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标题: 正确认识检察机关的法律监督权 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:15
标题: 正确认识检察机关的法律监督权
向光平

加强法律监督，维护司法公正，是新时期检察改革的总体方向。党的十六大指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”检察机关的主要职责是行使宪法和法律赋予的法律监督权，确保宪法和法律的统一正确实施。这是党和人民意志的法律体现，是维护国家稳定、巩固安定团结的政治局面的客观需要。但实践中，检察机关行使法律监督权往往存在这样那样的问题。其中主要的问题是立法不完善和认识不统一，从而造成法律监督权行使不到位，监督不彻底。因此，结合检察实践，对检察法律监督进行理性思考并加以改革很有必要，极具现实意义。
一、检察机关行使法律监督权的依据
检察机关是国家法律监督机关。我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民检察院组织法第1条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。民事诉讼法第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”行政诉讼法第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。可见，检察机关法律监督权是法律特别赋予的，而非凭空杜撰，偶尔拾来。但是在新中国成立后相当长一段时间，特别是在“文革”期间，人们因受到封建特权思想的影响，普遍存在着“权力至上”而不是“法律至上”的观念，认为法律监督是“挑毛病”、“找岔子”、“碍手碍脚”、“可有可无”，对检察机关执行法律监督持对立和轻视态度，导致检察机关“三起三落”。粉碎“四人帮”后，经过拨乱反正，重建检察机关，恢复了检察机关法律监督的性质和地位，使检察机关卓有成效地开展了法律监督工作，避免了一大批冤假错案的发生，维护了国家法律的尊严，维护了司法公正。
我国是社会主义法治国家。过去由于法制不健全、不完善，人们做事情、想问题往往听命于某个领导的指示，很少或不敢依法办事，因而形成了“权大于法”的人治现象。党的十一届三中全会后，我们党和国家的各项工作开始步入正常化、法制化轨道。党的十五大又提出了“依法治国”的基本方略，要求我们党和国家的各项工作都必须依法进行。为了把“依法治国”的方针落到实处，九届全国人大二次会议第一次把这一方针庄严地写入了宪法，作为一项国家的根本政治制度长期坚持下去。检察机关依法独立、正确地行使法律监督权是建设社会主义法治国家的客观需要，是实现依法治国的重要一环。党的十五大、十六大都强调“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”十六大还明确指出：“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。保障在全社会实现公平和正义。”我国司法制度的主要形式之一就是国家检察制度，具有中国特色社会主义现代化建设事业不能没有检察事业，依法治国，反腐倡廉更不能踢开检察机关“闹革命”。为了保证国家各项工作都依法进行，必须实行法律监督，而且要不断加大监督力度。正是出于这样的考虑，修改了的《刑事诉讼法》把检察机关自侦案件范围缩小，以便有更多精力投入到实施法律监督上，确保国家法律的统一正确实施。
二、检察机关行使法律监督权存在的问题
改革开放二十多年来，检察机关以其特殊的法律监督权，维护了国家机器的正常运转，这是举国上下有目共睹的。但是，时至今日仍有许多人对检察机关的性质和地位缺乏正确的认识，检察机关无论在理论上或是实践上，都存在着与法律监督不相称的现象，表现在：
