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标题: 民事诉讼收费制度改革的理念及路径 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:12
标题: 民事诉讼收费制度改革的理念及路径
张榕  厦门大学法学院  教授
对民事案件征收一定的费用，是现代国际社会的通例。问题的关键在于收取多少费用才是合理的。众所周知，诉权被称为现代法治国家的第一制度性人权，并受到各国宪法及国际公约的保障，如果诉讼收费过高，就有可能将无力承担诉讼成本的当事人阻挡于司法救济的门外。因此，诉讼费用与诉讼权利一样，与诉讼利用人的利益是紧密相关的，法院收费制度的合理性在一定程度上反映着一个国家的人民享受法律保障的程度。

自我国开始实行诉讼收费制度以来，所有有关诉讼收费的规范均由最高人民法院制定，收费范围、收费标准及收费方式也由最高人民法院自行决定，而从我国诉讼收费的征收标准来看，已大大高于发达国家。近年来最高院有关诉讼收费的补充规定及批复显示出我国的法院收费有进一步提高的趋势。特别是，在我国目前各级财政尚不能全额支付法院全部所需费用的情况下，法院本身与诉讼收费有着密切的利害关系，法院在制定诉讼收费政策方面的趋利动机已日益明显。它导致的直接后果有二:一是法律所保障的当事人诉权难以实现。在民事诉讼中，当事人如果因为无力支出诉讼费用，而不能利用诉讼制度来保障其私权，实质上将发生人民受宪法保障的诉讼权被剥夺的情况。在我国，由于低收入人口众多，这一情况将十分严重;二是背离司法之目的。民事诉讼之主要目的在于保障私权，如因诉讼费用之收费不当，致当事人虽经法院程序，却只饱了法院腰包，而其私权实际上未获得实现，将有悖于设立法院解决私权纷争之本意。近年来法院为树立司法权威而频频推出改革举措，但却收效甚微，从某种程度上说，与法院自身的急功近利不无关系。我国已经启动民事诉讼法的修改，如何在民事诉讼法的框架内一并完善法院的收费制度，是立法、司法及学界不能回避的问题。

一、我国现行诉讼收费制度及其评价

在1984 年前，我国并无统一的诉讼收费规则，上世纪50 年代初，我国有些地方曾经采用诉讼收费制度。上世纪80 年代初，上海、重庆、福建和山东等地法院根据地方性规章征收诉讼费用。(P280) 1982 年3 月，我国颁布《民事诉讼法》(试行) ，《民事诉讼法》 (试行) 第80 条规定:“当事人进行民事诉讼，应当依照规定交纳案件受理费。财产案件，除交纳案件受理费外，并依照其他规定交纳其他诉讼费用。收取诉讼费用的办法另行规定。”最高人民法院于1984 年9 月15 日发布了《民事诉讼收费办法》(试行) (以下简称《收费办法》(试行) ) 。虽然该办法规定的收费标准较低，但符合当时的经济发展水平和人民群众的经济承受能力。后由于经济高速发展，民商事案件也迅速扩张，人民法院的组织机构膨胀，导致较低的收费达不到弥补日益增长的办案经费之不足的目的。因此，最高人民法院于1989 年修改了收费办法并正式出台了《人民法院诉讼收费办法》(以下简称《收费办法》) 。1991 年，我国颁布了《民事诉讼法》，最高人民法院于次年制定了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，其中，第八部分为“诉讼费用”(以下简称《诉讼费用意见》) ，目的在于填补《收费办法》的空白，就1991 年《民事诉讼法》新设的某些程序(如诉前保全、督促程序、公示催告程序、破产程序等) 规定收费标准。此后，为了统一收费标准，理顺全国范围的乱收费问题，最高人民法院于1999 年颁布了《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》(以下简称《补充规定》) 。另外最高人民法院还制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》、《最高人民法院关于认真贯彻落实“收支两条线”规定的通知》以及各种复函、批复、意见等。

对上述关于诉讼收费的规定进行研究，可以发现，我国的诉讼收费制度存在以下特点:

(一) 由最高人民法院决定如何收费及收费的范围。在1982 年的《民事诉讼法》(试行) 第80 条及1991 年的《民事诉讼法》第107 条都规定进行民事诉讼应当交纳诉讼费用，并且也都规定了:“收取诉讼费用的办法另行规定。”但是，作为收取诉讼费用的主体——法院，并未被授权制定收费办法。或许是出于约定俗成，在两部民事诉讼法出台后，最高立法机关都没有出台任何关于诉讼收费的规定，而是由最高人民法院出台诉讼收费的相关规定。尽管有学者质疑:“作为公共服务的提供者，人民法院没有自己特殊的利益，不应进入市场交换。由最高人民法院分享诉讼费用规则制定权，会使法院把自己摆在不适当的位置上，参与市场运行，从而产生不可遏制的盈利冲动，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当成法院的‘提款机’。”(P354) 但这是一个事实，似乎也并未引起立法机关的应有重视。从国外的情况来看，在德、日等国，诉讼费用规则属单行法而为国会立法权限。在美国，联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”，制定适用于各级联邦法院的诉讼费征收规则。英国则是在《民事诉讼规则》中对诉讼费用进行规定。可见，世界各国对诉讼收费，既有单独立法的，也有由法院规定的，也有在民事诉讼法中规定的，但与我国不同的是，一是上述各国法院所收取的诉讼费用与法院本身的经费来源并无直接的关系;二是在美国虽然由联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”制定讼费征收规则，但它得到了国会的授权。

