查和审理过程等一系列规则。这是再审程序运作的一套机制，而最能表现再审程序“非常性”特征并能从质和量上限制再审案件的，则是能够发动再审的苛刻的理由和法定化的理由审查程序，内部制约也主要指这两个方面内容。

（一）再审事由的明确与苛刻

在英美国家，对再审案件的控制举措的一个表现就是：设置“法律重要性”的裁量标准。美国联邦最高法院认为，“任何不幸的人都能向我们递交书面材料并获得关注。”其含义是：任何对下级法院不满意的个人或团体都可以请求美国最高法院发布调卷令，指令下级法院将该案件的诉讼文书移交最高法院审查。而实际在通常情况下，最高法院一年中7000案件需要考虑，而“只有其中不足2%的案件获准审理。最高法院审理的案件中，有80%推翻了下级法院的判决，” 这表明，大部分申请被美国最高法院列入“死亡名单”，不能跻身于“法庭辩论日程”。但是，司法权并没有被指责是在滥用，原因就在于美国为保证非常救济程序的有限运作对进入该程序的案件设置了一个技术门槛，即能够引起最高法院重新审查的案件必须具备“法律重要性”，提交上诉法院解决的案件有超越个案争议本身所具有的价值，如要求审查的判决和最高法院的判决相冲突；在解释联邦法律时，十三个联邦上诉法院中有两个或更多的法院判决相冲突，适用联邦法律的州判决与最高法院的判决相冲突。更重要的是，经过联邦最高法院审查的案件判决只是改变其作为先例的效力，而作为已判案例，其对个案的约束力是不会受到影响的。

大陆法系国家对再审程序的技术限制，从期间、再审事由以及对再审事由的审查等多方面加以明确规定，并对法定再审事由和再审事由的审查程序予以明确规定。大陆法各国都对再审事由加以严格的规定。

法国民事诉讼法规定了当事人可以申请再审的四种情形：（P.1300)（1）如果该判决作出后，发现该判决是有对其有利的一方当事人欺诈所致，（2）如果判决作出之后，发现一些对解决争议具有决定性的文件、字据因一方当事人扣留而未能提出，也就是说，由胜诉方当事人故意扣留而未能提出，而且提出再审申请的一方当事人在此问题上并无过错；当然，文件、字据被扣留应当是在判决作出之后才发现；（3）如果判决是以其作出之后被认定或经裁判宣告属于伪造的文书、字据为依据；（4）如果发现判决是以其作出之后经裁判宣告为伪证的假证明、假证言、假宣誓为依据。由此可见，法国再审程序的启动仅仅基于实体上或证据法上的事由。

而大多数国家的立法则从程序和实体两个方面规定再审事由。日本民事诉讼法第338条十分详细的规定了十项再审事由(P.114)，大致涉及六个方面的内容：（1）审判程序存在瑕疵；（2）作为认定事实基础的证据虚假；（3）代理权有瑕疵；（4）作为判决基础的民、刑事判决、其它裁判已被有效裁判或行政处分变更；（5）漏判了影响判决的重要事项；（6）被声明不服的判决与此前的确定判决相抵触，有损司法的统一性。德国的再审之诉分为取消之诉和恢复原状之诉，前者基于程序的瑕疵和代理权的欠缺而提起，后者的提起基于认定案情的诉讼资料有瑕疵或当事人发现了新的于己有利的先前判决和书证。大陆法系国家在再审事由的规定上表现出如下共同点：

