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标题: 我国民事诉讼主管范围之问题评析 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:19
标题: 我国民事诉讼主管范围之问题评析
廖永安  湘潭大学法学院  教授
民事诉讼主管作为纠纷走向法院的第一道门槛，反映了法院可司法或可裁判的事项范围，当事人只有将具有可司法性或可裁判性的事项提交法院，才能够使纠纷通过司法途径获得解决。因此，民事诉讼主管范围直接制约当事人诉权的行使范围，并体现当事人裁判请求权的实际保障程度，是一个国家法治文明及其实现程度的重要标尺。然而，令人遗憾的是，在审判方式和诉讼制度改革进行得如火如荼的今天，无论是理论界，还是司法实务界，却很少有人对诉讼主管制度予以足够关注，并投以极大的热情。对于司法实务中法院大量不予受理的司法解释和批复，也很少有人对之提出质疑并予以科学的分析和批判。这一状况与当事人裁判请求权日益宪法化、国际化的今天，其不和谐性无疑是显而易见的。因此，我们认为，对民事诉讼主管制度进行研究具有极为重大的理论与实践意义。本文拟从立法和司法两个层面对我国现行民事诉讼主管范围所存在的问题作一粗浅探讨，以求教于同仁。
一、立法层面的考察与评析
根据民事诉讼法第3条的规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。理论界通常将此项规定视为我国民事诉讼主管范围的一般规定。但从当事人权利保护角度来说，我们认为，民事诉讼法的主管范围不足以涵盖对各类合法权益的有效保护。
从上述民事诉讼主管范围立法规定来看，在我国民事案件似乎只是对公民、法人和其他组织的人身权或财产权的保护。这一状况无疑大大限制了公民权利保护的种类，使原本更重要的许多宪法性权利都没能在民事案件中得到保护。随着19世纪末20世纪初福利国家的出现，国家一方面积极限制社会经济强者经济自由权，包括传统的，属于私法自治领域的私人财产神圣不可侵犯的原则，契约自由等；另一方面承认并保障传统的私法体系无法提供的社会权利，包括生存权、受教育权、劳动权和母亲、儿童、老人、病人、残疾人等弱者受特殊保护的权利。相应地，人们的观念也发生了根本性的转变。人的尊严被提升到了前所未有的高度，传统的形式平等演化为实质平等，公共场所或公共设施的管理者在经营活动中不再被允许实施歧视行为，在社会经济方面占据优势地位的雇主也不得强迫雇员签订显失公正的契约。否则，公民可能会受到有关法人，团体和组织等的不公正待遇。这种不公正待遇如果与基本权利规范有关，也要受到有关机关的审查。这表明各国对公民基本权利的保障逐渐从公法领域扩展到私法领域，公民基本权利规范在私法领域的适用，必然要求扩大传统法院的受案范围。
随着现代法治社会进程的不断发展，越来越多的基本权利正通过普通法律得以具体化。如公民的受教育权，劳动保障权等，随着《教育法》和《劳动法》等的颁布与实施得以进一步具体落实，而上述基本权利既有可能来自公权力（如立法权、行政权）的侵犯，也有可能来自私人的侵犯，如果来自一般个人和组织的侵犯，显然应属于民事诉讼的受案范围。如根据《教育法》第81条的规定：“违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应依法承担民事责任”。这里的“合法权益”显然已包括了“受教育权”在内。但是根据上述我国民事诉讼主管的认定标准来看，这类案件要纳入民事诉讼的受案范畴显然有一定的困难。因为，受教育权既非人身权利也非财产权利，由此而引发的争议自然也就非传统意义上的民事案件所能函盖。对此，有学者认为，我国现行的行政诉讼法和民事诉讼法有关受案范围的规定大大限制了司法对公民权利保护的种类，使原本更重要的许多宪法性权利都没能在行政和民事案件中得到保护。并认为基于现行法律的这一特点可以得出这样的结论，即我国现行法律只是停留在对公民的“动物性权利”或“植物性权利”的保护上，因为动物或植物的人身权或其价值同样也是受到人类法律的保护的，例如，禁止捕杀大熊猫，大象等，禁止乱砍、乱伐森林等。由此不难看出，我国法院现有的受案范围还停留在非常低层次的规定上。客观地说，就我国现行立法规定来看，上述批评是不无道理的。
