法艺花园

标题: 法官的选拔制度 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:14
标题: 法官的选拔制度
王利明  中国人民大学法学院  教授　博士生导师
   如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。法官手中操有最终解决纠纷的审判权和裁判权，虽然，在法律职业者之中，检察官、律师对法律的适用和裁判的作用也有重大影响，但对案件最终裁判权握在法官手中，所以西方国家对法官的资格要求比律师、检察官更高，其原因也在于此。事实上，人民将其生命，财产和自由的保障重任托付给法官，理所当然要求法官必须是具有较高的政治素质，业务素质和道德修养的人士。必须是民众可以而且值得信赖的人士，如何才能确保法官具有较多的素质，这就需要建立法官的选拔制度。
关于法官选拔制度，具有如下几个方面的问题：
(一)关于法官的任职资格
在法官的任职资格方面，尽管各国都有接受的要求，但两大法系由于受其历史传统，法律制度特定等因素的影响，而对法官的任职资格存在着不同的要求。
英美法系国家自普通法形成以来，便强调法官造法，承认法官具有创造“先例”的权利，“先例”甚至可以优先于制订法而适用；法官不仅是各种纠纷的最终裁决者，而且在立法方面也扮演了极为重要的作用。由于法官在社会生活中的极端重要性及普通法重视实务的特点，因此普通法历来强调法官必须富有实务经验且道德学问都是优秀的人士担任。法官的特点是：“年长、经验、精英”。马克斯·韦伯指出，普通法从个别案中抽象出规则然后运用到公案中的摸式，要求富有实务经验的人来操作，而不需要成文法和理论所指导。这也是普通法未能继受罗马法的原因。
根据“年长、经验、精英”的原则要求，美国对法官任职资格具有具体的规定。一般来说，全职的法官必须“具有法律知识和经验，判断和分析的能力，有良好的决定和交流技巧。富有权威、道德、公正、能够理解普通人和社会，性格温和，有礼藐和尊严，对社会服务具有责任”。全职的法官都必须从律师中任命，担任地方法院的法官(不包括治安法官)，必须有不少于7年的出庭，律师的经历；担任高等法院法官职务者，必须具有10年以上的出庭律师的经历，或者具有曾任2并以上高等法院法官的资格。法官最初任职时的平均年龄为47岁，高级法院的法官年龄一般都在60岁以上。法官一般都毕业于剑桥、牛津等名牌大学，具备法官资格的人士尚需要经过由业余法官、法律界人士所组成的专门委员会进行面试和严格的选拔，才有可能被确定为法官候选人。
在美国，尽管没有英国那样具有明确的法官任职资格标准，但一艘强调实务经验。法官应具有法学学士或法学博士学位，大多数法官都应从优秀的律师中选任，担任过最高法院法官的人几乎全都做过律师，许多联邦法官在被提名前都担任过联邦或州的公职，具有丰富的行政经验。
由于普通法十分重视法官的任职资格及对法官的严格选拔，因此法官的素质普通较高，而法官的高素质又保证了法官裁判的高质量。所以自普通法形成以来，英国法官裁判的高质量一直受到西欧大陆各国的好评。由于这一原因，在普通法国家，法官地位尊高，受到社会的厚重。
大陆法系国家也十分重视法官的任职资格，但大陆法国家不象普通法那样要求法官必须是年长的富有经验的，而更注重法官的专业知识的训练。由于在大陆法国家，“法官乃是一个被立法者所设计和缔造的适用立法的机器”，法官的主要职责在于解释和适用法律，而不是创造法律，因此法官无需具备丰富的实务经验，也不必从优秀的律师中挑选。值得注意的是，大陆法十分强调法官必须接受专门的法律知识的训练，熟练地掌握法律的知识和技巧，为此，大陆法国家都设定了法官从业资格考试或司法考试，这些考试十分严格、录取比例很低，一般在大学毕业以后，要经过较长时间的准备，才有可能参与考试，而只有极少数人能够通过考试。在考试合格以后，还必须经过一定时期的培训，才能出任法官。一般来说，大陆法系的法官较之于英美法国家的法官，显得较为年轻，有时也显得缺乏经验。为此，一些大陆法国家也在逐渐改革，如日本战后实行司法改革，强调法官必须具备一定的实务经验，并开始从律师、法系教授中挑选法官。出任高等法院法官必须担任过10年以上助理法官、简易法院法官、检察官、律师、法学教授等职务。最高法院的法官应由具备良好法律素养的40岁以上的人担任，只有担任高等法院法官，检察官、律师、大学教授累计达10年至20年以上，才能出任最高法院的法官。最高法院的法官，任期10年后，在众议院议员举行选举时，应交付国民审查，以决定其是否合格。