审级制度和再审程序的关系是既对立又统一的。再审程序可以补救裁判错误，同时它也可能损害审级制度本身所负载的终局性价值。但二者均致力于维护的司法正当性和司法统一性，因而可以相互平衡和协调。再审程序必须自我约束，其途径一般通过设置再审程序的特定事由和将再审事由的审查程序法定化来实现，这里称之为内部约束；通过合理的审级制度保证司法统一性、公正性和终局性，以制约再审程序的发生，这里称其为外部制约。
一、对再审程序加以制约的必要性
（一）再审程序属于“非常程序”
再审程序是法院对于已经发生法律效力的、有重大瑕疵的判决进行再次审理的一种非常途径。其“非常程序”属性，是就其与普通救济程序的区别而言的，因为再审程序只能用于例外情况的救济，而不能像普通救济程序那样被频繁启用。古罗马的“一事不二理”原则，对既判力的维护和司法权威的张扬达到极致，因而那个时候对已决案件进行复审是不允许的。
现代司法理念下，对既判力的维护依然是一个极为核心的原则。美国著名哲学家伦理学家罗尔斯曾精辟论述到：“即使法律被仔细的遵循，过程被公正恰当的引导，还是有可能达到错误的结果。……在这类案件中，我们看到这样一种误判：不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。” （P.81）因而，即使审判程序是科学的，法官的职业素质和道德素质是值得信赖的，正义仍有可能未被实现。通常认为，只要经过了正当程序审理的案件就是公正的，只不过是我们为了实现司法终局性才不得已而达成这样的共识，并把它作为一种理念予以接受。而在认识发生偏差导致判决发生相互冲突或认识的局限导致严重的司法不公时，无论是把这种情况作为这一共识的例外，还是用它来说明共识本身的缺陷，均会使再审或类似再审的补救成为必要。但是，对“不完善的程序正义”需要再次给予再审救济的情况毕竟应是有限的。
实务部门有一种观点认为，“维护的既判力只是那些正确的既判力，绝对不维护错误的既判力，” (P.5)我们说，判决可以有正确与错误之分，但既判力作为一种约束力和审判权威的象征，只能维护，而不能否定。即使个案判决被推翻了，也是着眼于维护法院权威考虑，因为生效判决有重大瑕疵是对司法公正的亵渎，必须通过再审这样的程序对司法本身予以自我修复，当然这种修复是有实体条件和程序条件限制的。
（二）再审程序具有“反程序性”
尽管再审程序是在极端例外的情况下来修正“不完善的程序正义”的，但结果终归是有关案件的判决被法院推翻，已经结束的程序又反复了一次，程序的安定性和经过诉讼程序所确定的既判力遭到了一定程度上的破坏；而程序的安定性是诉讼的基本价值之一，(P.1)判决终局性特征是司法的本质属性，所以再审程序本身具有“反程序”特性。
英美法系国家，类似的程序冠以“上诉审程序”或“上诉程序”之名；而在大陆法系国家则用“非常上诉途径”和“再审之诉”的称谓。尽管它们形式上存在差别，但实质上的功能却是一样的：对有重大瑕疵的确定判决进行救济。再审程序审理的对象是确定的生效判决，因而再审程序一旦启动，就是对司法终局性的怀疑。正因为如此，启动再审程序必须慎之又慎。
（三）再审程序要与诉讼效益原则协调

古老的“一事不二理”的原则也蕴涵着对司法资源有效配置和有效利用的意味。“‘终审不终’造成司法资源的不合理利用，降低了诉讼的效力和效益。从现代司法的角度来看，司法资源包括司法中的人力、物力和时间等都是有限的，在同一个时期资源则相对是定值，所以投入到再审中的资源越多，则投入到一审、二审等正常审级的资源就越少，正常审级的审判质量就会降低；从逻辑上讲，又会导致再审更多的启动，如此恶性循环，使司法资源的利用出现了不必要的损耗，并导致司法的效率和效益在总体上降低。” (P.233)
再审程序的启动意味着要在同一案件上重复投入司法资源，这似乎与效益原则不符，但是从公正的角度看，这又是为公正所必须付出的代价。消除一审、普通上诉审中程序错误因素和裁判者的过错因素，是减小这一代价的必由之路。
效益原则不仅体现在要限制再审的发动，而且也要贯彻到再审程序的运作之中，也就是对再审程序本身的设计必须合理而高效，再审程序本身必须体现“有限性”原则，“再审程序有限性最为集中而核心的法律表现就是再审理由的有限”。 (P.251)