此外，在我国除有一部分宪法基本权利通过普通法律具体化以外，尚有许多宪法性权利并没有在具体法律中加以体现。据统计，我国宪法规定的公民权利共有18项，但在具体法律中涉及到的只有9项，其余的则没有相应的具体法律规定。那么，对于在普通立法缺位的情况下，法院能否直接援引宪法条款对公民的基本权利提供司法保护呢？事实上，在我国的司法实践中，公民依宪法规定享有的基本权利有相当一部分在司法实践中长期以来处于不受保护的状态。法院也往往以缺乏具体的法律规定为由而不予受理。如受教育权既是一个典型，尽管这项公民基本权利早在共和国的第一部宪法——1954年宪法中就规定了，但在共和国所走过的半个世纪的历程中没有得到过司法保护，没有过以保护受教育权为由的民事或行政诉讼案件，由于传统观念所主张的仅对公民人身权和财产权的保护而拒绝受理此类案件。至到2001年《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》的出台，方引起人们对有关宪法基本权利应否予以司法保护的思考。
在西方国家，自从德国学者提出宪法直接适用于私法领域的“第三者效力说”之后，在美、日等西方国家产生了深远的影响。今天，无论是主张“直接效力说”的国家，还是主张“间接效力说”或“类似国家说”的国家，基本权利正以不同的形式在私法领域内发生效力已是不争的事实。当然普通法系国家与大陆法系国家由于宪政结构，法律传统等方面的不同，二者在具体适用方式上尚存在不少差异。如在普通法系国家，法官享有极大的权威，具有较大的能动性，法官可以将基本权利规范直接适用于具体的案件之中，而在大陆法系国家，普通法院的法官以适用普通法律为主要任务，能动性较差，一般不享有违宪审查权，不太可能合理地，正确地适用原则性和抽象性都很强的基本权利规范，因而在处理与基本权利有关的案件时，通常将基本权利规范与普通法律的一般性或概括性规定结合起来适用。我国既不同于大陆法系国家的宪政体制，也不同于英美法系国家的宪政体制，而是实行人民代表大会制度，立法机关享有最高的国家权力，司法机关由其产生，并对其负责，因而从理论上说，司法机关不可能审查，也无权撤销立法机关制定的规范性文件，并且，根据我国现行宪法的规定，全国人大常委会独家享有宪法解释权，司法机关既然无权解释宪法自然也就谈不上适用宪法直接判案。因此，从我国现行政治体制与宪政结构来看，法院只有适用普通法律解决纠纷和争议的权利，正因如此，我们认为，在目前宪政结构和政治体制下，民法学者所提出的诉因寄生理论无疑为公民基本权利的保护开辟了一种有效的途径和方法。具体来说，所谓诉因寄生理论，是指在法治发展的特定阶段，某种民事利益尚未被确认为受到法律保护的民事权利，司法当局尤其是一个国家的最高法院认识到其受到保护的重要性，于是就通过法律解释的方法将这种民事利益纳入到一个已经受到保护的民事权利的范围（或已经得到确认的诉因）之内，从而使其受到相应的保护。这样一来，应当受到保护而法律尚未明确予以保护的民事利益就被“寄生”到一个已经受到保护的权利（或已经得到确认的诉因）之中，从而通过被“寄生”的权利或诉因而得到保护。此外，也有学者主张在现有体制下，法院在民事诉讼中宜延续近几年司法能动主义之立场，以宪法基本权利规范为根基，解释、创造新的私法规则。总之，无论哪种方法，宪法基本权利亟待得到司法保护已是一股不可阻挡的潮流，这也是世界各个国家的共同发展趋势。
当然，如前所述，就公民宪法基本权利的司法保护而言，上述作法只不过是权宜之计。正如有的宪法学者所指出的，“我们并不反对在立法明显缺位的情况下，法院、法官直接根据宪法有关条款和社会主义法律意识对公民的基本权利提供司法保护或对公民受侵害的基本权利给予司法救济。但是，这在制定法制度下只具有短期的、权宜的意义，不必将其作为保障社会长治久安的稳固制度予以考虑和设计。”正确的思路是，一方面以促进宪政立法取代酝酿中的最高法院造法。宪政立法主要指制定保障公民基本权利方面的各种具体法律。讨论宪法司法适用很大程度上要解决宪政立法不充分的问题。顺应实行制定法制度的传统和人民代表大会体制，我国用加快人民代表机关立法的方式来解决宪政立法不充分的问题比用法院造法、法官造法的方式来解决要合理得多，顺理成章得多，现实得多。另一方面采取切实步骤，在全国人大或全国人大常委会之下设立宪法法院或宪法委员会专事宪法监督，赋予其对行政法规及以下位阶的有普遍约束力的规范性文件进行合宪性审查之权，审理宪法控诉案件之权和相应的解释宪法之权。此外，以修宪或解释宪法的形式将解释法律之权完整地交由司法机关行使，让其在司法机关内合理分配，以加强宪法的间接适用。