在我国，关于法官的任职资格。在1979年颁布的《人民法院组织法》中虽有规定，但十分简单，1983年修改该法时，虽增加了“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识”的规定，但该法对法官所应具备的法律专业知识并未提出具体明确的要求，这与当时法学教育刚刚恢复，法官的专业素质不可能提出过多要求有关。1995年的《法官法》专设第四章规定了“法官的条件”。第9条规定：“担任法官必须具备下列条件：(1)具有中华人民共和国国籍；(2)年满23岁；(3)拥护中华人民共和国宪法；(4)有良好的政治、业务素质和良好的品行；(5)身体健康；(6)高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满2年的；或者获得法律专业学士学位，工作满一年的；获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位的，可以不受上述工作年限的限制。为了保证担任人民法院院长，庭长领导职务的法官的素质，法官法第12条第二款规定：“担任院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长，应当从具有实际工作经验的人员中择优提出人选”。较之于《人民法院组织法》的规定，法官法的上述规定无疑更为具体、明确，尤其是对法官的学历、知识以及院长、庭长等人的实践经验提出了法定的要求，这无疑是对担任法官条件的进一步完善。
为了提高和保证法官的素质，法官法明确规定了对初任法官的考试制度。该法第12条规定“初行审判员、助理审判员采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从具备法官条件的人员中择优提出人选。”根据法官法第46条的规定，公开考试是指全国统一考试，由最高人民法院法官考评委员会统一组织。法官考试贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。法官法关于法官考试制度的规定，无疑是对现行法官制度的重大改革，也是提高我国法官队伍素质的关键步骤。
法官法虽然在法官的任职资格的规定方面具有不少改革和新意，但与法治建设对法官的素质所提出的要求相比较，仍存在着明显的不足，表现在：
第一，关于法律专业知识的要求。法官懂法，乃是基本的常识。要求法官必须具备一定的法律专业知识，这只是对法官的最基本的任职资格的要求。法官法第12条第一款规定初任法官必须经过考试，第9条规定规定了法官必须具备法律专业的学位，或具有法律专业知识，或者应当接受培训。在一定程度对初任法官提出了必须具备法律专业知识的要求。然而，对初任法官是否必须要进行法律专业知识的考试，在实践中录用法官必须通过公务员考试，而不是经过专门的法官考试，这显然是不够的，值得探讨的是，根据法官法，担任院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长的人士是否必须具备法官第9条关于担任法官的一般件的规定呢?对此，有人认为院长等人不同于一般法官，因此不适用第9条的规定。我认为这一看法是不妥当的。因为院长等人也是法官，理所当然要适用第9条关于法官的一般任职资格的要求，如果第9条都不能适用，则担任院长等职务仅具有“实际工作经验”，这实际上意味着任何具有实际工作经验的人士均可担任法院院长等职务，而担任院长等职务几乎不存在着任何任职资格的要求。因此，我认为，根据法官法，担任院长等职务必须符合第9条的要求，这是最低的任职资格的要求。
问题在于，担任院长等重要职务仅符合第9条的规定，具有“实际工作经验”，显然是不够的。在我国，由于在法院内部，对案件的裁判一在实行所谓领导“层层审批、层层把关”制度，院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长实际上享有对案件裁判的最终决定权。从这个意义上，真正的审判权主要操在这些人士之手，尤其是根据我国民事诉讼法等法律规定，院长还有权发动审判监督程序，院长等人士的素质直接决定着整个裁判质量，为了确保法院裁判的高质量，必须要求院长等人士必须知法、懂法，甚至应当成为真正的法律家，对他们要求显然应当超过对初任法官的要求。遗憾的是，法官法不仅未能对其提出比初任法官的任职资格更高的要求，反而要求更低。表现在，根据第12条的规定，担任初任法官必须要经过考试和严格考核，而担任院长等职务，不必经过考试和严格考核。由于法官法也未要求担任院长等职务必须从法官中选任，也不要求其具有法律工作经验，而且按照第9条还可以是高等院校非法律专业毕业的人士，这就使担任院长等职务的任职资格的条件十分宽松。从实践来看，不仅在基层法院，而且在中高级法院，相当多的院长是基于行政级别的平衡，照顾及其他原因而从外单位调到法院的，不少人从未在法律院校接受过正规的系统的法律专业知识的训练，甚至从未从事过法律工作，调进法院以后，也是摸着石头过河，边干边学，此种现象在一定程度上影响了我国裁判质量、并很难保证审判中严格依法办事。