在我国，不但由最高院制定诉讼收费的规定，而且由其决定收费的范围及收费的标准，如果法院本身与诉讼收费没有利益关系，那么，也许上述做法并不会产生什么问题。但事实是，我国法院与诉讼收费具有直接的经济利益关系，而其根源乃在于法院经费财政拨款的不到位，诉讼收费并不是简单性质的国家规费，它还承载着保障法院经费、提高法官待遇及优化法院审判工作条件的重任。因此，弥补国家财政拨款之不足的收费指导思想，导致人民法院过分关注部门利益，忽视当事人诉讼权利的保障。并且，即便是最高院制定的《收费办法》也没有真正得到切实的执行，在司法实践中超标准超范围收费司空见惯，许多法院都曾经向每个案件的双方当事人收取数额不等的诉讼活动费（根据笔者的调查，一直到现在，仍有相当多的中级法院及基层法院在受案时对每个案件加收固定的费用或自行规定某类案件的最低收费。而这一情况在其他学者的调查中也充分得到了印证。具体可参见:廖永安、李胜刚:《我国民事诉讼费用制度之运行现状——以一个贫困地区基层法院为分析个案》，《中外法学》2005 年第3 期。）。制度性缺陷以及司法实践的现实状况导致司法成本的增加，加重了当事人的诉讼负担，一定程度上妨碍了程序正义的实现。这也是由法院自定自收诉讼费用深受质疑的症结所在。

2. 诉讼收费标准偏高。从表一中可以看出，1989 年的《收费办法》和1984 年的《收费办法》(试行) 相比，主要差别在于费率的提高。据学者统计，以财产案件为例，1989 年的《收费办法》使得当事人支出的案件受理费平均增长了3. 3 倍左右，但同期我国的GDP 只增长了1. 3 倍，人均国民生产总值也只是增长了1. 3 倍。案件受理费的增长远远高于同期GDP 的增长。(P23) 显示出国家将大部分的审判成本转嫁给了当事人。

从国外的情况来看，各国对诉讼费收取标准是不同的，有的国家是按件收取受理费，例如美国联邦法院一律是按件收取受理费，联邦地区法院的受理费是每件150 美元，联邦上诉法院的受理费是每件100 美元，联邦最高法院的受理费是每件300 美元（参见28U. S. C. Sec. 1914 ，1913 ;U. S. Ct . R. 38 。）。有的国家采与我国类似的方式根据标的额按比例征收，例如日本的案件受理费是依据当事人请求的标的额并参照累进制的收费标准来加以确定的。在我国收取的案件受理费，在日本称为“程序申请费“ ，通过对我国现行收费比例与日本程序申请费的收费比例进行比较，日本程序申请费与诉讼标的额之间的最高比例为1 %(基数为30 万日元以下，约人民币2 万元以下的诉讼标的额收取的比例) ，即使不考虑消费水平因素，我国的收费比例也是过高的。而日本的这种收费水平已经被其他国家指责为“高昂的收费”，那么也就不难想象我国现行收费高额程度之状况。(P153)

表一:新旧诉讼收费办法有关案件受理费的比较

1984 年收费办法
1989 年收费办法
增加幅度

不满千元的
30 元
50 元
1. 67 倍
1000—5 万元

其超过部分按1 %收费
其超过部分按
4 %交纳
4 倍

超过5 万元
至50 万元

其超过部分按0. 6 %收
费

收费5 - 10 万元，按3 % 交纳; 10 - 20 万元部分，按2 %交纳; 20 - 50万元部分，按1. 5 %交纳

5 - 2. 5 倍
超过50 万元
至100 万元
其超过部分按0. 3 %收
费
其超过部分按1 %交纳
3. 33 倍
超过100 万
元至500 万
元
其超过部分按0. 2 %收
费

收费其超过部分按0. 5 %交纳

2. 5 倍

超过500 万
元
其超过部分均按0. 1 %
收费
同上

5 倍

实践的情况则更不容乐观，我国诉讼费用制度在实际的运行中发生了严重的扭曲和变形，一些贫困地区的基层法院违反《收费办法》的规定征收诉讼费的现象相当严重，例如，根据廖永安教授等对湖南湘中某贫困县基层法院（该法院所处县是国家重点扶贫县。该院是最高人民法院2000 年表彰的首批“全国人民满意的好法院”，也是省级“文明单位”。）的调查，将该院诉讼费用执行标准与《收费办法》的规定标准对照和比较，可以看出，该院在诉讼费用征收中存在着严重的超比例征收情况(见表二) 。

3. 不论案件难易程度、适用程序与结案方式的不同，实行同一收费标准。《民事诉讼法》第12 章及第13 章根据民事案件的难易程度将民事案件分为普通的民事案件与简单的民事案件，并规定了不同的审理程序。相对而言，简单的民事案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，在受理、审理等方面比普通程序要简便得多，审限也比普通程序减少了一半。因此，简易程序所消耗的司法资源与普通程序相比，显然要低得多。但是，现行的《收费办法》并没有体现这一区别，不论案件难易程度，不论适用普通程序或是简易程序，都收取同样的诉讼费用。可见，我国现有的简易程序在节约当事人的诉讼成本上成效并不明显。以诉讼费用为例，其简便性并无任何体现，当事人似乎也并不被鼓励采用简便程序。从某种程度上说，简易程序是以牺牲部分的程序公正来换取程序效益的，它实际上是通过限制甚至取消当事人的一部分诉讼权利来获得效率，它也是对当今民事司法制度普遍不堪重负的一种平衡，因此，国家在鼓励当事人利用简易程序时应该给予必要的财政支持。而现行收费办法对于财产案件，不论烦琐复杂与否，一律按争议金额征收以相应比率的诉讼费用，这显然是不合理的。即使是按照收费弥补法院办案经费不足的立法思路，也应当根据法院在不同案件所付出的司法成本的不同而征收相应的费用。

表二:执行标准与法定收费标准情况对照表
序
号
案件
性质
收费标准

执行
情况
超标幅
度
1

离婚
案件
50 元(涉及财产分割，超过一万元的部分按1 %交纳)
700 —
800 元
14 —16
倍
2

侵害人身
权案件
100 元(包括侵害姓名权、
名称权、名誉权)
500 元
5 倍

3

其他非财
产案件
40 元
500 元
12. 5 倍

4

财产
案件

争议的金额或价额
收费率

不满1000 元的
50 元
500 元
10 倍
超过1000 元至5
万元的部分
4 %
500--
2010 元
12. 5 倍
超过5 万元至10
万元的部分
3 %
按标准收取