总之，我们认为，现行民事诉讼法将受案范围限定为对财产权利和人身权利的保护是有失妥当的，其权利保护种类仍有待于进一步扩张。对此，已引起了部分民诉法学者的关注。如有学者在对民事诉讼主管范围加以界定时，认为除包括由民法、商法、经济法、劳动法调整的民事争议案件以及由法律特别加以规定的案件外，还应包括其他具有诉的利益的民事案件。所谓诉的利益是指当民事权益受到侵害或者与他人发生民事纠纷时，需要运用民事诉讼予以救济的必要性。其实质是利用诉讼制度所带来的利益。由于社会生活的复杂性和多变性，民事纠纷和民事诉讼领域发生了较大的变化，大量现代型诉讼和新型的纠纷涌现出来，根据诉的利益来衡量，无论法律有无规定，只要具备诉的利益，即可以通过民事诉讼获得救济。这对于打破传统的民事诉讼主管的认定标准，扩大民事诉讼的受案范围，以及时回应社会变化的要求无疑具有极其深远的意义。
关于民事诉讼主管范围的争论，除在上述有关权利保护的种类上存在分歧外，在关于主体地位的平等性问题上也存在不少歧议。尤其在处理自治组织，公司企业，事业单位及有关团体内部争议问题上，这点表现得尤为突出。一般认为，作为民事案件，必须是平等主体之间的争议，而单位内部争议，尤其是单位个人与组织之间的争议，往往将其视为非平等主体之间的争议，对于这类案件，法院一般不予受理。我们认为，上述观点是有失妥当的。随着经济的市场化和人们利益的多元化，个人与单位利益得以进一步分化，个体的独立性得以突显和张扬。个人与单位组织间法律关系的属性由一元走向多元，即往往是平等与隶属并存，如在劳动法律关系中，劳动关系既具有平等性又具隶属性，平等性指的是用人单位与劳动者在地位上是平等的，双方在发生劳动关系时必须在平等的基础上经自愿协商，形成劳动关系，但在劳动过程中，劳动者必须遵守劳动组织的内部劳动规则，这就具有了所谓隶属性的特征。但是，我们决不能因其有隶属性的一面，而否认劳动争议的可诉性。再如，在农村，随着土地承包制度的改革，农民获得了与集体经济组织平等的主体地位，从此集体经济组织成员与集体经济组织之间的关系也就由传统的一元走向了多元。随着个体与单位组织这种法律关系的日益复杂化，法律的调整领域也逐渐发生了变化，即由仅调整单位组织的外部关系向对单位组织内外关系进行全面调整的方向发展，在这一方面，公司法表现尤为突出，正如赵旭东教授所指出的，“公司法是对公司内外关系进行全面调整的法律，公司内部的关系亦属公司法调整的范围，由此而产生的争议也就需要司法救济，不存在司法救济之外的公司内部关系，以内部关系排斥司法救济，与某些当事人和司法人员不能摆脱以往对于国有企业和集体企业法律性质的传统认识有直接关系。实际上，公司法上的诉讼，绝大多数恰好是因内部关系发生的，无论是要求确认股东大会或董事会决议无效之诉，还是公司对股东或董事的赔偿之诉，都属典型的内部关系引起的诉讼。显然，司法机关是不可能因其属内部关系而拒绝受理。事实上，我国法院对单位内部纠纷不予受理的传统作法，与大陆法系传统的特别权力关系理论之影响不无关系。对此，正如有些学者在谈及司法不应干预和介入公司内部争议的错误观点时所指出的，“上述误解实际上还受到行政诉讼法对行政诉讼受案范围限制的影响，内部行政行为不属于司法处理范围之内。但显然，公司内部纠纷大多属于民事权益纠纷，根本不是行政法上的行政诉讼，两者缺乏可比性，而且，内部行政行为拒绝司法处理仍可采纳其他行政救济的方式进行解决，但公司内部纠纷，显然欠缺此种次位的争议解决渠道。”据此，对于最高法院的某些批复与司法解释就不能不引起我们的深刻反思。其中2002年8月19日最高人民法院对浙江省高级人民法院所作的《关于徐志君等十一人诉龙泉市渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复》就是一个典型例证。该批复认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。我们认为批复中的上述观点有失妥当。一般来说，农村集体经济组织具有以下特点：一是以村民委员会形式出现的农村集体经济组织是自然形成的，只要合法地居住本村且属农业户口即为本村集体经济组织的成员；二是农村集体经济组织的财产属于全体成员所有，例如我国乡镇企业法第十条第一款规定：“农村集体组织投资设立的乡镇企业，其企业属于设立该企业的全体农民集体所有”；三是村民对土地等自然资源享有平等的权利，例如我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市效区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”对于来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，属于全村村民，如果法律没有特别规定应属于全体村民共有。