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标题: 新民诉法实施后民事诉讼审级格局前瞻与进路 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:07
标题: 新民诉法实施后民事诉讼审级格局前瞻与进路
王庆丰西南政法大学
新修订的《民事诉讼法》（以下简称《新民诉法》）将于今年4月1日起施行。新民诉法围绕解决“申诉难”、“执行难”两大顽疾，对民事诉讼法的第十六章“审判监督程序”、第三编“执行程序”作出重大修改。伴随着新民诉法的颁布，最高人民法院下发调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知（法发[2008]10号），确定由各高院确定本辖区新的级别管辖标准，新的级别管辖标准将与新民诉法同时实施。新民诉法关于审判监督的修订和民事案件级别管辖标准调整，是影响当前及今后一个时期民事审判工作、进而形成民事审判工作新格局的两大标志性事件，甚至将深远影响我国未来的民事司法体制改革。笔者结合民事诉讼审级制度，作一些前瞻性思考，以期抛砖引玉。
一、新民诉法及级别管辖标准调整后民事审判格局与趋势
　　新民诉法围绕解决申诉难问题，主要从三个方面作出修订：一是进一步将再审事由具体化，把修改前的民事诉讼法规定的五项申请再审事由，增加到13项并另加一款，使再审事项更加具体化。二是明确向上一级人民法院申请再审，并规定了再审的审查期间。此外，规定人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查。三是完善检察机关的法律监督。将原来《民事诉讼法》第一百八十五条规定的检察院提出抗诉的四种情形，增加为13种情形，另加一款规定。与此同时，最高人民法院下发调整级别管辖标准的通知，其主要内容就是要提高中级法院以上管辖民事案件的标的金额，目标是要把绝大部分的第一审民事案件“下放”由基层法院管辖，以进一步加强最高法院和高级法院的审判监督和指导职能。
　　新民诉法实施及级别管辖标准调整后，各省民事审判格局将发生重大变化：
　　（一）高级法院向“再审法院”转变。
　　高级法院的民事审判职能，将从原来每年审理部分第一审民事案件、第二审民事案件和再审民事案件，转变为主要审理再审民事案件。（1）办理二审民事案件职能弱化。除涉外、海事海商和知识产权等集中管辖的民事案件外，民事审判庭基本上不受理一审民事案件。（2）申请再审审查立案任务加重。再审案件“上管一级”和申请再审审查期限的规定，必然导致申请再审民事案件成倍增长，再审案件立案审查任务十分繁重。（3）办理再审案件成为主要任务。由于再审门槛大幅降低，再审案件必然大幅增加，办理再审案件成为主要职能，原有审判监督庭无法应对。（4）宏观指导职能更加突出。原来通过审理二审审理案件指导监督下级法院民事案件工作的途径丧失，加强宏观指导工作职能将更加突出。
　　（二）中级法院担负“终审法院”职能。
　　中级法院将主要审理第二审民事案件。（1）终审裁判权大大增强。对辖区内大部分民事案件具有终审裁判权，大量民事纠纷在地（市）、县（区）两级法院得以最终解决。（2）一审民事案件大幅减少。以广东省法院为例，中级法院审理的第一审和第二审民事案件的平均比例约为1／5至1／6之间。2007年，中级法院审结民事案件57381件，其中第一审民事案件8560件，约占15％。⑴（o据此估计中级法院审理一审民事案件会减少15％左右。（3）再审民事案件相应减少。从此前的情况来看，原来中级法院受理的再审案件基本上是本院终审判决的案件，而此类再审民事案件在新民诉法实施后，管辖将“上提一级”由高级法院审理，因而中级法院审理的再审案件将大幅减少。（4）“居间”指导职能有所增强。由于一审民事案件主要集中在基层法院审理，中级法院“居间”指导任务将会有所加重。