第二，关于法律工作经验的要求。根据法官法，担任初任法官并不需要具备一定的法律工作经验，年满23岁和具备其他条件便可担任初任法官。根据法官法第12条第二款规定“担任院长，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、应当从具有实际工作经验的人员中择优提出人选”。其中仅提到“具有实际工作经验”，而并不要求具备法律工作经验。法官法上述规定显然是不足够的。因为具有一般的工作经验虽然对于担任审判工作不无帮助，但毕竞与审判工作经验是有区别的。按照美国近代著名官科克(Edeward Coke)的经典说法，法律上各种案件“是由人为理性和法律判决来决定的，而不是由自然理性来决定的；法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践”。与自然科学以及社会科学的许多其他门类不同，法律与人类社会生活有着千丝万缕的联系。没有社会生活经验的人，对于法律纠纷是难以作出明智而公正的裁判的。然而，司法者更需要具备司法实践经验或法律工作经验。因为司法右法律与一般的工作相比具有特殊性。在诉讼过程中，无论是对案件事实的认识确定、证据的审查判断，还是对所适用的法律的选择，都不能不受到审判主体审判经验等因素的影响和限制。从这个意义上说，英美法在法官选任上所采用的“年长加精英”的模式，确是符合法律这个行业的专门要求。审判工作本为是一门复杂的艺术，不仅要求审判人员掌握必备的法律知识，而且应有娴熟的运用法律的能力、分析和判断事非的能力，评价和分析证据的能力以及组织和驾驶整个庭活动的技巧等等，总之出色地完成审判工作，需要一定的法律工作经验，这些经验包括担任法官、检察官、律师、法学教师、公证员等法律工作达到一定年限以上所获得的工作经验。担任院长等职务应当具备一定的法律工作经验。担任院长等职务应当具备一定的法律工作经验，自不待言，即使担任初任法官，也要有数年的法律工作经验，才能正式升任法官，绝不可根据行政级别的考察而直接将毫无法律工作经验的人士直接任命为法官。
第三，关于法官的考核。法官在担任职务期间是否称职，需要进行考核，考核的目的在于通过对法官全面正确地作出考察评价，来确定法官是否称职，考核的结果可以为法官的奖惩使用、晋升、培训等作为依据。考核本身是对法官的工作的一项监督措施。从国外的规定来看，即使规定了法官的终身制，同时也要求对法官采取不同形式的评议(如选民或律师协会对法官的评议等)，或要求法官在获得任命以后，经过一段时间尚需要获得大多数选民的同意，才可继续留任。而在大陆法系许多国家，明确规定了法官的考核制度。如德国各邦都建立了严格的法官考核制度，考核的内容分为专业知识、理解能力、口头表达能力、文字表达能力、处理能力、待人接物、沟通技巧、贯彻能力及吃苦耐劳精神。日本战后行了对案件的及时审结及法有其化各方面工作的考核。韩国从1993年起实行司法改革，考评制度是改革的重点。而在英美法系，也开始实行考核制度。如美国自60年代以来，就实行专业化的法院管理，其中一项内容就是对法官的考评。这些措施都有助于督促法官尽职尽责。鉴于考核制度的的重要性，我国法官法专设第八章对考核作出了规定，从而将考核审以制度化，这是十分必要的。
根据法官法的规定，对法官的考核，应当客观公正实行，实行领导和群众相结合，平时考核和年度考核相结合。然而，从实际的运作来看，现实所实行的考核，尤其是对审判业务的结法学理论水平等的考核往往流于形式，考核的结果未能对法官的奖惩，培训、辞退等产生重大影响，考核尚未发挥其应有的监督和鞭策作用，究其原因主要在于考核均由法院内部自己掌握，缺乏约束。根据《法官法》第19条的规定，“对法官的考核，应由所在人民法院组织实施”。由于法院内部考核者与被考核者之间因关系较熟，很能进行客观公证的考核，尤其是对法院领导的考核，更能以公正地进行。我认为，真正的考核，应当是由法院以外的法律界人士，如人大需委员会委员和有关工作人员、法学教授、律师组成的机构对法官进行专门考核，才足以保证考核的质量。