集体经济组织成员与集体经济组织之间因土地征收补偿费分配所引发的争议应属于平等主体之间的民事争议。对此，法院应当作为民事案件予以受理。事实上，对于这类争议，如果法院不予受理，有关机关也难以解决。正如有的法官同志所指出的：“无论是因为与集体经济组织的土地的征用费用产生了争议，还是村内的集体经济组织因土地征用费发生了争议，乡（镇）政府或县政府都不应当用行政手段进行处理。因为集体经济组织收益分配争议不属于行政职权管辖范围内的事务。”总之，我们认为，对于单位内部争议，法院应保持适度的干预，尤其是在单位决定明显不公正和不合理金额影响或损害了其成员人身或财产上利益时，法院就应当根据单位成员的请求，运用民事审判权进行干预。当然，主张法院扩大受理单位，团体内部纠纷的范围，绝不意味着要求法院过多地干预单位，团体内部的事务，要求法院去决定那些本质上应当由单位、团体自行决定的事情。为此，我们必须遵循一定的原则，如技术事项列外原则，用尽团体组织内部救济原则等。
二、司法层面的考察与评析
由于长期受前苏联等社会主义国家民诉立法的影响，民事诉讼主管理制度不可避免地带有国家本位与权力本位的色彩，即过于强调司法机关与其他权力机关及组织在处理民事纠纷方面的分工，而自觉不自觉的忽视了对当事人诉权行使的保护。加之当事人诉权保护缺乏明确的宪法依据，致使不少立法对当事人诉权行使作了诸多不恰当的限制。因此，在我国，民事诉讼主管范围与民事审判权的可作用范围相比，尚有一段较大的距离，审判权的功能没能得到应有的发挥。与诉讼主管立法上的国家本位相对应，司法实践中呈现出明显的的法院本位倾向，即法院从自身利益出发决定主管范围。对于这一点，从最高法院的有关司法解释，尤其是大量不予受理的批复中将不难获得深切的体认。具体而言，我国民事诉讼主管之司法现状具有以下几个方面的特点：
1、主管标准模糊，法院在确定主管事项方面具有较大的随意性。对此，我们不妨从最高法院前后矛盾或内容迥异的司法解释与批复中来加以认识。
例一，关于人民法院应否受理财政支农周转金借款合同纠纷，最高法院于1987年和1993年先后两次作出了内容迥异的批复，其具体内容分别是：
（1）广西壮族自治区高级人民法院：
你院（1987）（经）字第42号请示收悉，关于人民法院应否受理财政支农周转金借款合同纠纷案件的问题，经研究，答复如下：
由于发放和回收财政支农周转金而签订借款合同，是财政部门对这种财政资金进行管理而自行采取的一种行政管理方式。对这种管理中所引起的纠纷，目前尚无法律规定可以向人民法院起诉。因此，同意你院意见，即对这种纠纷起诉到人民法院，人民法院应根据《民事诉讼法（试行）》第八十四条第（二）项规定，告知原告这种纠纷由有关人民政府和财政部门自行解决为宜，并说明人民法院目前受理这类案件还无法律依据。
（2）广西壮族自治区高级人民法院：
你院桂高法经（1992）20号《关于人民法院应否受理非金融机构借款合同纠纷的请示》收悉，经研究，答复如下：
财政、扶贫办等非金融行政机构根据国家有关规定，为扶持企业和农户发展生产，通过签订借款合同，发放支农款，扶贫金等，实行有偿使用，定期归还。这类合同带有一定的行政管理性质，如果发生纠纷，由有关行政部门解决为宜。但合同双方当事人的法律地位是平等的，且合同双方约定如发生纠纷可以到人民法院起诉。因此，如行政部门未能解决而起诉到人民法院，或一方当事人直接向人民法院起诉的，人民法院依法应予受理，并根据案件实际情况，做好工作，妥善处理。
本批复下发后，我院1987年8月30日发出的法（研）复[1987]29号批复即行废止。
例二，关于涉证券民事赔偿纠纷案件，最高人民法院先后于2001年9月和2002年1月发出了两个内容完全不同的通知，具体内容分别为：
（1）最高人民法院关于涉证券民事赔偿案件暂不予受理的通知
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院、新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