超过10 万元至20
万元的部分
2 %

按标准收取

超过20 万元至50
万元的部分

1. 5 %
按标准收取

超过50 万元至100
万元的部分
1 %
按标准收取

超过100 万元的部
分
0. 5 %
按标准收取

5
劳动争议
案件30 至50 元
500 元

16. 7 倍

6

申请
执行
费

执行金额或价额

收费率

1 万元以下

50 元
按标准收
取

超过1 万元至50
万元的部分
0. 5 %

超过50 万的部分
0. 1 %

同样，现行的诉讼收费规定也没有区分一审和二审，实行同额收费。事实上，《收费办法》并未对二审案件的收费标准作出规定，实践中二审并不区分不同的请求范围，均比照一审同额收费，即当事人只要提出上诉，法院就按一审的全部争议标的收取上诉案件受理费。但是，当事人不服一审判决，有时是针对判决的全部，大多数的情况下，则仅针对判决的一部分，个别情况下，只对判决的履行期限提出异议。这样的收费方法与《民事诉讼法》第151 条规定的“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”相矛盾。既然二审人民法院审理范围限定在与“上诉请求有关的事实和适用法律”内，又按一审的标的额来收费，显然司法资源的消耗与当事人的付出不对等。以台湾为例，当事人在上诉审中虽为相同的主张，但只需就其在一审败诉且又提起上诉的部分，核计裁判费。例如，原告起诉请求被告给付100 万元，一审部分胜诉，法院判决被告应付80 万元，原告上诉时只须就败诉的20 万元部分缴纳上诉审裁判费;如被告亦对其败诉之80 万元部分上诉，则其亦仅就80万元部分缴纳裁判费。

此外，我国在《民事诉讼法》第8 章中专章规定了调解，在司法传统中也一向十分重视调解，但在建立调解的激励机制上尤其在减轻当事人的诉讼成本方面明显滞后。不论是调解结案还是裁判结案，向当事人收取的诉讼费用完全是一样的，并未体现程序相当性原则。而各国及其他地区为了鼓励当事人采用调解或和解，一般都在诉讼费用的负担方面给予激励。以英国为例，一个争议标的为5 万英镑的案件，双方当事人在开庭前七天达成和解协议并通知法院停止诉讼，那么，当事人所负担的法院费用就只有启动诉讼的400 英镑，仅占标的额的0. 8 %。对于等值的案件，我国当事人在起诉时必须预交12010 元的受理费后才能启动诉讼程序，调解成功后，法院分文不退，该费用占标的额的1. 72 %。又如，我国台湾地区对以调解结案和以裁判结案也是收取不同的诉讼费，其《民事诉讼法》第420 条第3 款规定，当事人双方合意移付调解而成立者，原告可以于调解成立之日起30日内申请退还已缴裁判费二分之一;第84 条第2 款规定，和解成立者，当事人可以于成立之日起三个月内申请退还所缴裁判费二分之一。由于调解所耗费的司法成本明显低于裁判，法院所收取的诉讼费用理当相应减少。

二、民事诉讼收费制度改革的理念基础

(一) 合理确定国家及当事人各自应承担的审判成本

保障民众的诉权是法治国家应有之责，而民事诉讼程序设置的目的虽然在于保护当事人的私权，但维护法律秩序也是其重要的功能，对此，国家应承担主要责任，当事人适当予以分担，使司法制度能够在合理平衡国家和个人利益的前提下得到良好的运作。

首先，接近正义(司法) 的权利是所有法治社会承认的一项基本的宪法性权利，国家有责任也有义务保障人民获得司法救济的权利。“二战”以后，诉权已超越了单纯的诉讼法意义而实现了向宪法诉权的转型，传统的诉权概念也逐渐被接受公正审判权、裁判请求权、接近正义权、接近司法权等现代话语所取代。有学者指出，裁判请求权作为一项基本的人权得到了各国宪法的普遍确认，已经成为许多国家民事司法的最高理念和国际人权标准的基本内容，受到各国政府的高度重视，并呈现出国际化的趋势。《世界人权宣言》第8 条明确规定:“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对此种侵害行为作有效的补救。”意大利法学家卡佩莱蒂认为，影响当事人实效性接近正义的障碍主要有五个方面的因素:1.律师费; 2.法院成本和其他经济负担;3.诉讼的必要费用与诉讼标的金额的比例不均衡(这一障碍在小额请求案件中表现尤其突出) ; 4.诉讼迟延;5.其他接近司法救济的事实上的障碍，如对专家协助日益增加的需求、当事人的愚昧无知，等等。(P42)诉讼费用或曰诉讼成本对当事人行使接近正义权利影响尤为明显。正如日本法学家棚濑孝雄所指出的“，无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们只能放弃通过审判来实现正义的希望”。(P266) 因此，对于国家来说，为民众提供高效、低廉、公正的司法救济机制是义不容辞的。我国存在的问题，一是未将诉权的保障上升为宪法性的权利;二是在立法的指导思想上单纯地将民事诉讼定位为提供给社会主体解决纠纷的一种方法，而忽略了国家应承担的责任。

我国已于1998 年10 月5 日签署《公民权利与政治权利公约》，该公约第2 条第3 款规定:“本公约每一缔约国承担:1.保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的救济，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为;2.保证任何要求此种救济的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法救济的可能性。”因此，保障当事人获取司法救济的权利也是我国政府的责任，政府应当作为审判成本支出的主要承当者。

其次，在公力救济建立后，当事人已被禁止私力救济，国家在通过民事诉讼保护私权的同时也维护了法律秩序，实现了社会正义，因此国家应当分担支撑审判制度的必要成本。棚濑孝雄将“生产正义的成本”分为两个部分:国家负担的“审理成本”和当事人负担的“诉讼成本”。(P283) 法律基于一定的政策考虑，或是将一部分审理成本转化为诉讼成本，或是将一部分诉讼成本转化为审理成本，关键的问题在于:如何在国家和当事人之间合理分配“生产正义的成本”? 免费诉讼意味着诉讼成本全部转移给整个社会，按照法院的实际开支全额征收讼费则意味着国家将履行公共职能的成本转移给诉讼当事人，故合理的司法政策总是在两个极端之间寻求折中。