考核的形式也要做适当的改革。根据法官法第21条，对法官的考核内容包括审判工作实绩、思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。由此可以看出考核的内容是极为全面的，然而官法并未规定考核采取的何种形式。从实践来看各地法院实行考核时做法不一。例如对审判业务和法系理论水平的考核，有的法院主要采取卷面考试方法，测试某些概念、各词及解释，使考核内容过于简单和单一。实际上，真正意义上的法官考核，应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释，而应是对法律的实际掌握和运用、对具体案件的分析及判断、对证据的辩别和取舍以及公开审理中对庭庭审的组织驾驭。考核的内容，决不应仅止于卷面考试，还应考查办案质量、判决书的制作、庭审的表现等多个方面，对此，法官法应当作出一些更为具体明确的规定。尤其应当指出，考核的结果必须与法官的晋升、奖励等联系起来，考核成绩不佳的法官不能晋升和获得奖励。
(二)关于法官的选任方式
在英美法国家，关于法官的选任方式可归结为二种，即任命制和选举制。英国主要采取任命制。英国的各级法官(包括不领薪金的业余法官)，一律不经选举，而以任命的方式产生。由于英国的法官的任职条件较为严格，因此保证了法官的素质，尤其是挑选程序是十分复杂的，法官一般是由首相亲自挑选，或由政府法律顾问(Lord Chancellor)挑选出来，最后要由英王任命，在美国，由于美国建国初期，一些联邦党人认为选举制将使法官在不同程度地受到选民，政党等的影响，而不能保持司法的独立，因此极力主张任命制，这样美国联邦法院的法官主要采取任命制。根据美国宪法第2条第三款的规定，总统有权提名，并在取得参议院的同意后，任命联邦最高法院的法官。国会对于下级联邦法院法官的任命程序也作了明确规定。而除联邦法院的法官以外，大多数州的法院的法官则采取选举制。在1995年，除6个州以外，美国所有的州的法官都是经过选举产生的，法官当选以后，在职期间通常是6至10年，也可以延长到15年，一些州规定，法官在当选后经过一定期限，在没有其他对立的候选人的情况下，该法官就是否继续任职问题应进行竞选，如获多数票同意，则可留任至任期届满。
在大陆法国家，大多规定法官必须通过严格的司法考试才能获得法官资格(如德国和日本)，或必须符合严格的法官任职资格(如法国等)。这主要是因为在大陆法国家，一般不从律师中选拔法官，因此必须有从业资格考试和规定严格的从业条件。而英美法国家因法官主要从律师中选任，而担任律师必须经过严格的考试才能获得律师执照，所以，英美法国家便不再另行设定法官的从业考试。在大陆法国家，关于法官的选任方式，究竟应采选举制还是任命制，曾经存在着争论，一种观点认为如果法官由任命产生，难以摆脱政党和行政部门的干涉，而由选民选举产生，则有助于司法独立。另一种观点认为，由于选举过程本身也是受政党操纵的，因此选举产生的法官也难以摆脱政党的影响。尤其是在当代社会法律日趋复杂，法官应具有高深的法律知识，如果法官由选举产生，则选民对法官的内在素质很难有足够的认识，且法官为迎合选民的舆论的好恶，极易在当选后作出不公正的裁判，反而会损害司法的独立。所以，在大陆法系国家，除了极个别国家如瑞士主要采取选举制，要求法官必须经选举才能当选，经过一定时期还必须经过再次选举才能留任。而大多数国家均采取由行政机关任命的办法，但为防止行政机关利用任命官的权限而干涉司法的独立，各国对于行政机关的任命，又设有种种限制。如规定行政机关任命的法官必须符合法定的任资格，或要求法官必须通过司法考试才能被任命。尤其是要求行政机关任命法官，必须由其他机构提出人选或征得其他机构的同意。具体来说：第一，法官由总统就最高法院所提出的名单中选任。如智利宪法第83条规定，最高法院法官由最高法院提出候选人名单，由总统选任。第二，法官由上级法院提出名单，由总统或内阁任命。如秘鲁宪法第222条规定，地方法院法官有缺额时，由高等法院提出名单交总统任命。日本宪法第80条规定，下级法院法官由内阁就最高法院法院提出的名单予以选任。第三，法官由议会及法院各提出一份名单，由总统任命。如比利时法第99条规定：最高法院法官由最高法院及上议院各提出一份名单，由国王选任。第四，法官由特别组成的委员会提名由总统任命。如德国联邦最高法院法官及联邦高等法院法官，由司法部长与法官考试委员会共同决定人选而呈请总统任命。根据法国宪法，法官应由总统挑选，但实际上法官是由一个专门的委员会进行挑选，将名单报给总统，由总统任命。
值得注意的是，不管法官是采取何种方式产生的，许多国家都规定法官最后的任命，应由国家元首，总统、国王或政府首脑以国事行为的方式进行。这不仅表达了对法官地位的高度尊重，而也强化了法官对自身职业的神圣感和使命感，从而有助于其严格依法办事。
在我国，对法官的任免问题在国家的根本大法即宪法中已有明确的规定，由此表明我国对法官地位的尊重，人民法院组织法、法官法均对法官的任免作出了具体规定。根据我国法律规定，法官的选任实际上采取了二种方式，即选举制和任命制。根据有关法律规定，最高人民法院院长应由全国人民代表大会选举产生，地方各级人民法院院长应由地方各人民代表大会选举产生，在民族自治地方设立的地方各级人民法院院长，由民族自治地方各级人民代表大会选举产生。而各级法院的其它法官(包括副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员)则由院长提请全国人大常委会和地方各级人大常委会任命。人民法院的助理审判员由本院院长任命。我国的法官选任方式可以说是较为独特的。也是符合中国国情的。
