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标题: 人民调解制度何以完善 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:11
标题: 人民调解制度何以完善
韩波  清华大学法学院

我国自古就有乡治调解、宗族调解、行会调解、亲邻调解的法文化传统。自民主革命时期始，在批判继承传统调解制度的基础上，不断赋予这一纠纷解决方式以新的内容和活力，逐步形成了现行的在基层群众自治组织的主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。半个多世纪以来，人民调解制度在解决纠纷、缓解社会冲突、稳定社会秩序等方面发挥了不容低估的作用。改革开放来，国家从计划经济向市场经济的转型，治国方略由“人治”到“法治”的转型，使社会结构、社会成员的心理结构、乃至纠纷解决的行为模式都发生了巨大的变化，被誉为“东方之花”的人民调解是否已成“昨日黄花”？在法治时代，人民调解赖以存在的正当性与合法性还有没有现实基础？后诉讼时代的来临，是否蕴含着人民调解再度崛起的契机？
一、后诉讼时代，纠纷解决体系的结构合理化
按照诉讼制度在纠纷解决体系中的功能，可以将中国纠纷解决史分为三个阶段：“前诉讼时代”（Pre—litigation era）、“诉讼时代”（Litigation era）“后诉讼时代”（Post litigation era）。“在中国，01 年代以前可以被称为前诉讼时代，此后，进入诉讼时代。在前诉讼时代，诉讼不是解决纠纷的主要方法。随着法律制度的重建以及商品经济的发展，人们越来越多地依靠诉讼来解决纠纷。因此，非诉讼的纠纷解决方式，比如，一度盛行的调解，逐渐不受重视。诉讼时代的主要特征是争议解决方式的渐趋单一化、集中化。它的最主要的问题是高昂的诉讼费用耗费和时间耗费。社会复杂性、纠纷多样性的增强，要求纠纷解决方式的多样化。后诉讼时代是一个民事纠纷可以被多种方式合理解决的时代。”
从1986年以来的统计数据看，人民法院审理案件的数量一路飚升。从前诉讼时代到诉讼时代，不仅诉讼解决纠纷的数量在增长，诉讼与人民调解在纠纷解决体系中的结构比例也发生了很大的变化。1990年人民调解纠纷总量为740。92万件，同年民事一审案件数量为291.6774万件，诉讼案件相当于调解案件的39.40%, 而1998年，民事一审案件数量达到336万件，诉讼案件数量已经相当于调解案件的63.80%。据有关人士介绍，)2001年诉讼案件与调解案件的数量比例已经基本持平。纵观1980年到2000年20年间，人民调解的组织建设和工作绩效的发展趋势，人民调解在90年代中期达到高潮后逐渐呈下滑趋势，调解人员和调解纠纷数渐趋减少。“强诉讼、弱调解”的纠纷解决体系结构特征已经形成。一个社会的纠纷解决机能能否良性运作在很大程度上是由其纠纷解决体系的结构决定的。诉讼时代纠纷解决体系结构的变化，一方面反映了我国在法治化进程中对司法功能的强化；另一方面，对于司法的过高期望也导致了纠纷解决体系的结构失衡。诉讼时代的“强诉讼、弱调解”与前诉讼时代的“强调解，弱诉讼”一样，都是纠纷解决体系结构失衡的表现。诉讼成本高昂、诉讼迟延和司法腐败可以说是诉讼时代纠纷解决体系结构失衡带来的种种弊端的首当其冲者。从纠纷解决资源的供求规律看，当对一种纠纷解决资源的需求远远超过它的供给能力时，必然导致利用这种资源的困难性，成本高昂和迟延也就在所难免；随着这种资源的稀缺性的不断上升，掌握这种资源的人借以寻租的可能性也会加大，这就为司法腐败营造了可以想象的空间。纠纷的诱因是多方面、多层次的，解决纠纷的方式和途径也应当是多方面、多渠道的，诉讼是多元纠纷解决机制中关键的一元，但是，诉讼的承载能力是有限的，负荷过重必然会损害诉讼的正当性根基———程序正义，进而损害司法的公信力。因此，诉讼时代向后诉讼时代的过渡有其内在的必然性，
或者说是一种合目的性与合规律性相统一的发展向度。后诉讼时代正是谋求纠纷解决体系结构合理化的时代，它将在解构诉讼时代纠纷解决体系结构特征的同时，建构诉讼、调解以及其他纠纷解决方式共同发展、相互促进的纠纷解决体系。暂时还难以对合理、均衡、良性互动的纠纷解决体系结构进行精确的量化，不过，改变“强诉讼、弱调解”的纠纷解决体系结构特征，健全人民调解制度，进一步充实和强化人民调解功能显然是迈向后诉讼时代的第一步。