事实上，同样与我国采根据标的价额按比例收费的德国、日本等国在诉讼费用的收取上也受到许多学者的批评，尽管有不同的意见，但在维持国家和当事人分担支撑审判制度的费用这一现行制度框架的前提下，学说的主流指向的是使费用从当事人向国家适当转移的方向。(P284) 应当注意的是，在这一指向后面存在着经济学领域的的公共财政学和政治学领域的公共选择理论等近年来进展较大的理论潮流对民事诉讼法学的影响。一些学者开始将民事审判制度或者国家提供的民事司法服务理解为一种“公共物品”(public goods) ，并据此认为国家财政预算应在支撑审判制度的费用支出上承担更大的份额。所谓:“公共物品”指可供人们享受并具有不可排除性和非竟合性的物品或服务。不可排除性和非竟合性合起来称“外部性效果”，又分正的效果和负的效果两种。不可排除性是无法将物品或服务的提供仅仅限定在支付了一定代价的消费者上的性质。例如，清洁空气的享受不可能仅仅限定在愿意为治理大气污染支付费用的人们身上，因为无法排除其他人也呼吸空气。所以治理污染的费用很难通过市场交易筹集，而往往必须采取征税的方式。非竟合性则指的是物品或服务具有虽然经消费却不会减少或磨灭，因此一部分人的享受不可能导致另一部分人得不到享受或少享受的性质。非竟合性同样支持不是从物品或服务的特定利用者而是从一般人获取费用的公共政策。一位学者指出，民事审判除了给当事人带来的直接利益之外，还具有明显的外部性效果。他把这种外部性效果分为:1.诉讼结果对纠纷的利害关系人产生的影响;2.对同类纠纷的当事人以及潜在的当事人产生的影响;3.通过适用解释法律而导致法的进一步形成发展;4.法律秩序的维持;5.社会正义的实现。这些效果全部都具有非竟合性，其中第3 和4 还兼有不可排除性。(P285)

在我国，尽管没有确切的统计数字来说明国家承担的审判成本与当事人承担的审判成本之间的比例，但是，从一些实例的调查与分析中可以得知，诉讼费的收入构成了法院预算外收入的主要来源，在许多法院甚至达到法院总收入的60 % ——70 %左右，虽然并不是一种绝对的情况，普遍地，地方财政只为法院审判人员提供基本工资(在许多不发达地区，法院审判人员的基本工资也无以保证) ，而当事人提供的诉讼费用不仅用来支出具体案件的办案经费和日常的办公费，还提高了审判人员的生活待遇(包括奖金以及其他福利部分大都依赖诉讼收费) ，甚至法院的基本建设也在一定程度上依靠诉讼收费的积累(许多法院办公大楼与宿舍资金的自筹部分显然主要来自于诉讼费的积累)（具体实例的调查与分析可参见:欧爱民:《审判成本转嫁率偏高的成因与对策》，《法制与经济》1998 年第3 期;王亚新:《围绕审判的资源获取与分配》，《北大法律评论》第2 卷第1 辑，北京大学出版社1999 年版;薛江武、张勇玲:《法院经费保障问题的分析与思考——江西法院经费保障情况调查报告》，《人民司法》2001 年第8 期;廖永安、李胜刚:《我国民事诉讼费用制度之运行现状——以一个贫困地区基层法院为分析个案》，《中外法学》2005 年第3 期。）。因此，我们基本上可以得出这样的判断，即我国民事审判实行的是以当事人负担为主的原则。

在美国，联邦政府对诉讼提供巨额财政补贴，以20 世纪90 年代为例，美国联邦法院每年受理的案件大约是24 万件，假定所有当事人都按照法定标准足额交纳讼费，联邦法院全年的讼费收入也只有3600万美元，相当于联邦法院全年预算的1. 5 %。我国的财政收入尚无力承担如此高比例的讼费负担，但国家应通过科学的方法合理评估诉讼的成本，并理性地确定国家和当事人各自应承担的比例。

(二) 法官中立原则在诉讼费用的收取上同样必须得到保证

法官中立是现代诉讼程序的基本原则，也是程序公正最基本的要求，如果法院及法官与案件具有直接的利益关系，司法公正也就无以保证。因此，法院经费的统筹不但关涉我国司法制度的有效运转，而且直接触及司法制度的根基。

首先，中立性是“现代程序的基础”。戈尔丁认为，中立有三项规则:其一，任何人不能作为有关自己案件的法官;其二，冲突的结果中不含有解决者个人的利益;其三，冲突的解决者不应有对当事人一方的好恶偏见。(P240) 法官中立常常与程序公正乃至诉讼公正划上等号，其原因在于法官是诉讼的主宰者，法官中立是程序公正乃至诉讼公正实现过程中最基本的也是最重要的因素。(P13) 但是，如果法院的经费、法官的收入必须主要依赖向当事人收取的诉讼费，受理与审理案件就可能在一定的程度上受利益驱使的影响，而当一方当事人能够更多为法院行使职权提供便利的情况下(例如为法官支付出差费用等)（据学者调查，由于经费的紧张，相当多法院办案人员出差，全部是由当事人支付费用。有的法院也向当事人借款，只还本金，不还利息。参见: 左卫民、周长军:《变迁与改革——法院制度现代化研究》，法律出版社2000 年版，第208 页。），法院及法官便很难再顾及中立的立场。同样地，一些不能为法院带来太多利益的案件，如申请支付令的案件等，就明显地遭到许多法院的排斥与拒绝。由于法院及法官与案件收费具有直接的利益关系，法院在与当事人围绕资源获取的互动机制中，实际上已成为一个谋求自身利益最大化的市场主体或组织体，其在民事经济审判中不容否认地存在着尽量向案件当事人获取更多资源和利益的倾向。在这种情形下，司法公正也许就只能退而求其次了。据学者考证，曾经有一个时期，法院争管辖以求得随之而来的裁判费用收益，几乎发展成为一门“艺术”，虚列第三人、甚至虚设法律关系，以调解结案规避上级法院审查，凡此种种不一而足。在最高人民法院实行以诉讼标的额作为划分级别管辖权的主要依据之后，每一个上级法院在检查下级法院是否违规的时候绝对不遗余力，然而只要有机会，也绝对要受理本应属其上级法院管辖的案件，这一现象恐怕是法院趋利心理的最好写照。可以肯定地说，法院成为追逐利益的实体后，无法维持自身的中立，不仅当事人会怀疑其公正与中立性，其本身事实上也无法做到公正。(P141)