从同前的实际情况来看，法官的选任制度尚有待于进一步完善，表现在：
第一，对拟参加选举的各级法院院长候选人，拟被任命的各级法院法官(包括副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员)及助理审判员，应当进行严格的挑选。首先需要明确一定的任职资格，并要求上述人士符合任职资格。其次要建立专门的机构进行挑选，建立严格的挑选程序，从而切实保障法官的队伍素质，肖扬院长曾经指出，在国外，”从法学院学生到律师或司法实习生再到法官，是一个漫长而充满考验的过程。这一过程自身的漫长的艰辛和严格，使得外国结官具有优良的法律专业素质，同时使法官意识到自身的任命既是一种巨大的荣誉，也是来自不易的，从而自觉严格依法办事，消弥司法腐败。另外，严格任命程序也有利于从严掌握法官资格的统一适用，保障法官队伍的优化更新”，这一经验确实是值得我们很好的借鉴的。为此有关法律应对挑选程序作出具体、明确规定。
第二，要区别法官资格的取得和实际出任法官二种情况。担任法官，首先应当取得法官资格。根据法官法第12条，初任法官应采用公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从具备法官条件的人员中择优提出人选。而担任院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长，原则上也要通过严格的考试或考核，极少数优秀的法律界人士转任法官，即使不通过考试或考核办法，也要符合严格的任职资格条件。通过考试，考核使所得了法官的资格，有关部门应向其颁发《法官资格证书》以确认其法官资格。但取得了法官资格不一定便实际出任法官，通常，初任法官需要经过一段时间的实习，见习或者培训，在其习期满以后，应由主管法官的专门机构对该法官的道德品质，法律专业知识、审判工作能力进行全面考核，然后从中择优选拔适合担任法官的人予以任命。因此经选拔任命，才能实际出任法官。区分法官的资格的取得和实际出任法官，也有利于法官的流动，即法官在取得出任法官的资格以后，不一定必须在某个地位出任法官，根据工作需要可以在另一个地方的法院实际出任法官，不同地区的法院的法官也可以进行必要的交流。
第三，法律应规定法官的交流和流动制度。从国外的经验来看，尤其是在英美法系国家，法官经常实行流动。在美国除联邦最高法院的法官以外，其他联邦法院法官并不是固定于某个法院，如某个巡回法院的会议庭常常是由一个巡回法院的法官和数个地区法院、或由某个地区法院法官和数个巡回法院的法官组成的。在英国也经常出现此种情况，即某个法官今天在这个法庭开庭，明天又在另一个法庭开庭。从中国的情况来看，法官的流动不仅有助于法官的相互交流，法官在某个地方法院的合理配置，尤其重要的是，法官的合理流动有助于克服地方保护主义现象，保障法官的严格执法。因为某个法官来自于某地而又在该地出任法官，或者虽不是来自于该地而在该地出任法官时间过长，难免与当地各方面的人士过于熟悉，因此在审理案件中，必然会遇到各种人际关系、人情的干扰，影响其公正执法。司法地方保护主义的一个重要原因在于本地法院的法官与地方过于熟悉，而难免受人情左右，偏袒本地当事人。所以，法官的合理流动是十分必要的。法官不能流动，也影响法官的素质。例如，我国目前大学毕业生分配进法院，进去以后便固定不变，分在基层法院的不了解上诉案件，而分在上级法院的，不了解基层的一审情况，因此其经验和知识面都较窄。
为促进法官的合理流动，有学者建议，应改变目前地方各级法院院长由地方各级人民代表选举、副院长等法官由本级人民代表大会常务委员会任免的做法，而由应上一级人民代表大会选举下一级法院院长和任命下一级法院的副院长等法官。此种观点不无道理。但我认为，即使是本级人民代表大会选举本级法院院长、由本级人大常委会任命本级法院副院长等法官，也可以实行法官之间的流动。这就是说，法官经当选和被任命以后，并不一定必须在本地法院出任院长和其他职务，也可以由上级法院从工作需要考虑而安排其在其他法院出任院长等职务或担任法官。法官的合理流动不仅应包括。各地法院之间的法官(包括院长、副院长等)可以由上级法院从工作需要出发而安排其相互交流，还包括上级法院的法官从下级法院的优秀法官中择优选任。法官必须在基层法院接受锻炼，上级法院从基层法院的法官中选拔法官，可以使法官真正掌握审判经验，熟悉审判程序和了解基层情况，也有利于保障法官的整体素质。为了实现法官的合理流动，有关法律应对此作出明确的规定，形成完备的交流和流动制度。