二、内部制约：再审事由的限定性和审查程序的法定化

民事诉讼中，再审被当作一个处理诉的程序来对待的。就成文法国家而言，完备的再审程序包括了关于申请主体、再审理由、再审诉状的格式、再审之诉的管辖法院、提起期间以及对再审理由的审查和审理过程等一系列规则。这是再审程序运作的一套机制，而最能表现再审程序“非常性”特征并能从质和量上限制再审案件的，则是能够发动再审的苛刻的理由和法定化的理由审查程序，内部制约也主要指这两个方面内容。

（一）再审事由的明确与苛刻

在英美国家，对再审案件的控制举措的一个表现就是：设置“法律重要性”的裁量标准。美国联邦最高法院认为，“任何不幸的人都能向我们递交书面材料并获得关注。”其含义是：任何对下级法院不满意的个人或团体都可以请求美国最高法院发布调卷令，指令下级法院将该案件的诉讼文书移交最高法院审查。而实际在通常情况下，最高法院一年中7000案件需要考虑，而“只有其中不足2%的案件获准审理。最高法院审理的案件中，有80%推翻了下级法院的判决，” 这表明，大部分申请被美国最高法院列入“死亡名单”，不能跻身于“法庭辩论日程”。但是，司法权并没有被指责是在滥用，原因就在于美国为保证非常救济程序的有限运作对进入该程序的案件设置了一个技术门槛，即能够引起最高法院重新审查的案件必须具备“法律重要性”，提交上诉法院解决的案件有超越个案争议本身所具有的价值，如要求审查的判决和最高法院的判决相冲突；在解释联邦法律时，十三个联邦上诉法院中有两个或更多的法院判决相冲突，适用联邦法律的州判决与最高法院的判决相冲突。更重要的是，经过联邦最高法院审查的案件判决只是改变其作为先例的效力，而作为已判案例，其对个案的约束力是不会受到影响的。
大陆法系国家对再审程序的技术限制，从期间、再审事由以及对再审事由的审查等多方面加以明确规定，并对法定再审事由和再审事由的审查程序予以明确规定。大陆法各国都对再审事由加以严格的规定。法国民事诉讼法规定了当事人可以申请再审的四种情形：（P.1300)（1）如果该判决作出后，发现该判决是有对其有利的一方当事人欺诈所致，（2）如果判决作出之后，发现一些对解决争议具有决定性的文件、字据因一方当事人扣留而未能提出，也就是说，由胜诉方当事人故意扣留而未能提出，而且提出再审申请的一方当事人在此问题上并无过错；当然，文件、字据被扣留应当是在判决作出之后才发现；（3）如果判决是以其作出之后被认定或经裁判宣告属于伪造的文书、字据为依据；（4）如果发现判决是以其作出之后经裁判宣告为伪证的假证明、假证言、假宣誓为依据。由此可见，法国再审程序的启动仅仅基于实体上或证据法上的事由。
而大多数国家的立法则从程序和实体两个方面规定再审事由。日本民事诉讼法第338条十分详细的规定了十项再审事由(P.114)，大致涉及六个方面的内容：（1）审判程序存在瑕疵；（2）作为认定事实基础的证据虚假；（3）代理权有瑕疵；（4）作为判决基础的民、刑事判决、其它裁判已被有效裁判或行政处分变更；（5）漏判了影响判决的重要事项；（6）被声明不服的判决与此前的确定判决相抵触，有损司法的统一性。德国的再审之诉分为取消之诉和恢复原状之诉，前者基于程序的瑕疵和代理权的欠缺而提起，后者的提起基于认定案情的诉讼资料有瑕疵或当事人发现了新的于己有利的先前判决和书证。大陆法系国家在再审事由的规定上表现出如下共同点：
   首先，再审事由是以列举的方式在法律中明确下来，而且不得使用模糊性语言；
   其次，总体上遵循两个方向：原裁判作出严重违反了法定程序的公正性和权威性，必须再审；如果实体上存在错误，致使严重损害了一方当事人的实体利益，而该方当事人对此又不存在过失的情况下也必须再审；
   再次，不同的再审事由体现了不同的程序原则：（1）程序法定原则。这意味着诉讼的进行必须严格依照法律规定的步骤、方式进行，另一方面也意味着一旦违反了法定程序的审判就是无效的，因此大多数国家都将这方面的事由列为绝对再审事由；（2）诚实信用原则。诚信原则要求诉讼的双方当事人不得以欺诈等不诚实、不正当的方式故意隐瞒或伪造证据，从而使法官形成错误的心证，使案件的裁判失去公正性。诚信原则还约束诉讼代理人，基于此，越权代理或无权代理均被视为无效的。（3）保证法律的统一性。作出合理的裁判是法院权威的体现，也是司法统一之必要。如果两个判决相抵触，对不当之判决加以更正，有助于维护司法统一。在技术上，法律则规定对被提出申请的那一个裁判进行再次审查。