在我国，如果继续沿用这种主要由当事人支撑裁判费用的机制，维系现代司法程序运行的最基本要素——法官中立便无从保障，而一切法院改革的努力在法院成为趋利主体面前都显得苍白无力。因此，通过把审判成本转嫁给当事人来降低国家对诉讼投入的方法，也许在经济转型时期还能呈一时之效，但并不能长久使用，在国家已具有一定经济实力的情况下，国家应对裁判费用责无旁贷地担负起主要的责任。其次，司法独立也要求法官在讼费的收取上坚持中立的原则。由于众所周知的原因，我国的司法并没有在真正意义上实现独立，这与宪政体制的安排有一定的关系，使得司法权受制于地方，而在地方无力为司法权的行使提供足够的财力资源时，法院便不得不转而从当事人身上获取资源。这种基本上要依赖当事人的支付来维持司法运作的机制，已经严重侵蚀了司法独立的基础，并使司法的公信力无以确立。从理论上说，民事司法权是为解决私权纠纷而设的，司法权的载体——法院(或法官) 不能将诉讼程序作为谋取自身经济利益的手段。而我国法院系统中每一级法院都具有独立于公共利益的自身利益，司法权力被用于追求商业利益，其代价不仅是当事人承担过高的诉讼成本，而且损害了司法威信，破坏了司法公正。(P373)

独立预算的法院财政运行机制是法治国家的通行做法，能使法院财政实现真正意义上的独立，进而有利于实现司法独立;能够统一保障法院必需的业务开支，从而避免法院因经费不足而通过不当收取诉讼费用的方式来侵害当事人的利益。(P12) 但在我国，由于法院经费保障的不足，一方面，法院必须受制于地方及其他的机构而无法独立行使审判权，另一方面，法院必须从当事人身上获取尽可能多的讼费资源而无法公正地行使审判权。它形成了一种恶性循环，即法院必须更多地去迎合地方行政及其他机构的要求，却又无法通过司法审判来彰显法院的实力与权威。而当一个既无足够的实力来通过司法审判制衡其他的政治权力，又无法通过公正的司法审判在民众心中树立起司法公信力的法院，想要获得由国家统筹司法经费配给的权利似乎是更加困难的事，司法独立实现的梦想也许是越来越遥远了。

一个缺乏独立性和公信力的法院体制的存在对一国司法制度的危害是致命的，这种危害性在近年的司法活动中已经逐渐显现出来，例如大量的申诉与上访行为已严重干扰了法院司法审判工作，法院的权威遭至极大的挑战，许多法院不得不派出大量的审判人员去疏堵申诉和上访，司法面临着前所未有的窘境。而究其根源，国家负有不可推卸的责任，国家能够为工商、税务、海关等诸多机构统一配置经费，却不能为担当正义最后一道防线重责的法院统筹经费配给，不能不说是一件令人遗憾的事。我国《宪法》第126 条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民法院组织法》第4 条也作了同样的规定，可见，我国的司法独立是有法律保障的。但是，宪法确立的司法独立仅是一个宣示性的原则，还缺乏配套的保障制度，其中裁判经费的配置就是一个重要的因素，只有在法院经费的来源不再受制于地方、不再直接从当事人手中获取的前提下，司法独立与司法公正才有可能实现。

(三) 诉讼收费制度的完善应当在民事诉讼法等

相关法律修改的大框架下进行诉讼收费制度与国家可提供的救济途径、诉讼程序的设计、法院财政体制的理顺有着密切的关系，因此，必须与民事诉讼法及法院组织法等法律的修改统筹加以考虑。

首先，民事诉讼收费与国家司法资源的配置、民事诉讼的目的、民事诉讼具体制度及程序的设计有着密切的关系，因此，诉讼收费制度的改革与完善应在民事诉讼法等相关法律修改的大框架下统一进行。对此，英国民事司法改革的经验可以给予我们一定的启示。1999 年生效的英国新《民事诉讼规则》明确指出了民事诉讼制度改革的总目标是:1.确保当事人的地位平等;2.节省诉讼费用;3.案件必须以与下列因素相当的方式处理: (1) 案件金额; (2) 案件的重要性; (3) 争议的复杂性; (4) 每一方当事人的经济情况。4. 确保案件的处理公平、高效;  5. 案件分配与法院资源配置保持平衡，并考虑其他案件资源配置的需要（Civil Procedure Rule (effective from April 26 ，1999) ，in Part 1.1.）。与之相对应，诉讼费用制度改革致力于实现的目标是: 1. 通过在诉讼进行过程中对当事人必须从事行为的指导，减少诉讼费用的规模； 2. 使诉讼费用的总额更具可预测性；3. 使诉讼费用与争议的性质相适应；4. 赋予法院作出能够更加有效地激励当事人负责任地行事，或者对不合理行为具有更强威慑力的诉讼费用命令的权力；5. 给诉讼当事人提供更多的信息，以便他们能够对代理其诉讼事务的律师招致的费用行使较大的控制。(P699) 可见，民事诉讼收费的改革应与民事诉讼制度的改革配套进行。我国现行诉讼收费制度存在的一个主要的问题，即是与民事诉讼法的脱节，民事诉讼法尽管对纠纷解决方式的选择及诉讼程序的选用在设计上仍然有许多不完善之处，但法律原则及具体制度在鼓励当事人选择更低成本解决方式与程序上是无庸置疑的。然而，最高法院在制定的诉讼收费规章中对于采用消耗较低司法成本的纠纷解决方式和程序如调解、简易程序等并没有在讼费的收取上给予相应的体现。

我国民事诉讼法的修改已列入人大立法规划，具体诉讼制度面临变革与创新，纠纷的解决也将更加的多元化，当事人的程序选择权亦将得到强化，如何在当事人利用司法与合理支出费用上取得一个平衡是民事诉讼法和诉讼收费制度变革所共同面临的重要课题。甚至也可以说，民事诉讼制度的完善是诉讼收费制度改革与完善的前提与基础，只有在民事诉讼法修改的大框架下统筹考虑讼费的收取方能使裁判费用的分担趋于合理。