第四，任命本身也需要建立一套程序，如任命法官应举行特定的仪式，实行宣立誓就职制度等，从而增强法官对其职业的神圣感、自豪感和使命感，督促其严格执法。
(三)关于法官的数量
按照严格的法官任职资格和选拔程序选拔法官，旨在严格保证法官的素质。高素质的法官乃是高质量的裁判的前提和基础。为了保证司法裁判的质量，法官的队伍应该少而精，法官的素质越高，则法官在民众心目中的地位也越高，司法的权威性也越强。
我国目前现有法官25万名余名，分布在全国三千多个法院之中。尽管自1993年以来各类案件的数量以每年约11%的比率增长，法院的任务越来越繁重，但应当看到，我国现有的法官队伍与国外的法官的数量相比，不是太少而是太多，可以说是相当庞大的，我们不妨以英美两国的法官数量做比较。
在英国，从中世纪王座法院设立开始至1813年，英国全国仅有法官数十名。到1896年，英国全国只有法官五百名左右，这支人数极少的队伍在数百年间大致完成了维护社会公正及发展普通法的历史使命。截止1997年，英国全职法官仅有964名，其中包括12名大法官，25名上诉审法官，95名高级法院法官，520名巡回院法官，302各地区法官，此外英国还有大约2000名兼职法官。如果按人口比例，英国大约每11万人有一名全职法官。而我国按人口比例是每4.8万中有一名全职法官。
如果说按人口的比例不够确切，那么我们可以按承办案件的数量来确定法官的工作量，也可以看出我国的法官队伍是很庞大的。以美国联邦法院官的工作量为例：

1.                   美国最高法院1968、1978、1988处理的案件情况

\年代
1968
1978
1988
上诉案
Appellate docket
1131
2383
2587
一审案
Original docket
1
17
14
其他案件
Miscellaneous docket
2139
2331
3050
总数
Total
3271
4731
55651
法官数
Judge ships
9
9
9
平均每个法官办案数
363.4
527.7
627.9
资料来源：美国法院行政管理办公室主任于1970、1980、1990年的年度报告

2.美国联邦上诉法院1970、1980、1990年处理案件情况

案情类型\年度
1970
1980
1990
美国民事案件
U.S. civil
2167
4654
4363
私人民事案件
Private civil
4834
10200
12812
囚犯上诉案件Prisoner Petitions
联邦Federal
州State

309
1643
1007
2668
2263
7678
破产案
Bankruptcy
205
396
1087
行政上诉案
Administrative appeals
1522
2950
2578
地区法院上诉案
D.C. Court of Appeals Original  Proceedings
33
241
—
595
—
624
民事案件总数
Total civil
10954
22470
27116
刑事案件总数
Criminal
2660
4405
9493
案件总数
Total
13614
26875
36609
法官数Number of authorized judgeships
97
132
156
每个法官处理案件的平均数
140．4
203．6
234．7
资料来源：美国法院管理办公室主任于1970、1980、1990年的年度报告。

3.美国联邦地区法院1970、1980、1990年处理案件情况

案情类型\年度
1970
1980
1990
美国民事案件
U.S. civil
24965
63628
56300
私人民事案件
Private civil
62356
105161
161579
囚犯上诉案件Prisoner Petitions
联邦Federal
州State

4185
11812

3713
19569

6611
36019
民事案件总数
Total civil
8731
168789
217879
刑事案件总数
Criminal
39959
28912
48904
案件总数
Total
127280
197710
266783
法官数Number of authorized judgeships
401
516
575
每个法官处理案件的平均数
317．4
383．2
464
资源来源：美国法院管理办公室主任于1970、1980、1990年的年度报告