（二）再审事由审查程序的法定化
审查再审事由的程序法定化是各国民事诉讼的普遍做法。在美国，这一职责通常是由书记官来承担的。在大法官还未决定将案件是否列入庭审辩论日程之前，先由书记官根据严格格式化的上诉申请出具案情简介备忘录，并提出允许回驳回调令申请的建议。案件上诉申请经过这样一遍过滤以后，大法官则再在此基础上进一步作出是否讨论的决定。日本民事诉讼法典也对再审事由的审查程序做了规定。
对再审事由审查不仅涉及到法定化的问题，还涉及到审查的方式问题，即形式审查抑或实质审查。我国学术界有人对我国法院实际上的实质性审查提出批评，有人则为之辩护。外国民事诉讼法则注重权衡当事人诉的利益和再审程序的效益，其立法值得借鉴。在英美法系国家，划分权利性上诉和裁量性上诉，建立上诉许可制是比较普遍的做法。大陆法系国家及地区通常将再审事由的审查分为两个阶段：
（1）审查再审之诉是否合法。包括再审诉状是否符合法定的要求，是否遵守了提出再审的法定期间，当事人是否适格，是否向有管辖权的法院申请。法院审查结果如认为欠缺要件的，则裁定驳回请求，如可补正，则限期补正。（2）审查再审之诉有无再审事由。
可见，各国对再审事由的审查都无一例外地渗透着职权干预的色彩。正如一位学者所言，“再审事由作为法院启动再审事由的根据，法院就有权力进行审查，再审事由在理论上应当基于一种客观存在的事实，因此，不以申请人和法院的意志和主观判断为转移，”因此一味的强调“形式审查”并不符合再审程序之有限性的理念。如果没有这样一个相对谨慎和积极的筛选过程，美国最高法院无论如何不能同时保持着低受案率（实际受案数量和申请数量的比例）和高改判率（法院推翻的案件判决数量和受理的案件数量的比例）。应当注意，在美国这样一个“民主自愿遵从每天作出的无数司法裁决”的国度，低受案率（实际受案数量和申请数量的比例）是对审判质量的肯定和判决权威的维护，而高改判率（法院推翻的案件判决数量和受理的案件数量的比例）则意味着法官预先审查的正确性和再审的效益性，反过来，可以设想，如果仅做形式审查不仅无法甄别“重大法律问题”存在与否，还会导致过多案件流向再审程序，这将是对一审和普通上诉审制度的否定和嘲弄。