　　（三）基层法院向“初审法院”方向发展。
　　新的级别管辖标准实施后，全省民事案件将主要解决在基层法院。（1）审理第一审民事案件数量剧增，审理难度加大。以广东省为例，2007年全省法院共审结第一审民事案件328174件，其中基层法院为319555件。如果原来由高级法院、中级法院审理的第一审民事案件“下放”基层法院审理，基层法院审理的第一审民事案件数将预增30％以上。而且，原由高级法院、中级法院审理的第一审民事案件，一般为较重大复杂案件，基层法院的司法能力和水平将面临严峻考验。（2）不再担负当事人申请再审的审查工作。（3）再审民事案件将大幅减少。由于新民诉法只是确定当事人申请再审的民事案件管辖“上提一级”，而对于其他来源的再审民事案件未作任何改变，因而基层法院仍将审理一定数量的再审民事案件，但在数量上将会大幅减少。
二、新民诉法实施及级别管辖调整对二审终审制度的动摇和颠覆
　　此次新民诉法实施和民事案件管辖标准调整的主要目的是：通过提高级别管辖标准，把普通民事案件下放由基层法院审理，从而“解放”中级法院，尤其是高级法院和最高法院，以加强监督和指导；进而，通过放宽当事人申请再审的准人标准，提高再审案件审查法院的级别，强化中级法院以上的监督指导职责；从而，使整个法院系统不同级别法院受理案件的数量配置更加趋于合理，职能转变呈金字塔型的平衡结构。同时，有利于把大量的民事矛盾纠纷化解在当地、化解在基层，以维护社会的和谐稳定。然而，从长远来看，当前正在形成的民事审判工作的新趋势、新格局，尤其是建立在以再审程序频繁启动基础上的二审终审模式，必将极大冲击和影响，进而深远地影响到我国民事诉讼审级制度的改革。
　　我国现行的两审终审制度，曾经在控制司法成本，提高司法效率上发挥过重大作用。然而，在新的历史时期，二审终审制度的弊端也全面暴露无遗，难以承载公正与效率的双重要求。突出问题是：上诉条件过于宽泛导致诉讼资源的不必要浪费；终审法院级别过低难以保障司法的统一性；两审终审使上诉审的纠错功能明显降低；民事诉讼管辖原则导致地方保护主义干扰严重；民事诉讼审理对象缺少专门的法律审查程序；以审判监督制度弥补二审对不足导致“终审不终”。⑵有学者认为，我国现行二审终审制度，无论是从其内在结构和制度特征，还是在司法实践中的运行情况看，都是存在严重问题的。为此，重新设置我国的审级制度，不仅具有客观性、科学性，也具有合理性和必要性。⑶以广东省为例，2007年全省法院民事案件二审改判和发回重审率为21．60％，再审案件改判和发回重审率28．57％，这也在一定程度上反映了二审终审审级制度在司法实践中的运行现状并不容乐观。而新民诉法对审判监督程序的修订，却以解决申诉难问题为核心，通过降低再审诉讼的门槛，频繁地启动再审程序，以维护个案的公平和正义。实际上并没有克服二审终审制度的弊端，反而动摇和破坏了民事诉讼的终审制度。这种只见树木不见森林的短见之举，以破坏终审制度为代价，以赢得某个案件的公正，最终导致的是整个法律制度的坍塌。⑷
　　审级制度设立的基本目的之一，虽然是通过构建各审级之间的监督和相互制约体制来保障审判质量，纠正裁判错误，给当事人以救济，从而实现司法裁判的正确性和正当性。但是，民事诉讼在各种纠纷解决方式中之所以具有不可替代性，其最为重要的原因之一，就在于其司法裁决具有终局的效力。这种效力不仅是保证裁判结论确定力和司法裁判权威性的必要条件，也是保障司法裁判制度有效性、完整性的必要条件。⑸而维护司法裁判的终局效力，即成为现代西方国家构建和设置审级制度的基本原则。正如三个月章教授所言：“如果说，一项制度可以容忍同样的纠纷作出不同的裁判。或者允许同一项纠纷可以反复作多次裁判的话，则公权性、强制性救济纠纷的制度将不复存在。反之，既然民事诉讼制度属于公权性、强制性的制度，并能提高该制度的实效，则理所当然地应当删除上述可能性，这是制度内在要求。裁判效力属于程序法中最为核心的问题，概源于此。”⑹