从以上分析可见，美国最高法院的每个法官平均办案数最多，1988年高达627.9件。联邦上诉法院的每个法官的平均办案数量低，但最低的年份也达到每人约为140.4件案件。美国法官每年的平均办案数大约在300—400件左右。几乎每人每天可以审结一个案件。而我国的法官办案数远远低于这个数字。以1996年我国各级法院全年审结的案件数为例。全国共审结5237544件，全国法院的法官约25万名，平均每个法官的办案数约21件。可见美国法官的办案数几乎比我国法官的办案数高出15倍。当然美国法院的法官办案主要是坐堂问案，法官不能主动收得证据，因此在证据收集等方面无需花费时间和精力。但在庭审过程，尤其是判决书的制作方面显然要比我国法官花费更多的时间，因为每一份判决书的说理都较为充分，许多判决书甚至就是一份精彩的学术论文。而要写出较高质量的判决书，显然要花费很多的时间和精力。在这方面我们的判决书与其相比，存在着十分明显的甚至是极大的差距。
值得注意的是，我们的法官的平均办案数不高，并不意味着办案人员心工作较轻，相反，据笔者了解，在各极地法院，尤其是在基层法院办案人员的工作负担是繁重的，休息时间和节假日经常要加班加点。法院的工作应该说是十分辛苦的。为什么如此辛苦但效率并不多。”我认为除了某些审判方式不合理而导致法官付出不必要的时间和精力以外，还有如下几方面的原因：一方面，法官队伍整体业务素质不高，办案人员不精干，某些人甚至缺乏足够的独立办案能力。几乎在绝大多数法院，都普遍存在着法官绝对数多，但业务骨干并不很多的现象。另一方面，我国法官承担了许多审判工作以外的事务，有些甚至是法官根本不应承担的工作。例如某基层法院按照市政府的安排，每天被抽调十余名干警在院领导的带领下，与其他机关的人员一道上街清除街头广告，驱逐乞丐小贩。还有许多地方的政府机关经常抽调法官去扶贫、支教、搞社教、抓计划生育、催粮催款，每逢节假日上街打扫卫生等。“这些所谓‘中心工作’使各法院穷于应付，大伤脑筋，耗费了法官们大量宝贵的时间，结果是贻笑大方。一位因找不到案件承办人而心急如焚的台商感概地说：这种现象在港澳以及国外是不可想象的，真正具有中国特色”。且不说让法官上街清除街头广告明显损害法官的尊严，仅仅从效率角度来看，由法官从事此种简单劳动、实在是一种资源的浪费。将这些时间留出来认真从事案件的审理，使法官集中精力把案件办好，对国家对人民都是再好不过的事情。由于法官承担的所谓“中心工作”太多，确实“耗费了法官们大量宝贵的时间”。这也是目前法院办案的效率不高的一个重要原因。
我认为，提高效率除了需要以制度上保证法官全身心地投入审判工作，减轻法官所不必承担的任务以外，还需要认真搞好法官的选拔和筛选工作，逐步建立一支精干的、具有较高素质的法官队伍，法官一是要少而精。因为只有“少而精”，才能全面提高法官的素质和法官的社会地位，尤其是可以对“少而精”的法官实行优厚的待遇，彻底解除其生活上的后顾之忧。如果法官多而不精，则不仅难以保证裁判质量，从经济上说也很难推行法官的“高薪制”。
从“少而精”的原则出发，有学者建议，我国最高法院的法官应保持在25—30名左右，各高级法院的法官保持在15—20名左右，中级法院的法官保持在10—15名左右，基层法院法官保持在5名左右，全国法院的法官总数保持在2万名左右，并对这些源官配套一些必要的助手，然而提高素质，降其地位，使其享有极大的尊荣和威望。上述法官数额是否合理是值得研究的。但强调法官队伍的“少而精”是完全正确的，应当成为我国法官队伍建设的一项原则和努力的分向。为了实现法官队伍的“少而精”，目前应当严格法官的任职资格及选拔淘汰机制，法官们选拔应由专门的机关负责进行，建议设立“法官资格审查委员会”，专门负责法官的考试考核及选拔采用。对考核不合格的法官，应安排其从事其他工作。法官职业虽应当保持稳定的，但在中国目前情况下，为实现“少而精”，原则上不应是铁饭碗，一个法院内部除极少数业绩突出，德高望重的人可作终身法官外，其他人都应实行竞争上岗，使真正的高素质法官脱颖而出，并担负起审判的重任。
当前，我们在法院内部应当实行分流制度，一是，要将法官与司法行政人员分开，法官可以兼任某些司法行政工作，但有法官技术性和专业性所决定的司法行政人员不能从事法官工作，法官也不能从司法行政人员队伍中选拔。对法官和司法行政人员应确立不同的任职资格和管理规则。二是，将审判员与执行庭的工作人员分开。严格地说，从事执行工作的人员也应当知法懂法，但由于他们主要从事执行判决书的工作而自己并不从事裁判活动，所以对这一部分人员在法律业务素质方面的要求与对审判员的要求显然应当有所区别。并应当确立不同的任职资格。三是，设立法官助理制度。在美国，对联邦法官都配备了助理，法官助理要帮助法官整理案卷，甚至起草判决书，法官在裁判中之所以保持较高的效率与助理的工作是分不开的。