其次，由最高人民法院自行制定诉讼收费规章的正当性已经面临普遍的质疑，法院系统自身与诉讼收费的直接利益关系使得法院在讼费规则的制定与讼费的收取方面存在着难以避免的趋利动机，只有通过立法的整合，才能使我国诉讼收费制度获得正当性。事实上，我国《民事诉讼法》在第11 章规定了“诉讼费用”，仅有一个简单的条款，并没有对具体的收费办法作出规定。从国外的立法来看，有如日本除了在《民事诉讼法》中专章规定“诉讼费用”外，同时还通过专门的法律《关于民事诉讼费用等的法律》来规定诉讼收费，(P243) 也有如英国直接在《民事诉讼规则》用6 章的篇幅对诉讼收费加以规定。但我国将诉讼收费的决定权完全交由其最大的受益者法院来行使，在法院的独立与中立的地位尚未建立的情况下，这种权力就会发生变异，法院就可能滥用司法权为自己谋私利，从我国法院不断出台的收费政策及上述在实践中运行所存在的问题来看，它已呈现出审理成本不断向诉讼成本单边转嫁的态势。

民事诉讼法的修改为我国诉讼收费制度的立法完善提供了一个最佳时机，同时，我国法院组织法也准备修订，如果立法机关能够就法院财政体制的理顺与国家和当事人如何合理平衡裁判费用的承担问题一并予以考虑的话，也许是诉讼收费制度改革与完善的理想状态。但即便不涉及法院财政体制的重新安排，通过民事诉讼法的修改在民事诉讼法内来规定诉讼费用的收取，也是诉讼收费合法性与正当性回归的理性之路。而且，从立法成本来说，如果对诉讼收费单独立法，不仅立法成本较高，还涉及与民事诉讼制度及程序设计的配套与协调的问题。因此，在民事诉讼法修改时兼顾诉讼收费制度的完善，应是上策之选。

三、民事诉讼收费制度改革的路径

(一) 如何走出“囚徒困境”

我国诉讼收费制度改革面临两个问题，一是要减轻当事人的诉讼负担，降低诉讼费用;二是要保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件。第一个目标是法治国家的政府获得其正当性的必然选择;第二个目标是法院及法官群体的现实要求。降低诉讼费用意味着政府要增加财政投入，保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件最直接的办法当然是增加诉讼费收入。最理想的结果是降低诉讼费用，法院经费的缺口由政府财政支付。然而，作为两类都要谋求自己利益最大化的主体，在众多的财政需求的压力下，政府会选择尽可能少地向法院提供财政支持，同时为了获得其正当性还要降低诉讼费用;法院和法官作为被动接受制度安排的主体，为了实现其自身利益的最大化，最佳选择就是将自身的需求转嫁到当事人身上。因此，即便正式的收费减少了，但非正式的收费却可能潜滋增长。政府与法院之间在围绕审判的资源获取与分配领域的博弈，使得诉讼收费的改革陷入了“囚徒困境”。(P73)从理论上说，应由国家统一安排司法预算，这是各国通行的做法，也是不言自明的道理，法院的财政窘境也是众所周知的，但国家为何迟迟未作出相应的回应呢? 对此，有学者从制度经济学的角度，运用“收益——成本”的比较方法，对其中的原因进行了深刻的剖析，认为代表整体国家的中央决策部门是否下决心把对审判资源的获取与分配的直接支配权限收上来，根本的决定性因素在于对这种制度变动所涉及的收益与成本进行比较。而其重点就在于审判本身在社会中所发挥的作用与功能，对于国家来说是否已经达到了必须将支撑其运转的资源获取与分配置于自身统一支配之下这样的重要程度。就民事经济审判而言，可以在三个层次上考虑其可能发挥的作用和功能:首先是解决具体的纠纷或保护一个个民事主体之权利的功能;其次是促进统一的市场形成并维持市场秩序及其他生活秩序平稳或有序运转的功能;最后则是从民事法的角度为整个社会及政治秩序提供正当性象征符号或正统性基础的功能。如果民事审判的功能仅仅停留在第一个层次的话，则国家就不一定有足够的动机来直接支配审判资源的获取与分配。而从比较法的角度来看，当审判具有第三种功能时差不多总是使国家统一地控制和管理司法预算成为理所当然。(P176) 但我国目前的状况却是民事审判在这方面的作用与功能并不明显，这即使不是司法预算地方化得以持续存在的根本原因，也是这种现象的主要原因。

然而，正如前文所分析的，一个连自身的生存都难以保障的法院，怎能有足够的能力为社会提供正当性符号和正统性基础? 为社会提供正当性符号和正统性基础必须以法官独立为前提，而如果走下审判台之后的法官不得不为生计发愁，甚至担忧失去位置，独立性便不复存在了。因为没有一个法官会只考虑一个案件的公正处理，而不顾及未来之情况。(P43)这又是一个悖论。因此，单纯地呼吁政府改变现有的法院财政体制安排，或是要求法院减少诉讼收费，可能都不会有多少实质性的效果，也找不出什么便捷之路。它反映了这样的一个问题，一方面，政府在逃避其应尽的责任;另一方面，法院的司法功能还停留在较低的层次。而在政府与法院围绕着审判资源的获取与分配的博弈过程中，立法部门几乎是无所作为的，其原因乃在于我国财政权的非宪政化。财政权是国家权力的重要组成部分，是国家机关履行其管理公共事务职权的基础，因此，近现代国家都通过宪法对财政权作出规定并建立相应的财政监督体制。财政权在民主宪政中占有重要地位，规范财政权是近代宪政的重要内容，是人民主权和基本人权原则的体现，规范财政权是民主与法治的保障。由代议机关控制财政权是民主制度稳定的手段之一，如果财政权完全由行政部门控制，那么国家权力的配置将会不利于代议机关行使其职权。(P288) 司法权是国家的一项重要权力，在三权分立的国家，它与立法权、行政相互分工与制约，而我国的司法独立并不是按照三权分立的的模式建立的，是在国家权力机关人民代表大会的统一监督下根据国家职能分工原则由法院独立行使审判权，其与立法机关、行政机关不是权力分立的关系，只是国家职能分工的不同。但是，司法权并不隶属于行政权是显而易见的。因此，由行政机关来决定司法财政资源的配置与分配显然缺乏正当性，只有从宪政体制上理顺这种失当的安排，才能从根本上解决在诉讼收费上所存在的问题。