三、外部制约：与审级制度整合
“民事诉讼公正与效益的实现，离不开民事诉讼程序机制的科学构建，尤其是程序机制彼此间的协调与整合”。从客观上讲，无论是审级制度还是再审程序，均致力于司法的公正和统一。对于这一目标的实现，审级制度承担着主要角色，而再审程序则要保持最沉默的状态，这一方面因为一审和普通上诉审是生成既判力和维护法院权威的常规途径和前置途径，另一方面也是因为再审程序本身具有“反程序性”它必须要依赖于一审和普通上诉审而存在。
审级制度关注司法的终局性和权威性，“以重复审判的方式追求司法的正确性必须以维护司法的终局性和权威性为前提，如果这种追求以破坏终局性为代价，那么案件的审判次数越多，则司法的正当性和权威性越少。判决不被随意推翻，是审判权威最基本和最本质的内容。”因此，一审、上诉审和再审的关系是：科学的一审和上诉审制度对于保证案件质量有着十分重要的意义，因而应当将它作为保障司法公正性和统一性的最优位选择；再审救济必须介入时，其适用不得破坏审级制度的基本目的和功能。
（一）制度整合的基点：保证案件质量
如前所述，再审程序和审级制度在宏观上均致力于司法的统一性和司法终局性，在微观上则致力于保障案件的质量。考察外国的再审程序，其设置再审的理念和再审程序的适用原则等技术设计，促使我们思考：如何严格限制再审使其接近备而不用的目标呢？
当然，从再审的理由、主体、期限等方面设置诸多严格的限制条件，固然能很有效的控制进入再审程序的实际流量，但是如果仍有很多审结的案件存在瑕疵但又因不符合再审的条件而得不到有效的救济，人们同样会丧失对司法解决纠纷的信心，丧失对司法正义的信心。故而，不要孤立为再审设置很多技术性的障碍。如果把再审比做一道安全阀门，要控制阀门的水流量不是单单设置一个小而窄的出口而已，我们还要考虑阀门的承受能力；如果涌向阀门的水流量过大过猛，又会出现什么样的后果呢？所以，对再审程序要真正做到备而不用、慎用少用，最根本的是要关注终审案件的质量，并使案件质量尽可能在审级制度下得到保证，即控制可能经过再审这一道安全阀门的水流量。

（二）审级制度对于保证案件质量的意义
案件质量的高低需要一个综合指标加以评判，因为案件判决不仅是给当事人一个公正、及时的回应，还融入了司法统一和司法终局性的判断。一般认为，审级制度的基本内容有三个方面：一是法院的设置问题（主要是上下级法院的纵向设计），二是当事人的上诉权以及与此密切相连的案件可以经历的审级次数的问题，三是上诉审法院的审理范围和审理方式问题。关于各国法院体系设置，因各国历史传统、政体形式而有较大差异，但无论是双轨制的美国法院体系，抑或法国司法类法院和行政类法院并立的法院体系，抑或系统林立、高度专业化的德国法院体系，抑或单一垂直的日本法院体系，还是法院组织交错、管辖权重叠的英国法院体系，其审级构建都不约而同地向三审终审靠拢。
科学的审级制度可以满足当事人的合理要求，缓解或化解其不满情绪，提高判决、裁定的信服度，可以保证法院对案件的往复认识，并通过职能的配置实现上下级法院之间的双向制约，对法官形成心理上的潜在监督，从程序构建和敦促裁判者的谨慎两个方面保证案件的公正。有的学者将审级制度的功能简明概括为五个方面：给审判者设立审判者、保证审判者认识的往复性、保障当事人的正当权利、减轻法官责任负荷、统一法律适用。（P.266-269）实现这些功能并不是单纯依靠多设置几级上诉法院就能实现的，上下级法院间的制衡也是非常重要的。