我国的资本市场正处于不断规范和发展阶段，也出现了不少问题，如内幕交易、欺诈、操纵市场等行为，这些行为损害了证券市场的公正、侵害了投资者的合法权益，也影响了资本市场的安全和健康发展，应该逐步规范。当前，法院审判工作中已出现了这些值得重视和研究的新情况、新问题，但受目前立法及司法条件的局限，尚不具备受理及审理这类案件的条件。经研究，对上述行为引起的民事赔偿案件，暂不予受理。
中华人民共和国最高人民法院
二00一年九月二十一日
（2）                      最高人民法院
关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件
有关问题的的通知
2002年1月15日                            法明传（2002）43号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院、新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
经研究决定，人民法院对证券市场因虚假陈述引发的民事侵权赔偿纠纷案件（以下简称虚假陈述民事赔偿案件），凡符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的受理条件的，自本通知下发之日起予以受理。现将有关问题通知如下：
一、虚假陈述民事赔偿案件，是指证券市场上证券信息披露义务人违反《中华人民共和国证券法》规定的信息披露义务，在提交或公布的信息披露文件中作出违背事实直相的陈述或记载，侵犯了投资者合法权益而发生的民事侵权索赔案件。
二、人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。
三、虚假陈述民事赔偿案件的诉讼时效为两年，从中国证券监督委员会及其派出机构对虚假陈述行为作出处罚决定之日起计算。
四、对于虚假陈述民事赔偿案件，人民法院应当采取单独或共同诉讼的形式予以受理，不宜以集团诉讼的形式受理。
五、各直辖市、省会市、计划单列市或经济特区中级人民法院为一审管辖法院；地域管辖采用原告就被告的原则，统一规定为：
1、对凡含有上市公司在内的被告提起的民事诉讼，由上市公司所在直辖市、省会市，计划单列市或经济特区中级人民法院管辖。
2、对以机构（指作出虚假陈述的证券公司、中介服务机构等，下同）和自然人为共同被告提起的民事诉讼，由机构所在直辖市、省会市、计划单列市或经济特区中级人民法院管辖。
3、又以数个机构为共同被告提起的民事诉讼，原告可以选择其中一个机构所在直辖市、省会市、计划单列市或经济特区中级人民法院提起民事诉讼。原告向两个以上中级人民法院提起民事诉讼的，由最先立案的中级人民法院管辖。
六、有关中级人民法院受理此类案件后，应在三日内将受理情况逐级上报至最高人民法院。
例三，关于人民法院应否受理农村集体经济组织成员与农村集体经济组织之间因国家征用农民耕地的补偿费而发生的纠纷，最高法院先后于1994年、2001年、2002年作出过不同的解释。其内容分别为：
（1）1994年12月20日，对江西省高级人民法院所作的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》[94]民他字第28号认为：“土地管理法明确规定，征用土地的补偿，安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位，用于发展生产和安排就业等事业，现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。”
（2）2001年7月9日最高人民法院研究室对广东省高级人民法院所作的《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》则认为：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一自零八条的规定，人民法院应当受理。”