从另一个角度而言，在法院财政体制宪政化的过程中，法院并不是无可作为的，法院乱收费现象的出现，一方面是法院自身生存需要所驱使，另一方面也是法院趋利动机的作用。法院应该有能力通过司法审判为社会提供正当性的象征，并在这一过程中逐步强化自身的独立性，改变自身在国家权力配置中的被动地位，以加快法院财政宪政化的进程。

(二) 通过民事诉讼法规范诉讼收费制度

如果在短期内无法改变法院财政体制的安排，那么，通过民事诉讼法的修改将诉讼收费制度纳入民事诉讼法的调整范围，是一个明智之选，也是法院诉讼收费合法化与正当化的最佳路径。经历了十几年的民事司法改革，此次的民事诉讼法的修改应是一次从理念到具体制度改革成果的总结。而保障民众接受裁判的权利及为其提供正当、公平、廉价、迅速的诉讼程序是大多数国家的法制理想，(P125) 我国民事诉讼法的修改及诉讼收费制度的改革同样应当遵循这一理念。民事诉讼收费应当体现民事诉讼的目的，应当与案件的性质、不同程序的利用、可选择的结案方式等相协调，尽可能使当事人以较低成本实现最大的诉讼效益。在这方面，我国学者作出了极大的努力，江伟教授和其博士生孙邦清提交的《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿》(第三稿) 中，以专章(第十章) 32 个条款对诉讼收费的范围、诉讼费用的预交、诉讼费用的负担、诉讼救助提出较完整的立法建议。在该章开篇的第1 条(总第143 条) ，标题为“诉讼费用法定”，规定:“人民法院应当依照本法规定向当事人征收诉讼费用，不得向当事人征收本法未规定的任何费用，”(P26) 明确了诉讼费用法定的原则。在具体的制度建构方面，笔者认为可以考虑以下思路: 1. 将诉讼收费与程序的启动相联系，并将其作为程序启动的条件之一。从许多国家的立法规定来看，交纳诉讼费是程序启动的条件之一，除此之外，对程序的启动并无太多实质性的要件。例如，日本民事诉讼法对于起诉，只对诉状的基本格式及交纳诉讼费用作出要求;英国、美国等国的收费制度也是将交费与相关程序的启动捆绑在一起;在我国台湾，当事人缴纳案件受理费，是起诉或上诉的诉讼要件，原告或上诉人起诉或上诉不缴纳案件受理费时，法院即可以起诉或上诉不合法为由，驳回其起诉或上诉。我国《民事诉讼法》第198 条虽然没有将交纳案件受理费作为起诉条件之一，但《诉讼收费办法》第13 条规定:原告、反诉人在预交期内未预交又不提出缓交申请的，按自动撤回起诉处理; 上诉人在接到人民法院预交诉讼费用的通知后七日内仍未预交又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。最高人民法院1994年8 月23 日的《关于诉讼费问题两个请示的复函》中明确规定:原告起诉或当事人提起上诉后，按照规定交纳案件受理费或上诉费，是人民法院受理案件的一个前提。如果当事人没有交纳案件受理费或上诉费，或者没有足额交纳案件受理费或上诉费，申请缓交、减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应立案受理，案件不进入诉讼程序。可见，诉讼费用的交纳实际上也是起诉条件之一。在司法有偿主义原则下，由程序申请者预交程序启动费是合理的，并有引导当事人选择纠纷解决方式的功能，因此，可以将诉讼收费作为程序启动的条件之一。2. 降低收费标准，并根据程序所消耗的司法成本区别收费。现行收费办法对于财产案件，不论烦琐复杂与否，一律按争议金额征收以相应比率的诉讼费用。这显然是不合理的。案件处理的难易程度并不与诉讼标的的大小成正比，涉及数以千万计的商事案件也许其中是非曲直非常简单，而一桩不起眼的家庭纠纷却可能是劳神费劲费时的棘手案件。因此，以标的额作为计费标准除了显示利益驱动的事实之外，没有多少可以摆到桌面上的依据。现代社会的诉讼收费，尽管在具体数额上各国有较大的差异，但确定的基础是相同的，即诉讼费用不能超出民众的一般支付能力、诉讼费用必须同诉讼的实际进展状况尤其是案件审结的难易程度相联系，并参照社会生活的一般水准，且受制于人道主义原则的考虑而具体确定。(P85)从上文的分析中也可以看出，我国法院所征收的诉讼费的比例大大高于同样采按标的金额比例收费的国家，考虑到我国民众收入的有限，应当降低财产案件的征收比例，即便不能如日本将征收的最高比例控制在1 %以下，也应当尽可能将最高比例控制在2 %左右，而当案件的标的金额超过50 万元以上时，征收的比例应控制在0. 5 %左右。另一方面，在降低案件的收费比例的同时，应根据所适用的不同程序区别收费。对于采用调解、简易程序、小额程序等消耗较低司法成本的方式和程序解决纠纷，应减半收取或只收取极少的诉讼费用。而对于纯属程序事项并不涉及实体审查的案件，如适用督促程序、公示催告程序、裁定适用事项等，应固定收费，不按标的金额比例征收费用。3. 借助诉讼收费的政策功能，调节司法资源的利用。例如，在英国，根据沃尔夫《接近正义》正式报告的建议，关于诉讼费用的各项改革均主张不再以“诉讼费用须视乎诉讼结果而定”(即败诉者须付诉讼费用予胜诉者) 及“终结时支付”(即诉讼费用只须于案件结束时支付) 为原则，而主张法庭在整个诉讼程序过程中都灵活运用诉讼费用命令来鼓励诉讼当事人作出合理行为，不论最终谁胜谁负。法庭作出诉讼费用命令时，一般会根据首要目标来衡量参加诉讼的各方当事人在进行诉讼程序期间或之前所作的行为是否合理，再决定如何判给诉讼费用。(P383) 因此，英国在《民事诉讼规则》中就赋予法官在有关诉讼费用的裁定时可以根据当事人在诉讼中的行为调节诉讼费的负担，以鼓励当事人尽量采用和解的方式解决纠纷。(P179) 事实上，各国都存在着诉权保障与司法资源有限性的矛盾问题，扩大当事人诉权保障是社会发展的趋势，但司法资源的有限性也是显而易见的，因此，如何在纠纷解决与司法资源的利用上寻找一个平衡点是现代法治国家面临的一个重要课题。正如学者所言，民事程序不应当仅按通过审判的方式解决争议而设计，而且也应当鼓励大多数的争议当事人以更加合作和灵活的方式解决他们的争议。(P420) 诉讼费的承担对当事人选择纠纷解决方式、诉讼程序及诚实信用地实施诉讼行为具有一定的指引作用，它可以鼓励当事人以较低的诉讼成本实现诉讼目的，并阻止当事人实施不当的诉讼行为。