（三）合理审级制度的功能

1、维护司法的统一性
基于维护司法统一性的目标，外国民事诉讼法在审级构建上采用了相同或相通的技术规范：（1）普遍采用三审终审的体例；（2）初审法院致力于事实审和法律审；（3）上诉法院实行有限事实审和法律审；（4）最高法院保持较小规模并排除事实审。
目前，世界上纯粹实行两审终审制的国家已是少数，一般仅限于一些经济落后或者人口稀少的国家和地区，实行一审终审更是例外，大都是作为主要审级制度的补充，用于处理一些简单的小额民事案件或非讼案件。世界各国法院组织体系的构成有相同点，即法院都是由上而下分为三个审级，少数国家分为四级，如英国就由郡法院、高等法院、民事上诉法院和上议院组成。(P.244)总体上来说，无论是四级三审终审制还是三级三审终审制，审判系统由初审法院，上诉法院和终审法院组成，并且因法院数量和法官数量循法院级别依次递减而呈现出金字塔式的结构。
在三审终审的结构下，事实审和法律审是不同级别的法院的职能分野。美国民事诉讼审前准备程序比较完备，又实行彻底的当事人主义和辩论原则；为了避免前后出入的事实认定损及法院的权威，初审的事实认定一般被确定。中级法院在审理上诉案时有足够充分和正当的理由接受下级法院作出的事实认定的约束，而仅侧重于纠正初审判决中的法律错误，除非“拒绝重新审理会违反实质正义”。(P.116)美国最高法院则完全排除对事实问题的考虑。最高法院满席9名法官，这样设计的前提思路是人数少则分歧的可能性小，有利于形成统一的处理意见。事实上，法官资力的深浅直接影响其发言权的分量，从而使集体决策结果能够达到比较满意的多数一致。这样的设计思路逐渐成为规律性的共识，使精简最高司法机构成为一些国家司法改革的一个方向。日本在1996年的司法改革中，将原来大审法院（现在最高裁判所的前身）的法官人数由50名裁减至15名。在法国，随着“撤销法院”由立法分支机构向最高司法机构的转变，其原有两审终审制也逐渐演化成三级结构，但由于职能分野不够明确，“法官们疲于应付每年多达20000件案件，无力顾及判决的公共重要性和终审法院在维护司法统一性方面的职能”，但是法国基层法院的案件繁简分流体现了其设计的独到之处，法国的基层法院包括大审法院和小审法院，第一审民事案件主要在大审法院和小审法院之间分配，小审法院只审理诉讼金额在5000法郎以下的有关动产和债权方面的民事案件，经常只有1名法官主持，大审法院不是小审法院的上诉法院，二者属于统一审级，只不过大审法院管辖范围比较宽。

2、协调司法的终局性和正当性
保障司法的终局性和正当性是审级制度所负载的又一项重要职能。司法达到终局性是必然的和相对简单的，这个目标依靠程序本身的一些技术规则便可实现，例如期间届满，当事人不上诉，判决即产生既判力，因而它本身不会让我们感到有难以操作的困惑。但要协调正当性和终局性，问题就不是那么简单了。正当性在判决产生前，有着复杂的衡量指标，既要考虑程序设计的是否公正科学，是否得到了有效运作，裁判者个人的素质和廉洁程度，还要考虑案件的审判是否基于最充分的信息。而这些要素中，很多都是抽象而无法量化的。但是判决作出后，却可以根据经济学理论提出一个可以操作的指标，从而使案件的正当性通过引导当事人作出消极反馈而获得。“从经济学上看，任何一个交易，如果交易双方都是可以接受的，这个交易就是成功的”，因此，如果当事人不提出上诉或复审请求，纠纷平息了，则可以认为判决是公正的。那么，协调终局性和正当性就转化成“通过纠正错误而增加司法判决客观上的正确性”和“增加感觉上的正当性”的问题，“因为过于简单的决策过程往往使当事人对判决结果产生怀疑，不满于一次判决的当事人如果拥有一次倾泄的机会，获得上一级法院的复审，那么程序的复杂性、法官人数的增加、审判者司法等级上的权威性，都可能令人感觉到案件已经经过慎重处理，这种感觉有助于强化司法的正当性。” 当然审级并不是越多越好，程序的时限性和司法资源的有限性必然不容许设置冗长的法院链条。综合来看，三审终审已经足够，而且不必适用于所有案件。

