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标题: 人民调解：完善与发展的路径 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:19
标题: 人民调解：完善与发展的路径
张卫平清华大学法学院教授
人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验”，为西方国家借鉴并有所发展。改革开放以后，随着我国的法制体制的逐步建立，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径。过去，因没有建立或健全的民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便转向对民事诉讼机制的依赖。并且，在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识。另一方面，人们权利意识的强化使人们不仅在乎权利的纸面化，更在乎现实的权利及权利实现，民事诉讼机制所具有的权利实现的强制性，对满足人们的这一愿望就具有了实在的魅力。
人们在解决民事纠纷方面对民事诉讼的依赖和诉讼意识的变化使我国实际上进入了“诉讼时代”。这一以前的时代我们可以将其称为“前诉讼时代”。在这一时期，民事诉讼机制的作用很小，人们主要是以民间调解和人民调解甚至行政方式化解各种争议。诉讼时代的特征是将民事诉讼机制上升为化解为解决民事争议的主要方法和手段。人民调解制度开始逐步萎缩和边缘化，辉煌已属于过去。
在我国非讼机制不断萎缩时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，强化解决纠纷手段和方法的多样化，即开始进入“后诉讼时代”。这是因为人们已经意识到民事诉讼机制在解决民事诉讼纠纷方面的非完美性。不过在我国非讼机制不断萎缩时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，强化解决纠纷手段和方法的多样化，即开始进入“后诉讼时代”。这是因为人们已经意识到民事诉讼机制在解决民事诉讼纠纷方面的非完美性。民事诉讼机制与非讼机制相比尽管有诸如权利实现的直接强制性和复杂的程序权利保障机制，但民事诉讼机制也同时存有若干短处。最突出的有：1、解决纠纷的成本高。2、解决纠纷的周期长。3、解决纠纷的刚性化。虽然关于民事诉讼的改革试图克服这些短处，而且也取得了一定的成效，但基于民事诉讼机制本身的结构，这些短处不可能完全被克服，因为一旦克服，民事诉讼机制的特有功能也就可能同时丧失。例如，如果没有程序的刚性化，程序的严肃性、严格的公正性、对程序权利的保障就不能得以体现。为了追求程序的公正性，又要求民事诉讼程序必须要有一定的复杂性，例如，多重审级制度的设置、复杂的管辖体制等等。世界的多样化要求人们必须根据不同的情形建立不同的纠纷解决体系。
基于这样的现实，在我国纠纷解决方法的多样化，重塑人民调解制度的问题就成为迫切需要解决的问题，使我们不得不思考人民调解制度萎缩的原因所在。考察和研究表明，其中一个十分重要的原因就是人民调解的非约束力。这就是人民调解制度无法与时俱进的瓶颈所在。人民调解在解决纠纷方面的功效完全建立在纠纷当事人之间的道德自律基础上。没有较强的道德自律，人民调解便很难发挥作用。要解决这一问题就必须借助于国家强制力。即在调解当事人一方不履行人民调解所达成的协议时，可以通过人民调解制度与诉讼机制的连接，确保其约束力，并通过法院的执行力保障权利义务的实现。正是在这种背景下，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，通过明确人民调解协议的合同性质，强化了协议的法律效力。最高法院的有关司法解释实际上是将人民调解协议纳入了合同法规范的范畴，使人民法院以合同法为根据对当事人双方对人民调解协议所法发生的争议进行审理并作出判决。如果人民调解协议符合合同法的要件是有效的，当事人就必须履行协议的规定，不履行义务的，人民法院可以根据判决强制执行，从而解决了人民调解协议没有法律上的约束力的瓶颈问题。
解读最高法院关于人民调解制度的这一司法解释我认为有几点应当明确：
1、人民调解协议的当事人双方之间就调解协议发生争议诉诸法院的，法院应当审理并作出裁判。这就意味着协议本身成为了法院审理的对象，诉讼标的即为当事人争议的调解协议。法院在审理中仅就调解协议是否成立、有效以及权利义务问题进行审理，而不涉及当事人之间在协议之前的实体争议。如果法院依然要对协议前的实体争议进行审理，则人民调解协议就没有意义了，正是在这一点上，保证了调解协议的法律效力，使调解协议能够有效地成为解决纠纷的手段。