(三) 进行司法救济及法律援助等制度的配套改革

合理有效的诉讼费用救济制度对于保障当事人的诉权和实现社会正义具有重要的作用，许多国家如日本、德国等均在民事诉讼法中对诉讼费用的司法救济制度作出明确规定。但我国关于司法救助的规则化设计都是由最高法院以司法解释的形式作出，申言之，也即目前我国司法救助的制定主体并非国家立法机关而仅为最高审判机关。就此而言，基于权力分工与权力制衡之基本法理，由最高人民法院制定司法救助规则，一方面显然超越了其应有权限，使司法救助规则的制定主体与司法救助规则的实施主体合二为一，从而为该项制度的合理建构与其功能的充分发挥直接或间接地带来负面影响。与国外司法救助制度设计不同的是，我国人民法院是司法援助的主体，在2005 年4 月5 日最高人民法院颁发的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》中第2条规定:“本规定所称司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事诉讼、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”即法院必须承担司法救助的成本。在德、日等大陆法系国家，虽然法院也负有“诉讼救助”的义务，但救助的方式仅仅是法院允许确实缺乏资力的当事人暂缓预交审判费用，而不是要求法院减少或者免除当事人的审判费用。暂缓预交的费用在诉讼终结时原则上仍需由当事人承担，除非最终被判定应当支付的一方当事人实在没有资力，才由国库支出。由于这种缓交审判费用的救助方式并不会损害法院本身利益，二者之间也就不存在根本冲突，法院自然也就不会抑制提供援助。(P337) 但是我国由于人民法院既是收费主体又是援助主体，两种角色的利益相冲突。减免越多、援助越多，意味者财政回拨款项可能越少。在地方财政对人民法院支持不足的情况下，法院往往严格限制获得救助的对象，甚至拒绝提供援助。可见，在我国现行条件下，由法院来决定是否给予法律救助或援助，给予多大范围的救助，并无多少实际意义。在将民事诉讼收费纳入民事诉讼法的调整范围时，也应将司法救助制度一并纳入，并从国家整体法律援助制度建构的视野中来设计司法救助规则。我国的法律援助仅指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，由律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项制度，并没有涵括司法救助。2003 年7 月出台的第一部全国性法律援助立法《法律援助条例》已将法律援助定位为国家责任，同样地，当事人获得司法保护是一项宪法性权利，因此，保证经济确有困难者也有平等地利用司法救济的机会亦是一种国家的责任，司法救助应是一国法律援助制度组成部分，国家财政应当承担其费用的开支。而法院作为审判机关并没有扶贫济困的专门义务，因此，司法救助所导致的成本耗费由法院自己承担显然是不妥当的。笔者认为，应当在法律援助经费中单列诉讼费用专项援助基金，并在民事诉讼法中明确规定申请诉讼费用减免或缓交的条件，符合条件的，当事人可以提出申请，由法院依法作出裁定，并由上述基金支付费用。

此外，在完善我国民事诉讼制度和诉讼收费制度的同时，应拓展我国非诉讼纠纷解决方式(ADR) ，共同构建一个合理的多渠道的纠纷解决框架，以从根本上解决我国民众在纠纷解决上成本过高及司法资源入不敷出的现状。在我国法治现代化和社会转型的进程中，由于缺乏法治的经验、传统以及对诉讼的盲目崇拜，社会大众的主流意识出现了一种偏向，即把诉讼视为实现权利的唯一正确途径，把诉讼率的高低作为判断法治现代化的标准，妨碍了人们对纠纷解决方式的理性选择。而在我国的民事司法改革中，由于完全是法院自发和主导进行的，缺乏应有的组织性，其针对的主要是审判制度，并未从整个司法制度及整体纠纷解决机制的层面来考量基本的法律政策，法院在扩张自身权力的过程中往往存在有意或无意排斥其他纠纷解决方式的倾向，也使我国ADR 的发展相对滞后。由于国家不能提供充分的公共资源以支持司法制度的运行与发展，不得不由当事人通过诉讼费用负担审判成本，这不仅加剧了司法资源的匮乏，而且造成法院不得不通过市场化机制维持自身的生存和发展，从而使其沦为一种从纠纷解决中获取利益的市场化服务机构。一旦法院的诉讼案件与其自身利益联结起来，法院腐败的契机和寻租动力就产生了，从而就为司法公信力蒙上了阴影。事实上，ADR与民事诉讼是可以相互促进，互相包容的，它可以为整体纠纷解决搭建一个共同的平台。一方面，ADR可以为社会主体纠纷解决提供更多的选择和更为便捷适宜的渠道，实际上扩大了司法利用的范围;另一方面，ADR 与诉讼的衔接也使法院的功能进一步发生转变，从纠纷解决更多地向规则的发现和确认、利益的平衡乃至决策的方向转变，而一部分纠纷解决的功能将转由ADR 来承担，法院则由此承担起对ADR进行协调和监督的职能。此外，司法ADR 的广泛运用，导致了传统的诉讼文化的某种转变，将使得诉讼的对抗性大大缓和，更多地向和解性转化，平和地解决纠纷的价值更加受到推崇。(P8) 我国的司法资源是有限的，成本也是比较高昂的，在完善民事诉讼制度及诉讼收费制度时统筹考虑ADR 的合理布局，应是明智之举。                                                                                                                               注释:
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