（一）检察机关的宪法地位没有得到事实上的实现。
在我国，检察机关是行使法律监督权的专门机关，是人民民主专政的重要工具。但是，不少地方政府却把检察院视为政府下属的一个部门，从人、财、物上控制或影响检察机关依法独立行使检察权，造成检察院地位附属化。从广西西北部某县的一份县府文件可见一斑。该县把检察院的反贪局并列于县府各职能局行文，这种现象有悖于宪法“一府两院”互不隶属的规定。由于检察机关被政府“同化”，检察工作常常带有浓厚的行政色彩。不少检察机关听命于政府的指挥，工作重点不是放在法律的主战场，而是参与同检察职能无关的行政事务，还理直气壮说是“为经济建设保驾护航”。有的基层检察院每年都把大量警力投入到为政府催收公粮、购粮及村提留乡统筹等，有时还要全力参与政府各项“大会战”。这种认识上的误区，使本来有限的警力就这样常常被“挪作他用”，给检察机关开展法律监督工作带来被动局面。这种认识上的误区，其实质就是形而上学。用形而上学的片面的观点去观察、分析和处理问题是非常有害的。田林县检察院1994年至1997年，全院干警倾力上山开荒种植芒果，创办“学农基地”，其劲头不亚于当年的“南泥湾”。但结果是“拾得芝麻丢西瓜”，干警们因无暇钻研业务而在办案当中时有错案发生。2001年该院曾错误批准逮捕故意杀人嫌疑犯盘某，结果被盘某申请国家赔偿2万余元。这种工作上的“错位”，影响了检察业务工作的正常开展，降低了检察机关法律监督的威信。邓小平同志说：“经济建设这一手我们搞得相当有成绩，形势喜人，这是我们国家的成功，但风气如果坏下去，经济搞成功又有什么意义？会在另一方面变质，反过来影响整个经济变质，发展下去会形成贪污、盗窃、贿赂横行的世界。所以，不能不讲四个坚持，不能不讲专政，这个专政可以保证我们的社会主义现代化建设顺利进行，有力地对付那些破坏建设的人和事。”因此，检察机关作为人民民主专政的重要机关，主要职责是实行法律监督，通过公诉刑事犯罪和打击职务犯罪，为经济建设创造良好的法制环境，而非直接参与经济工作，这是宪法早就明确了的定论。
（二）检察法律监督依据缺乏系统性和可操作性。
现有的法律监督依据全部散落在各基本法当中，不成系统，缺乏可操作性。以《刑事诉讼法》为例，该法第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”一句话高度概括，至于如何进行监督则没有具体规定。因而检察机关在实际工作中难以监督，不敢监督。就是最具监督特色的审查批捕和审查起诉工作，一般也是履行手续似地走过场而已，很难进行实质性监督。比如《刑事诉讼法》第87条明确规定，检察机关对公安机关该立而不立的案件，有权要求公安机关说明不立案的理由，但是，如果公安机关拒绝说明，检察机关则无可奈何。当然徇私枉法构成犯罪的则另当别论。至于对法院的审判活动实行监督，则更是虚有其名。法官与检察官法律地位平等，法院和检察院是平行的，谁监督谁？检察院与法院的司法解释不一致时，还是以法院的解释为准呢。如有关罪名的司法解释，1997年修订《刑法》第397条第2款检察院定徇私舞弊罪，法院不予认定。第399条第1款检察院定枉法追诉、裁判罪，法院定徇私枉法罪，最终都是以法院确定罪名为准。又如在法庭上，检察官与被告辩护人平行，同受法官指挥，这时的检察官是在行使审判监督权吗？就是事后行使抗诉权，最终还是法院说了算。1996年修订后的刑诉法第169条明确规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”按照立法意图和程序正义的要求，这应当是“当庭监督”，但1998年最高法、最高检、公安部、司法部、全国人大法工委联合下文规定为“人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。”即“庭后监督”。这就是意味着即使检察机关在法庭上发现法院违反法定诉讼程序审判，也只能眼睁睁地看着审判活动沿着错误的程序走下去。对刑事诉讼监督尚且如此艰难，对民事、行政诉讼的监督就不言而喻了。