（3）2002年8月19日最高人民法院对浙江省高级人民法院所作的《关于徐志君等十一人诉龙泉市渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复》认为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条及我院有关司法解释的规定，国家征用农民耕地的补偿费包括土地补费费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费。土地补偿费归农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分，农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对此类争议人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。至于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理，则应具体分析。需要集体经济组织安置的，安置补尝费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，因此发生的争议也不属于人民法院受理民事诉讼的范围，人民法院不应作为民事案件受理。对于不需要由农村集体经济组织安置的人员，安置补偿费应直接支付给有关人员，因此发生的纠纷，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院应作为民事案件受理。地上附着物和青苗补偿费应归地上附着物与青苗的所有者所有。地上附着物与青苗所有者与农村集体经济组织发生的纠纷，属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院应当作为民事案件受理。”
2、对于单位内部争议事项，法院一般不予受理。对于法院的上述态度，我们从最高法院的下述答复和有关通知中不难得知。
例一                   最高人民法院研究室
关于人民法院可否受理企业内部承包
合同纠纷案件问题的电话答复
（1987年12月1日）
新疆维吾尔自治区高级人民法院：
对你院1987年1月12日电话请示问题，经研究，现答复如下：
企业内部承包合同所产生的纠纷法院是否受理问题，尚无明确的法律依据。目前仍应按我院法（研）发（1985）28号通知中的精神办理。即：大部分应由企业或上级主管机关调处，极少数违反法律，必须由人民法院受理的，人民法院应予受理。在受理此类案件时，应严格审查，从严掌握，而不宜铺得过宽。
例二，1992年最高人民法院在《关于房地产案件受理问题的通知》中指出：“凡不符合民事诉讼法、行事诉讼法有关起诉条件的历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围。当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”
3、对于新类型的案件，法院往往以法无明文规定为由而不予受理，对此，最高法院的有关座谈纪要和有关领导的讲话为我们提供了有力的说明。
例一，最高人民法院在1995年《关于审理期货纠纷案件座谈会纪要》中指出：“目前人民法院受理的期货纠纷大多是在前一阶段期货市场混乱无序，当事人各方在交易过程的行为很不规范，有关期货交易方面的法律，法规不健全的情况下发生的，因此，对这类案件的受理和审理均应持慎重态度，有些纠纷可先通过行政或其他有关部门解决，确实解决不了必须通过法院依诉讼程序解决的，要依法受理。”
例二，2001年12月17日，最高人民法院副院长祝铭山在全国高级人民法院院长会议上的讲话中明确指出：“各级人民法院要加强对新类型案件，敏感案件立案受理的研究，认真把好立案关，对法无明文规定由法院受理的案件，一般不要受理，就是依法受理的，也要充分考虑国家经济转型时期社会矛盾繁杂，个案处理不慎会引发危及社会稳定的重大事件等特点，对有些敏感性很强的案件的立案受理要十分慎重，以免造成工作被动甚至严重的后果。”2003年4月8日，湖南省高级人民法院副院长毛善刚在全省法院立案工作会议上的讲话中也曾明确指出：“要加强对新类型案件和敏感案件受理问题的研究。具体工作中应把握好以下原则：第一，法无明文规定由法院受理的案件，一般不予受理。第二，依法属于法院受理范围的，要充分考虑社会矛盾的复杂性和特殊性，对一些敏感性案件慎重受理，讲究工作方法，注意工作态度，防止个案受理不慎造成工作被动，影响社会稳定。第三，必须把握好受理时机和条件。第四，完善新类型案件，敏感案件的个案请示、汇报和答复制度。”