2、人民法院审理的人民调解协议并非所有的人民调解组织所达成的调解协议，而是指具有民事权利义务内容的调解协议。按照司法部《人民调解工作规定》第二十条的规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”这里即包括了财产关系，也包括了涉及财产的人身关系。例如婚姻关系、收养关系等。
3、司法解释将人民调解协议认定为合同性质，即为审理找到了实体法根据。人民调解协议纠纷处理的实体法根据就是合同法。人民法院受理的关于人民调解协议的争议包括了四种诉讼请求：1、请求履行调解协议；2、请求撤消调解协议；3、请求变更调解协议；4、请求确认（无效或有效）。相应地判定协议是否成立、有效；是否应当履行；是否应当撤消；是否应当变更也都依据合同法的相关规定。应当注意的是，请求撤消调解协议和请求变更调解协议在诉的种类上都属于变更之诉。
有关审理人民调解协议的司法解释的基本点在于将人民调解协议视为合同性质。这样就为协议的裁判找到了实体法根据。应当说是一条在现行法律制度规定内保障人民调解制度得以发挥作用的路径，具有积极的作用。但也应当看到这一路径在理论上和实务上都可能面临一些问题。
1、人民调解协议具有合同性质，可以适用民事诉讼程序加以解决，那么其他非调解达成的关于民事权利义务纠纷的协议是否也应当视为合同性质，适用民事诉讼程序加以解决呢？也就是说，那些没有通过人民调解组织达成的解决纠纷的协议是否也可以作为诉讼标的成为法院审理的对象呢？其是那些未经第三方调解的当事人双方之间解决纠纷的协议也许更有条件作为合同对待。最高法院的解释虽然没有排除其他解决纠纷的协议不具有可诉性，但一旦将这些协议纳入可诉范围，人民调解协议就失去了制度上的优势。另一方面，现在也还没有十分充分的理由将其他解决纠纷的协议排除在这之外。
2、如果将人民调解协议视为具有合同性质，则可能导致这样的问题，即当事人实际上不能达成变更调解协议的协议。由于当事人对后达成协议的纠纷不能直接诉诸法院，这就导致这种变更实际上是无效的（当事人后达成的协议实际上是一种诉讼上的和解协议，从理论上讲和解协议是不具有可诉性的。因为当事人已经对当事人之间的实体争议行使了诉权，该和解协议依然是对该纠纷解决的协议，因此不得再行使诉权。），然而，在现有的法律规定下又不能否定当事人对调解协议的变更，因为调解协议毕竟不具有公法性质。
3、调解协议适用合同法解决也存在一定的问题。例如，按照合同法的规定，显失公平的合同，当事人一方有权申请变更或撤消。这一规定对实体法律关系是正确的，但对于解决纠纷的调解协议而言却存在不合理之处。调解协议是当事人双方解决实体权利义务争议而达成的协议，在这一协议中一方往往要作出让步，即对自己原有的实体权利予以处分，而当事人对自己实体权利处分的结果，可能就是一种不公平的结果，例如实体权利的一方同意免除对方全部债务的协议，这种情形下是否就可能因为显失公平而否定协议的有效性呢？
4、将调解协议视为合同并纳入诉讼程序的另一个问题是，人民法院是否还可以对调解协议的纠纷进行调解呢？如果可以进行调解，就必然要淡化人民调解协议的约束力，不能发挥强化人民调解制度的功能和作用。但如果不能进行调解，则又与协议的合同性质相悖。
鉴于这些问题，笔者主张最终修改人民调解制度，通过制定《人民调解法》确认人民调解协议的法律效力，这样人民法院在审理人民调解协议时就可以直接依据人民调解法规，确认人民调解协议的效力，判决义务人履行人民调解协议中的义务。以避免将人民调解协议视为合同，并适用合同法所带来的问题。按照笔者的认识，如果不将调解协议视为合同，并适用合同法，而适用专门的人民调解法规范，则可以将诉讼限制在法院确认协议效力这方面，如果经法院确认有效，则权利人就可以在对方不履行调解协议时直接向法院申请强制执行。在这类确认诉讼中，依照程序法的理论将不得进行调解，变更调解协议，法院的职能就是确认调解协议是否有效，此类诉的种类就是积极或消极的确认之诉（而如果依照合同性质则可能存在给付、确认和变更三类诉讼），这样实际上更进一步强化了人民调解制度，简化了诉讼程序，也就使人民调解起到缓解法院诉讼压力的作用。当然，这就要求人民调解制度更加规范，程序更加公正。从人民调解制度的发展来看，人们也正是朝着这方面努力的。总而言之，笔者认为，最高法院有关人民调解的司法解释在目前的制度框架内对人民调解制度的发展起到十分重要的积极重要。但如果从长远来看，通过制定人民调解方面的法律加以完善可能是更好的路径。

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