在我国，并没有实行法官助理制度，每个法官在办案中都要事无巨细地从事各项工作，如果为每个法官配备一名或者数名助手，将会大大地提高审判的效率。我认为许多不能胜任法官工作的人，应当通过分流，担任法官的助理，四是，实行书记员的专业化制度。严格地说，书记员的工作与法官的工作在性质上是有区别的。书记员本身不能参与合议庭的讨论，更不能对案件进行表决，而只能从事记录、案卷整理、送达文书等工作，因此书记员和法官音符的是两个不同的序列，然而在我国，许多大学毕业生，甚至研究生分到法官以后，一直担任书记员的工作，而不具备法官资格的人却一直担任法官的工作，使书记员和法官的职业要求极不明确，而一般的做法是法官从书记员中提拔，这又导致了法官与书记员不能形成两种不同的序列，书记员也不能职业化。从而影响了审判的效率。据此，我认为，应当将书记员的职业专业化并与法官职业相区别。
顺便讨论一下法官的级别问题，我们认为，在中国，法官应当分成若干级别，每个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。现行法官法设专章规定了法官的等级；从而在法律上首次确认了法官等级制度。根据该法第16条，中国法官分为四等十二级。但必须强调的是，法官的级别绝对不能等于或套用行政级别。应当明确，法官等级既不是职务，也不是职称或者衔级，而是针对法官特点所创设的独立的法官序列。主要是对法官的技术性的评价，不能套用行政级别。行政级别的套用，一方面根本否认了法官的职业性和专业性；另一方面也刺激了一些不相干的人为了套取行政级别而挤进,,  法院。
                                                                                                                              注释:
         肖扬主编：《当代司法体制》第1页。
肖扬主编：《当代司法体制》第1页。
John.Henry Merryman: Civil law Tradition, Stanford University Press,1969
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 14th edn, 1956, 457f.
Honourable lord justice Brooke (sir Henry Brooke), Royal Courts of London, June 21, 1966.
参见肖扬主编：《当代司法体制》第27-28页。
参见肖扬主编：《当代司法体制》第51页。
同上书，第51页。
John·Henry Merryman: Civil Law Tradition, Stanford Univercity Press,1969.
参见肖扬主编《当代司法体制》第2页。
该法第34条仅规定，有选举权和被选举权的年满23岁的公民，可以有资格担任法官。
参见周道鸾：“法官法是对现行法官制度的重大改革”，载《中国法学》1996年第2期
转引自［美］诺内特、塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第69页。
朱苏力等《关于司法改革的对话》，载《市场社会与公共秩序》，第164页。
蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》
参见肖扬主编《当代司法体制》第27页。
参见汉密尔顿等《联邦党人文集》商务印书馆1980年版。
Henry J.Abraham: Judicial Process,p35
Henry, J. Abraham: Judicial Process. P36.
参见瑞士宪法第85条第四款、第92条。
1850年的普鲁士宪法第9条规定：不符合法定的任职资格者，不得被任命为法官。
参见肖扬主编：《当代司法体制》第2页
参见肖扬主编：《当代司法体制》第2页
肖扬主编：《当代司法体制》第3页。
参见肖扬主编：《当代司法体制》第28页。
参见李浩：“法官素质与民事诉讼模式的选择”，载《法学研究》1998年第3期。
何海建：“法官·性病广告及其他”，载《人民法院报》1993年10月8日。
何海建：“法官·性病广告及其他”，载《人民法院报》1993年10月8日。
参见贺卫方：《对抗制与中国法官》，载《法学研究》1996年第4期。
修改版原载于王利明：《司法改革研究》（修改版），法律出版社2001年版，第十一章第一节。

欢迎光临法艺花园 (https://www.llgarden.com/)