4、对于本属法院主管的案件，法院也往往以宜由行政解决为由，而不予受理，“重行政轻审判”的解纷观念依然存在。对此最高法院的下述批复及司法解释无疑是最好的说明。
例一，最高人民法院经济审判庭
关于对南宁市金龙车辆配件厂集资纠纷是否由人民法院受理问题的答复
1991年9月29日                         法经[1991]121号
广西壮族自治区高级人民法院
你院法经字[1991]第16号《关于南宁市金龙车辆配件厂集资纠纷是否由人民法院受理的请示报告》收悉，经研究，答复如下：
南宁市金龙车辆配件厂集资纠纷，已经南宁市人民政府调查组、自治区乡镇企业局和南宁市人民政府联合工作组的查处，历经四年，政府及主管部门已做了大量工作。在此情况下如果将此纠纷交法院处理，将会拖延时间，不利于及时解决。而且，集资纠纷案件不属于人民法院经济审判庭的收案范围。因此，该纠纷仍由有关人民政府及主管部门处理为妥。但是，如果集资人作为债权人坚持以《民事诉讼法》的“企业法人破产还债程序”向人民法院提出破产还债申请，或者南宁市金龙车辆配件厂为债务人向人民法院申请宣告破产还债的，法院则应依法予以受理。
以上意见供参考
例二《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第149条规定：“病员及其亲属对医疗事故技术鉴定委员会作出的医疗事故结论没有意见，仅要求医疗单位就医疗事故赔偿经济损失向人民法院提起诉讼的，应予受理。”言下之意，凡未经医疗事故鉴定委员会鉴定，或经医疗事故鉴定委员会鉴定不构成医疗事故，原告坚持以医疗事故为由起诉的，不予受理。很显然，法院在不当放弃民事审判权的作用范围与领域，而向医疗事故技术鉴定委员会让渡了部分审判权。事实上，地方各级法院都在严格按照上述规定执行。如湖南某中级人民法院在《关于下发立案工作具体规定的通知》中就明确规定：“在最高法院没有新的司法解释以前，凡未经医疗事故鉴定委员会鉴定，或经医疗事故鉴定委员会鉴定不构成医疗事故，原告坚持以医疗事故为由起诉的，暂不受理。”
此外，在具体的司法实践中，还有不少法院以是否能够按期审结，是否最终能够予以执行为标准，来决定法院的受案范围。尤为严重的是，个别地方政府或政府部门以“红头文件”的形式规定某些民事纠纷只能向某政府主管部门请求解决，不得向法院提起民事诉讼，法院亦以当地政府的“红头文件”为依据，不予受理该类民事纠纷，还有些地方法院依据当地党委、政府的要求受理或不受理某些案件。上述问题的存在，充分反映了我国民事诉讼主管制度在司法运作中的法院本位与权力本位观念，致使大量的民事纠纷不能通过法院寻求司法救济，这不能不引起我们的高度关注与深刻反思。
客观地说，法院受案范围的大小与法院在国家社会生活中的地位是相一致的，同时也是一个国家法治文明程度的重要标尺，从上述我国法院主管制度的运作特点不难看出，我国民事审判权在社会生活中的地位还远远不能适应对当事人权利救济的需要，民事审判权作为法院裁判“法律上争讼”的权限，原本意味着一定范围内的权利只要有需要民事审判权保护的必要性，审判权就应实效地提供司法保护。但我国民事诉讼主管立法与司法实践离这一要求尚有一段比较长的距离。之所以会出现这一状况，与我国落后的立法与司法理念不无关系。由于长期奉行国家本位与权力本位的立法与司法理念，对当事人诉权的保护未能受到立法者与司法者足够的关注。另外，加之现行诉讼政策的不够合理进一步强化和加剧了原本并不合理的状况与现实。不合理的诉讼政策主要有：第一、将上级法院的裁判和判断作为认定下级法院案件正确与否的惟一标准。对下级法院而言，受理了上级法院认为不该受理的案件理所当然地属于错案，如此必然导致法官在审查起诉时表现出特别的“慎之又慎”的惧怕心理，要么机械地作出判断、要么唯领导批示是瞻。惟恐受理了一些模棱两可的起诉后面临难以下判的尴尬境地，对这些案件的起诉往往加以人为的限制，而以不属法院主管为由而加以拒绝受理无疑是这些法官们的最佳选择。司法实践中的上述习惯作法，完全足以解释为什么最高法院针对起诉与受理问题发布了如此之多的司法解释及批复的原因。第二、为数不少的法官由于缺乏最基本的权利保护观念和司法责任感，适用现行法的审查条件时过于机械，一旦缺少具体而详尽的法律规定，往往就成了他们将案件拒之门外的堂而皇之的理由。此外，我国法院由于片面注重结案率，形成了诸如“不结不立”等约定俗成的做法，尤其是突击结案的年终阶段，法院为了提高本年度的结案率，彰显其审判业绩，故意拖延受理当事人的起诉，导致当事人的民事权益得不到及时保护。