民事、行政诉讼监督不仅起步晚，而且缺乏实质性监督的有效要件，具体实施当中很难操作。《民事诉讼法》仅有第14条、185条、188条对检察机关的监督权以及抗诉条件作了原则性的规定。《行政诉讼法》也只有第10条、64条作了规定。以上规定是条文式的规定，内容十分简单、原则和抽象。突出的如，调阅法院审判案卷问题，由于立法上无明文规定，检、法两家意见分歧很大，至今未能达成共识。所以，检察机关监督起来像“小脚女人”一样“弱不禁风”。很多检察机关的民事、行政监督都是流于形式，与法律监督的整体效能不相适应。这种法律监督的宪法地位与实际运作效果的巨大反差，不仅挫伤了检察机关和检察干警的积极性，而且引起了社会各界和人民群众的强烈不满。
正是由于检察机关行使法律监督权缺少法律保障机制，硬性规定不够，监督措施不力，可操作性差，甚至被弱化，所以近几年来，公安机关充当“保护伞”的黑社会性质组织犯罪及团伙犯罪日益猖獗，不少地方出现了黑金政权，已严重危及到党和国家的生死存亡。要是检察机关能有效行使法律监督这一神圣职权，有强有力的监督措施作保障，社会治安形势就会变好，人民群众的安全感也会增加。但遗憾的是我国至今没有一部监督法，人大也好，检察机关也罢，法律监督形同一纸空文，监督的效果不如人意。
（三）检察法律监督缺乏权威性。
如前所述，检察法律监督权是宪法和法律特别赋予的。实行法律监督是我们党和国家及人民意志的体现，是国家司法实现公平正义的有效途径。但现实中，检察法律监督往往是一种“软权力”，缺乏权威性。如公安机关有有案不立、无案而立、刑讯逼供、超期羁押、以罚代刑，人民法院违反诉讼程序、超期限审理案件、胡审乱判等违法行为发生时，按刑诉法规定，检察机关只能发出《纠正违法通知》或《要求公安机关说明不立案理由通知书》。要是这些《通知书》不被公安机关和人民法院采纳和接受，检察机关法律监督就失去了威性，维护司法公平和正义就只能是“打白条”、“吹泡泡”。我们都知道，行政机关对违反行政法律规范的行为有罚款权或行政处分权；审判机关对妨碍司法审判和裁判执行的行为有司法拘留权和强制执行权。这些都是为了维护法律的尊严，确保执法权威的有效措施和手段。而检察机关的法律监督权却不具有这样的刚性措施和手段，只有对那些构成犯罪的单位或个人进行揭露、控诉的权力，对那些违反诉讼法规定的违法行为则无权进行进处分和处罚，因而法律监督很难到位，监督的权威性大打折扣，造成人民群众对检察机关法律监督失去信心。
（四）检察法律监督的舆论宣传不到位，人们不仅缺乏感性认识，更缺乏理性认识。
“检察机关是国家法律监督机关”，稍为有点法律常识的人恐怕都知道宪法及相关法律里面有这句话。但检察机关究竟监督什么，如何监督，大概就没有多少人知道了。究其原因，主要是检察法律监督宣传不到位，人们对它普遍缺乏感性认识，更缺乏理性认识。对检察机关的性质和任务，只知其一，不知其二；只知反贪职能，不知其他监督职能；甚至有人把检察院当成检查院——检查病的地方。凡此种种现实情况，说明我们国家在检察宣传工作上存在诸多不足。无论是电影、电视、小说、杂志等文学作品，或者是党报党刊等主要舆论工具，都很少宣传检察机关的人或事，对检察机关业务知识更是缺乏形象化宣传，激不起群众的轰动效应，因而检察形象很难做到深入人心，家喻户晓。即使是反贪方面，群众也只懂得检察机关反贪污、反贿赂，对单位行贿、挪用公款、介绍贿赂、巨额财产来源不明等反贪内容，老百姓知道的就不多了。尤其是检察机关管辖的41种渎职侵权犯罪案件，真正了解的群众则更少。这种宣传上的不到位，形成了检察机关法律监督权行使不到位：一方面，检察机关自侦部门因案源不足而突显清闲；另一方面，群众深恶痛绝的职务犯罪案件，因找不准投诉之处而得不到及时有效地打击。
三、检察机关行使法律监督权的构想
（一）维护法定地位，解决监督权力问题。