二、后诉讼时代，人民调解与市场经济
后诉讼时代是市场经济日益繁荣的时代，市场经济及其支撑下的主流信念系统有选择人民调解这种纠纷解决方式的内在需求吗？纠纷解决方式与一个社会的经济基础和主流信念系统具有内在的一致性和协调性。传统的调解作为中国古代社会的主流纠纷解决方式与马克思所言的亚细亚生产方式和主张以礼乐仁义风化天下的儒家思想、提倡“和为贵、让为贤”的传统道德观”是一体性的。人民调解作为解决人民内部矛盾的重要途径，在计划经济时期，在以集体主义和奉献精神为基调的共产主义道德情操的感召下焕发出令西方人称羡的生机和活力。市场经济条件下，人民调解还有能够获得足够运行能量的生存空间吗？市场经济社会的显著特点就是国家与社会分离。市场经济体制下的社会，是与国相对分离的社会，社会是人们追求物质财富、精神财富和私人利益的领域，是在一定范围内能够自我管理、自我教育、自我服务的领域。市场经济不但是法治经济，同时，也是社会自治经济。因此，市场经济的发展必然要求国家与社会相对分离，以使社会按照自身的发展规律来发展，同时，这也是建构“有效政府”，提升国家能力的需要。市场经济社会客观上要求更多的社会自治来整合社会。人民调解作为一种群众自治性解决纠纷的制度，属于社会自治的范畴。人民调解不是计划经济的附属物，后诉讼时代高度繁荣的市场经济对于社会自治的要求为其创造了更为广阔的发展空间。
市场经济社会是一个权利意识蓬勃兴起的社会，是一个高度尊重个人权利的社会，计划经济向市场经济的转型意味着走向权利的时代的到来。诉讼是保护个人权利的最后屏障，但是，由于心理上、经济上、环境上、诉讼服务自身缺陷等多方面的原因，公民对诉讼的利用存在诸多障碍。诉讼利用的可能性越低，诉权被消蚀的可能性就越大，对权利的保护也就越困难。在城乡差别难以在短时间内消除的我国，权利保护与诉讼利用之间的矛盾尤显突出。人民调解恰恰是缓建这种矛盾的蕴含着巨大潜力的制度设置。虽然，在初建市场经济的我国，诚信等道德规范的缺失，建立信任机制的困难，使人民调解面临窘境，但是，对于市场经济主体，人民调解灵活、便捷、易于接近的优势具有难以抗拒的魅力。后诉讼时代是进一步高张权利保护旗帜的时代，为权利而协商对话的心理共鸣必将使人民调解焕发出新的生机。
三、后诉讼时代，人民调解与法治
后诉讼时代是法治理念和法治实践日臻成熟的时代。人民调解究竟是推动法治呢？还是阻滞法治进程、蚀损法治精神呢？这的确是一个问题。黑格尔在《世界历史哲学》中认为，古代中国的法律缺乏整体上的原理，它没有区分道德领域与法律领域。传统调解与“德治” 、“教化”等国家治理方式密切相关的。与传统调解不同，人民调解被赋予了完全不同的政治内涵。在毛泽东时代，纠纷的解决是一个政治行为。调解是党的意识形态在实践中的表现。“调解已被发展成为动员的工具，它将纠纷的解决与共产主义者重构社会的尝试联结在一起并使纠纷解决的政策适应社会主义建设的需要。”诚然，人民调解与计划经济时期的国家治理方式存在某种同构性。国家治理方式转变的同时，人民调解的组织形式、工作方式没有进行相应的调整，这是导致诉讼时代纠纷解决体系结构性变迁的重要原因，另一方面，对于法治内涵的误读也是不容忽视的原因，九十年代以来，法治几乎成了诉讼的代名词，司法最终解决原则被扩大化理解。这样的“法治氛围”一方面导致公众对诉讼的过高期待、社会对诉讼的积极鼓励；另一方面也贬抑了人民调解的价值和正当性。
事实上，1898年《人民调解委员会组织条例》的颁布已经构成人民调解发展史上的分水岭。此前的人民调解以政策、意识形态等作为调解依据。1898年条例确定了人民调解的三项原则：依法原则、自愿原则和不限制诉权原则。依法调解原则的确立奠定了人民调解与法治亲和的基础。从当代人民调解的实践看，依法调解与依情理调解、依风俗习惯调解等其它调解方式并非截然分开，而是处于一种交融状态。这种交融状态恰恰说明，当代法治社会中的调解，是包含利己动机和共同动机两方面的“契约性合意”，是一种起源于信赖的共存状态。“因此，法制化条件下的调解与对立性主张的充分讨论以及为此设立的程序、法律家的专业性活动是可以并立而存的。正是通过契约关系这一中介环节，调解与法治结合起来了，———司法程序与私法秩序结合起来了。”