对此，在中国审判实践中，产生了一个十分奇特的法现象，称之为“暂缓受理”或“暂不立案，但依法保留诉权”。如湖南某中级人民法院就曾针对株洲环洲城1705个摊位租赁户的起诉作出了如下通知，该通知称：“你们起诉湖南环洲置业发展有限公司摊位租赁合同纠纷，要求退还摊位押金及支付滞纳金的民事诉状已经收到，依照有关规定决定暂不立案，但依法保留诉权。”除上述诉讼政策的不合理外，导致中国法院主管呈现如此现状的一个很重要的原因，就是法院缺乏足够的独立性与权威性。在法院尚未获得应有的独立地位和在司法权威未能确立的情况下，中国法院目前的主管现状也许要持续一个较长的时期，这也将注定中国法院主管范围的扩张只可能是一个渐进的过程。我们并不否认中国现实情况的复杂性，我们也注定不可能与西方国家进行盲目的攀比，但是我们必竟已迈入了市场经济国家的行列，并已将依法治国，建设社会主义法治国家作为了我们为之奋斗的目标。对此，我们不能无视立法和司法理念的更新，更不能无视制度建设的点滴积累，否则我们将无以看到希望和光明的前景。正基于此，我们认为，在民事诉讼主管问题上，必须在立法和司法理念上实现从“权力本位”向“权利本位”，从“国家本位”向“当事人本位”的转移，在法院主管的范围上，从只限于“财产权与人身权”保护向“各种合法权益”包括当事人“宪法基本权”保护的扩张，并以是否具有“诉的利益”作为衡量判断法院主管的标准，从而在现有的宪政结构和政治体制框架内使法院主管的范围与审判权应作用范围达到和谐统一，从而尽可能地扩大当事人诉权行使的空间。正如有的学者所指出的，从宪法角度来说，法院的受案范围到底有多大？其标准就是只要属于司法权的界限，只要属于司法权范畴，而不属于其他性质的国家机关的权力的范围，它就应当受理。此外为了使诉权的保护获得宪法理念的支撑，在宪法上明确诉权作为公民基本权的地位也是极其必要或不可缺的。此外，我们建议在将来民诉法的修订中，在基本原则中宜明确规定向法院请求司法保护的权利。即任何利害关系人都有权按照法律规定的程序，请求法院保护被侵犯或有争议的权利或合法利益，法院不得拒绝请求。
                                                                                                                              注释:
         尤其在我国宪法诉讼阙如的情况下，这一问题将表现得更为明显。
王磊著《选择宪法》北京大学出版社2003年版第54页。
沈岿《宪法统治时代的开始？》载张庆福主编《宪政论丛》法律出版社2003年版第563页。
童之伟《宪法司法适用研究中的几个问题》载中国法学会宪法学研究会编《宪法研究》（第一卷）法律出版社，2002年版第284页。
童之伟《宪法司法适用研究中的几个问题》载中国法学会宪法学研究会编《宪法研究》（第一卷）法律出版社2002年版第283页。
参见江伟主编《民事诉讼法学》，复旦大学出版社，2002年版第141-142页。
参见赵旭东《公司僵局的司法救济》载2002年2月8日《人民法院报》第3版。
参见蒋大兴《公司裁判解散的问题与思路》载王保树主编《全球竞争体制下的公司法改革》社会科学文献出版这2003年版，第400页。
参见王治车《答复与批复有区别——〈关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复〉的理解与适用》载2003年3月5日《人民法院报》。
社会团体，在我国是指中国公民自愿组成的，为实现会员共同意志，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。这些社会组织为实现自己的目标，往往确立有自己特有的行为规则，其中有许多往往是一些纯技术性的认定准则，如关于学术水平的评价准则，宗教教义的解释规则，裁判员的评判规则等，对于这些因纯技术性的事项所引起的争议，往往不属法院司法审查的对象，事实上，司法机关也没有能力对因这些事项所引起的争议进行处理的能力。同时，将这些事项排除在司法审查范围之外，也有助于维护社会各团体、组织及协会的自治权。
参见王磊著《选择宪法》北京大学出版社，2003年版第54页。

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