“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关”。我国宪法这一规定，揭示了我国检察机关的法律监督性质及其在国家机构中的地位和作用。从宪法可知，检察机关根植于人民代表大会制度，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，检察机关不是行政机关，也不是政府的工作部门，它是一个独立的专司法律监督职能的国家机关，与政府没有任何组织上的隶属关系。国家赋予检察机关法律监督职能，主要是对公安机关的侦查活动是否合法进行监督，对人民法院的审判活动是否合法进行监督，以及对监狱、看守所、拘役所、未成年犯管教所等国家机关的活动进行监督，以保证国家法律的统一正确实施，而不是为了别的。
按照宪法和人民检察院组织法规定，检察机关自上而下自成体系，上级检察院领导下级检察院，各级检察院依法独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。实践证明，新中国确立的这种检察体制是符合我国国情的，是国家权力合理配置和有效控制的重要保障。各级党委和政府要充分理解和支持检察机关依法独立行使检察权，党委要坚持思想、组织上领导的原则，各级政府要切实转变“领导”观念，对检察机关依法独立行使检察权给予人、财、物的大力支持，确保检察机关履行法定职责不折不扣。同时，要从根本上改变行政工作司法化和检察工作行政化的不当做法，以免检察权力商品化的现象发生而影响整个国家机器的正常运转。检察机关也要正确履行职责，切实把工作重点放在法律监督的主战场，以对国家负责，对法律负责，对人民负责的高度政治责任感，努力完成法律赋予的各项检察任务，以加大监督力度，严惩职务犯罪，确保司法公正为执法根基；以办案为中心，树立检察权威，以法律监督为重点，塑造良好司法形象，让党和人民放心，让国家安泰。
(二)制定监督法，解决监督难的问题。
检察权，说到底就是法律监督权，但这种法律监督又有别于人大机关的法律监督。相对于人大监督和人民群众的监督而言，检察监督是一种特殊领域的特殊监督。即专门对司法机关的诉讼活动和国家工作人员职务行为的廉洁性进行监督。因为这些领域比较特殊，如人民法院、公安机关、监狱、看守所等，所以必须采取特殊的监督方式，即人民检察院在监督过程中，对构成犯罪的国家工作人员可以采取拘留、逮捕等强制措施，以避免国家和人民利益遭受更大损失。但是现实中难以行使检察权的因素很多，这里面有体制问题、认识问题等。但关键的问题是立法滞后，缺少一部比较系统的、完备的检察监督法。所以，检察监督在法律依据上缺少刚性，在实际监督过程中缺乏可操作性，监督的形势显得柔和有余而威严不足。为了加强检察法律监督，应尽快制定国家检察监督法，把分散在各基本法中的法条统一于专门监督法之中，并赋予新的、更具体、更有效的监督内容，形成独立、系统、完整和极富检察特色的法律监督体系。这样就能从根本上解决检察机关实施法律监督过程中，某些方面无权监督和难以监督的被动局面。建议立法应从以下几个方面强化检察监督权：
1、延伸诉讼活动的监督范围。刑事诉讼监督，要从立案阶段开始监督，包括对立案、撤案、强制措施等是否合法实行监督。这样有利于解决公安机关普遍存在的超期羁押、以罚代刑等突出问题。民事诉讼监督，应当从人民法院受理案件时进行监督，尤其是开庭审理和合议庭评议阶段，检察机关应当参加，并在庭审中享有合法席位，以便发现违法行为及时制止。行政诉讼监督，重点在事后监督，即待裁判生效后，对确有错误的裁判，行使抗诉权。这是因为行政诉讼原告只主张权利，不承担举证责任，相对于民事、刑事诉讼而言，法院显失公正的概率较小，不易枉法裁判。
2、制定法律监督的具体措施。现有法律监督空喊口号，无法监督的违法行为相当普遍。主要原因就是缺乏监督措施。如警察刑讯逼供、以罚代刑的行为，法官重罪轻判，轻罪重判、民事案件胡审乱判、案件任意超期审理等等。检察机关明知其违法，但没有相应办法处理，只好望法兴叹。因此，国家应通过立法，赋予检察机关罚款权和司法拘留权。对于那些行政司法人员、审判人员故意违法但不构成犯罪的行为，给予必要的经济惩罚和司法处罚，以弥补监督权过于笼统，难以操作的缺陷。比如，根据罪罚相当原则，警察刑讯逼供造成无罪之人轻微伤害的，检察机关处以该警察1日至15日的司法拘留，或者罚款2000元以上5000元以下，并赔偿医疗费用等。法官故意拖延审理期限，无故不执行或拖延执行的，诉讼标的在2万元以下的，检察机关对该法官处以1000元罚款，超过2万元的按标的额5％罚款。情节严重的，处1日至15日司法拘留。这一监督措施一旦实行，不仅强化了检察监督权，而且将结束行政司法人员和审判人员只处罚别人而自己不受处罚的历史。