从更深层面看，虽然，调解只能在有限范围内创造规范，但是如果能为调解和正式法律体系之间的交流提供充足的条件，则调解在促进法治的过程中发挥的作用不可忽视。如，（1）促进对法律制度的反思和纠纷当事人的反思，积极调和实体法和纠纷当事人的主张；（2）通过规范间的竞争和选择，大大增加法律发展的契机，以弥合实体法和生活规范间的裂隙；（3）基于个别纠纷的具体情况，对权利关系作出判断，促进实体法的具体化；（4）使潜在的纠纷得以外显，扩大对程序法的需求；（4）把日常会话的规则和程序内的行为规范以更有利于当事人的方式予以整合，以此来发展程序法规则；（6）通过部分地放松严格的审判程序的要求，从而达到形式正义与实质正义的平衡。因此，调解和法律试行机制极为近似，都是在合法与不合法之间的狭窄地带增加了法律发展的契机。由是观之，人民调解非但不是法治的对立面，不但不会阻滞法治进程、蚀损法治精神，恰恰相反，人民调解具有与法治的亲和性，它可以成为法治发展的促进性力量。上个世纪60年代以来，以调解为中心的ADR 在法治发达国
家的兴起印证了上述论断。我国仍处在建立法治阶段，司法在推动法治进程方面起着举足轻重的作用，不过，强化司法与建立和健全包括人民调解在内的诉讼外纠纷解决机制并不矛盾。从世界范围的法治实践看，无论是同处建设法治阶段的国家还是正在深化法治的各个国家，虽然都肩负强化司法的历史重任，在进行司法改革的过程中无不给与包括调解在内的诉讼外纠纷解决机制足够的关注和重视。这也是转型国家司法改革必须具有的前瞻性、超越性所使然，毕竟，法治发达国家的当前困境向建设法治、深化法治的国家预示了未来的图景。
人民调解的自愿协商性、人民调解过程的相对保密性、人民调解程序的简易性和高效性、人民调解成本的低廉性是其相对于诉讼程序的独特优势和魅力所在。后诉讼时代，民事纠纷在数量上仍会继续增加，在种类和性质上也更趋复杂，纠纷解决面临着更为严峻的挑战。突破诉讼“神话”，在制度构造上健全和完善人民调解制度，恢复和强化其在国民心目中的地位、提高其利用率和解决纠纷的实效、实现纠纷解决体系的结构合理化，是应对挑战的理想路径。人民调解在后诉讼时代的回归，是保障当事人程序选择权的要求、是缓减法院压力，提升司法质量的需要。人民调解在后诉讼时代的回归，也必然会在$% 世纪创造全新的法治图景。

                                                                                                                              注释:
            Zhang Weiping, Basic Ideas for Reform of the Civil Justice System in China, Social Science in China, Summer, 2002。张卫平：《中国民事司法改革的基本构想》，《中国社会科学》（英文版），2002年夏季号。
以上数据来自《中国法律年鉴》。
夏勇：《走向权利的时代：中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第275页。
韩大元：《东亚法治的历史与理念》，法律出版社2000年版，第20 页。
强世功：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第312页。
季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，388-389页。
强世功《调解、法治与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第6页。
See Initiatives in Legal and Judicial Reform. http://www4.worldbank.org/legal/publication.
                                                                                                                  出处:《法学》2002年第12期

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