四、内部制约和外部制约之间的关系：我国再审程序改革的整体性思路
再审程序提供相对较少的“救济”机会。通过审级制度的过滤，制度上也可合理控制当事人寻求再审救济的需求。程序内部制约和外部审级制约之间的关系是：内部制约可控制再审案件的质和量，而审级制约则为提供小量的救济供给提供保障。其目的是共同的：实现司法公正性、权威性与法律适用的统一性。
（一）外部制约是内部制约正常发挥效用的制度化前提
绝大多数案件应当能通过一审和普通上诉审予以有效解决，从而使可能进入再审程序的案件减少，进而降低了对再审程序的客观需求，并把这个需求抑制在再审承受能力的范围之内。否则，面对大量的需要进入再审程序的案件的社会需求，再审事由愈是苛刻，愈是难以自持。也正是在这个意义上，审级制度是再审程序得以正常运作的制度保障。
按照经济学观点，“人是理性最大化者”，因而在理想状态下，理性的人可以设计出理性的法律程序，并通过程序保证法官创造出理性的司法最终制成品。此时，没有案件需要再审程序救济，外部制约最有效，社会对再审程序的需求为零，再审程序就处于备而不用的状态，内部制约也就最为有效。但事实上，“人们总是难以处理那些低概率的事情”，(P.456)再审程序就被设计为处理偶然发生的错误裁判的救济途径。因此，对再审的需求应当来自那些有重要意义的案件，对再审的需求不应当突破例外的“非常程序”的容纳限度，内部有效制约就成为必要。可见，外部制约有效，才能为内部制约有效发挥作用创造条件。
再审程序的扩张与其自身制约机制的欠缺有一定的联系。我国立法对再审事由的审查程序未做规定，再审条件非常模糊而宽松,内部制约根本不存在。实践中，许多法院“发现再审事由的过程具有比较固定的行政流程，也有比较具体的内容规定，但是不能说已经法定化。”就程序的启动而言，无论是法院、检察院还是当事人的再审理由，其规范都不明确，人民法院只要发现案件“确有错误”，就可以启动再审程序。实践中虽然检察机关介入法院的民事司法程序受到法院的抵触，检察院启动再审程序十分谨慎，但也多以裁判的实质性错误为前提。
（二）内部制约是对外部制约效用的反馈
为缓和对再审制度的迫切需求，不仅再审事由的法定化就被破坏，内部制约名存实亡，而且裁判的既判力也因频频破坏而动摇司法威信，两审终审制这一基本的司法层级规则被破坏，整个司法制度的设计将面临挑战。根据中国法律年鉴显示，1996年，全国法院共审理一审民事经济纠纷案件4613188件，上诉的为244503件，占一审案件总数的5.3%，其中终审裁判被再审的为54940件，占二审案件总数的22.47%；1997年，全国法院共审理一审民事经济纠纷案件4760928件，上诉的有270147件，占一审案件总数的5.8%，终审的裁判被再审的为65442件，占二审案件总数的24.4%;1998年,全国法院共审理一审民事经济纠纷案4830284件,上诉的有285681件,占一审5.9%，再审案件有73741件,占二审总数的25.8%。同时，据调查资料显示，某省从2000年到2002的再审案件改判率分别为11.2％、11.9％和12.4％，如果基于程序瑕疵和适用法律错误而改判的案件又占其中的相当比例，那么这与“少的几乎没有意义”的美国法上类似于再审的救济程序相比，我们的审判质量确实存在很多问题。
再审率如此之高，再审程序实际成为变相的第三审程序。可是比起三审终审，它不仅没有减少司法资源的浪费，而且由于再审可以多次发动，其既判力荡然无存，严重损害了司法权威。不仅WTO规则要求的公正性和确定性难以落实，而且完全抹杀了再审制度的意义。与外国的做法相比，不仅对再审理由的规定显得过于原则，而且给司法者很多自由裁量取舍的空间。
其实，面对大量的待救济案件，再审必须予以筛选。“而筛选所有的上诉，从中辨认出一部分无需考察其是非曲直就直接予以否决的上诉，这个工作本身就很花费时间” (P.128)，司法资源因此而被大量耗费；另一方面，一些案件不能通过再审程序予以救济，就成为一种“没有供给的需求”。当事人要么通过法律外许可的其它救济途径（如人大、信访等部门）寻求公正；要么别无它路，只能承受不公正而愤愤不平。在经济学上，“没有供给的需求在刺激、促进生产的同时会再度创造新的生产和需求”， (P.414)腐败因此而产生甚至合理化。
从某种意义上说，当事人趋利避害的本性并不必然导致腐败，也不必然导致再审程序混乱。但是在正常的审级制度提供的司法公正缺位的条件下，当事人必然寻求审级以外的方式予以救济。我国再审制度或人大对个案的干预制度尽管缺陷多多，但仍然不可或缺。可以想象，司法如果不能保证最起码的司法公正和社会正义，并且国家连可救济的紧急通道都没有，那么国家权力的正当性和合法性地位必然岌岌可危。
目前我国是四级两审终审制，大多数案件由基层人民法院初审，从而使中级人民法院成为多数案件的终审法院，由于地方保护主义已经成为司法的一大痼疾，许多案件审判质量不能得到保证，为实现法律最低限度的正义，纠正错案不能不成为法院的一大任务。再审门槛低正好适应了这一客观需求，这就造成了我国两审终审却不能终审的现实。