3、提高检察机关在诉讼中的法律地位。检察机关作为法律监督机关，应在法律地位上高于公安机关和人民法院，互相平行是永远难以监督的。国家应通过立法形式，明确界定检察机关是仅次于人大的国家次权力机关，有权对公安、法院的一切诉讼活动进行监督，并采取必要的强制措施，达到维护国家法律统一正确实施之目的。或者通过修改宪法和人民检察院组织法，把检察权收归中央，实行中央集权制，即由中央垂直管理。这样，既可以克服地方保护主义给检察机关带来的执法困惑，又能够扭转因检察业务发展不平衡造成法律监督真空的突出问题，还可以从根本上解决各地业务经费差距悬殊的矛盾。检察机关实行垂直管理不是头脑发热的奇思异想，而是有列宁关于检察机关实行垂直管理的理论基础；有我国建国初期检察机关垂直管理的实践经验；有广大检察工作者和理论工作者多年来在理论上的不懈探索；有人大代表和社会各届知名人士及广大人民群众的热心呼吁。所以，检察机关实行垂直管理应该是万事俱备，只欠东风。
（三）切实加强法律监督，确保经济社会稳定。
1、明确监督重点。随着社会主义市场经济的建立，依法治国越来越成为治国安邦的重要手段。如果无法可依已成过去，那么有法不依、执法不严、违法不究正是当今社会的突出问题，也是检察机关实施法律监督的重点。人民群众对执法机关存在的上述“三不”问题痛恨切齿。能不能解决“三不”问题，是检验和衡量一个国家法治水平高低的标尺。过去，多年的“严打”整治斗争虽然取得了阶段性成果，但社会治安问题仍不容乐观。“严打”中暴露出的一些深层次问题值得人们反思和警醒。尤其是黑社会性质组织犯罪，之所以能形成气候，称霸一方，主要原因就是“保护伞”在作怪，特别是公安机关中的败类起着关键性的作用。可以说，哪里有黑社会，哪里就有公安机关的败类在做“保护伞”。广西百色市、北海市两大黑社会集团称霸一方，为非作歹，鱼肉百姓，都是公安机关中的败类在为他们撑腰，在为他们开辟犯罪绿色通道。因此，对社会治安问题可以这样直白：公安不乱，社会就不乱。可见，检察机关加强对公安机关执法活动的监督是检察法律监督的重中之重，万万不可掉以轻心，更不能沆瀣一气。
在改革开放和发展社会主义市场经济中，检察机关负有重要的监督职责。对那些借改革开放之机大搞权钱交易，趁我国市场经济转轨时期大肆贪污、侵占和私分国有资产的不法之徒，必须列入检察监督的重点，重拳出击，狠狠打击。党的十六大指出：“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”检察机关既要充分认识反腐败斗争的紧迫性，又要充分认识其长期性，要毫不动摇地把反腐败斗争深入进行下去。对任何腐败分子都必须彻底查处，严惩不贷。同时，也要不断改革和完善监督方式，改变过去重打击轻预防的单一做法，坚持打防结合，标本兼治。加强职务犯罪预防工作，把监督的关口往前移。如通过参与工程项目的招投标，减少因“豆腐渣工程”和“形象工程”造成“工程上马干部下马”的现象出现；通过参加国有资产迫卖活动，防止国有资产暗中流失。此外，还要发动群众监督，启动舆论监督，形成社会合力，使国家工作人员想腐而不敢腐，敢腐而不能腐，有能力腐而不愿腐。