再审程序被频频启动的现实已经表明，它不再是应然意义上的非常救济程序，而是变成一审、二审的必然延伸。再审程序存在的问题是审级制度存在问题的一个指标。按照经济学规律，当出现供大于求的失衡局面时，有两种途径可以用于恢复平衡：一是扩大供应，二是紧缩需求。但因为我国老百姓“告状难”问题尚未得到彻底解决，司法资源十分紧张，根据社会需求无限扩大再审程序的供应能力是不可能的，所以当对再审的需求过大时，唯一的途径只能是控制需求。这就需要在正常的审级中确实保障案件质量，控制当事人进入再审程序的需求。改革再审程序应当从再审之“诉”的本质出发，明确规定再审的理由，并将再审事由的审查程序法定化。
事实上，由于案件的再审启动比较频繁，我国的四级法院又没有区分事实审和法律审的职能分工，再审法院及其相应的上诉法院承担了许多与原审法院和上级法院重复的调查事实和适用法律的职能，因而并不能使高级别的法院的审判工作负担如立法者所设想的那样有所减轻，同时除基层法院以外的其它三级人民法院也可以行使对民事案件的一审管辖权，反而使高级别法院必须投入相当一部分资源去关注那些在一定辖区有重大影响但却并不具备法律重要性的案件。无论我国两审终审制度在建立之初有多少优越之处，随着经济的发展、交通的发达以及现代社会对司法公正和法律解释统一性的渴求，变革审级制度已经是大势所趋。
改革我国四级法院职能相同的柱型结构，借鉴金字塔式的规模控制是首要的设计思路。从两审终审向三审终审的转变并在基层法院实行案件的繁简分流是改革的另一出口。三审终审是对职能分配的具体落实，基层法院作为简易法院审理较为简单的民事案件，中级法院不再成为大多数案件的终审法院，而是将其改造成为普通案件初审法院，高级法院对上诉案件实行有限的事实审，侧重于法律审，最高人民法院则只司对重大法律问题的复审，肩负起司法统一的职能。
                                                                                                                              注释:
         数字来源于1996年－1998年《中国法律年鉴》。
  相关数字见于：沈坚：《依法纠错，树立人民法院的审判权威——辽宁省审判监督工作的调查与思考》，载《当代审判》，2003年第4期。笔者以为，再审案件的立案率和改判率（改判的案件占终审案件的比例）并不一定反映出案件质量情况，但是却能反映出再审程序设置上的问题。因为再审准入条件低，因而立案率必然就高。
通说认为，我国两审终审制是从实际国情出发的。“我国地域辽阔，人口分布不均，交通又比较不便，若实行三审终审制，不仅增加当事人的讼累，而且实际效果并不明显，同时还增加了人民法院特别是较高级的人民法院的工作负担，不利于他们监督下级法院的审判工作。根据我国的实际情况，确立两审终审制是正确的立法选择。”参见常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年第3版，第88-89页。
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