2、加大监督力度。维护国家工作人员职务行为的廉洁性，是检察机关的法定职责，人民把这个职权交付给检察机关，是对检察机关的信任和期望。检察机关唯有加大监督力度，做到决不冤枉一个好人，也决不放纵一个坏人，这样才不辜负人民的重托。江泽民总书记曾指出：“历史事实说明，官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。”检察机关不仅要监督和防止其它国家工作人员腐败，而且要防止自身腐败。该监督不监督，该打击不打击就是自身腐败的一种表现。面对司法不公，检察机关只有毫不犹豫地进行监督，及时纠正错误，才能赢得人民的信赖，才能维护法律的尊严。当前，检察机关应着重监督负有管理市场经济秩序的行政执法机关的执法情况，对那些因渎职而造成市场经济秩序混乱，给人民生命财产造成重大损失，给国家财产造成重大损失的行政执法人员和司法人员予以从重从快打击，该追究刑事责任的决不手软。对充当黑社会性质组织及团伙犯罪“保护伞”的国家工作人员，无论涉及到谁，都要一查到底，决不姑息养奸。只有这样，经济才能健康发展，人民才能安居乐业，国家才能长治久安。
（四）加强舆论宣传，塑造良好监督形象。
宣传工作是一切工作的先导，是人们认识世界、改造世界的起动器。做好检察宣传工作，是打开检察工作新局面的一把金钥匙。检察机关因职权关系，接触基层群众较少。乡、镇一级不设检察机构，群众对检察机关没有直观印象，不如派出所和法庭知明度高。检察机关利用办案直接影响群众的感性认识较差，一年没有几个案，甚至几年没有一个案的现象在农村普遍存在。利用历年举报宣传周进行宣传，也因人力、物力、财力有限，虽然局部获益，但大部分群众还是比较陌生的。所以，至今还有人不知道检察院到底是干什么的。为此，大力加强检察宣传已是迫在眉睫，时不待我。首先，要从自我宣传走向社会宣传。检察机关自己办报刊，自我宣传，实践证明效果不佳。人们普遍关注的是党报党刊，这是大众心理。为了不关闭自己，我们应该大力提倡党报党刊宣传，把检察新闻列入国家重要新闻之一进行报道，不断加深群众第一印象。其次，组织文艺工作者创作挖掘检察文艺作品，把检察工作形象化、通俗化，使人容易了解，容易接受。尤其是影视作品，如果能把检察工作溶入人们喜闻乐见的戏剧当中，与公安、法院的影视作品一样生动诱人，那么检察机关在人民群众中的印象会是另一种感受，检察工作也不会因无人知晓而深处“冷宫”。
总之，检察监督权是国家的一项基本权力，我们要正确认识这项权力，同时也要正确地运用好这项权力。法律赋予检察机关专门行使法律监督权，其目的就是要保证其它国家机关及其工作人员更好地执行法律，以维护国家法律的统一正确实施，维护国家安全，维护公民和其他社会组织的安全。没有监督的权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败。我相信，检察监督权将在国家政治、经济生活中，在人民群众的日常生活中，发挥越来越重要的作用。
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         江泽民《在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》单行本第36页，人民出版社，1997年9月第1版；江泽民《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》单行本第35-36页，人民出版社，2002年11第1版。
江泽民《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》单行本第35-36页，人民出版社，2002年11月第1版。
《邓小平文选》第三卷第154页，人民出版社，1993年10月第1版。
江泽民《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》单行本第55页。人民出版社，2002年11月第1版。
人民日报2000年8月9日                                                                                                                   出处:原载于正义网

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