　　正是基于再审制度与裁判终局性和既判力原理的冲突，现代西方各国的民事诉讼立法，对再审制度都普遍遵循着一条共同的原则，即在立法上将再审严格控制在“极端例外”的范围以内。⑺在再审的发动、审理范围、改判结果、审理次数等多方面设置限制，以维护民事裁判的既判力、确保裁判的权威性。⑻如日本民事诉讼法，虽然规定了十种情况可以再审，但主要涉及的仅限于诉讼程序存在重大瑕疵和诉讼材料存在重大瑕疵两个方面。⑼而新民诉法的修订，则走向了相反的方向，其结果必然是大量的生效裁判被改判，更多的生效裁判的既判力受到威胁，司法权威无法维系。这样，在审判监督程序成为常规救济渠道的同时，二审终审制实际上已经名存实亡。而且，这种格局还严重损害民事裁判的权威，挫伤人们对司法的信仰，在实践中导致“胜诉者不放心，败诉者不甘心”的恶劣后果，客观上助长当事人在终审判决做出后无理缠讼的不良风气，并为以后的程序中滋生司法腐败提供可能。
三、新民诉法实施及级别管辖调整后审级制度前瞻与进路
　　新的形势深切呼唤新的思考、新的挑战必将催生新的制度。面对新民诉法调整及级别管辖标准调整后民事审判工作的新格局、新挑战，实务界和理论界的很多同志作了长期深入的研究，提出了许多很有见地的意见和建议。⑽笔者深表赞同，同时通过深刻反思我国现行二审终审制度存在的问题和不足，全面审视当下审级制度面对的困境和挑战，认为向多重审级过渡与渐进是当前较为可行和可能的道路。
　　（一）部分案件逐步向有限三审终审过渡和渐进。
　　审级制度的设计，是围绕“公正与效率”主题来进行的。审级较高的法院，审理较重大复杂的案件；审级较低的法院，审理较简单的案件；同时依靠上级法院法官优良的整体素质，来维护上级法院监督的正当性和权威性，维护司法公正和法律权威。新民诉法实施和级别管辖标准调整后，虽然二审终审的审级制度没有根本改变，但是终审法院的审级更低。近些年来，随着经济社会的发展和民主法治进程的不断推进，社会各界对司法公正的要求越来越高，对司法公正的现状也表达出诸多质疑和不满。⑾在级别管辖标准尚未调整之时，司法的公正性尚且受到质疑，而在中级法院和基层法院民事法官的司法能力和水平并无实质性提高，甚至中西部地区法院出现“法官断层”问题的同时，⑿调整民事案件级别管辖标准，降低终审法院的级别。这样，司法裁判的公正性和权威性，必然受到更多的质疑和诘问，司法的公信力和权威性受到更大考验。
　　显然，立法者和最高法院已经注意到这些问题，他们把注意力集中到审判监督这个关键环节上，希望通过再审程序维护司法公正、救济个案不公。而败诉案件的当事人，更把启动再审程序，作为寻求更高级别法院救济权利的最有力武器。其结果必然是，更多的当事人向上一级法院申请再审，更多的案件要经过再审程序审理，更多的生效裁判被改判或撤销。事实上，所有经过一次再审审理的案件，都不是“二审终审”，而是事实上的“三审终审”了；而所谓的“生效裁判”，其法律效力也大打折扣、权威尽丧，甚至成为“效力待定”者。至于其恶果，前文已述，故不赘。
　　笔者认为，与其搞表面“二审终审”、事实“三审终审”，毋宁将现有审级制度改造为名副其实“三审终审”。从维护司法公正的角度，案件的审理要经过高级法院或最高法院审理，才能作出终审判决，更能保证司法裁判的公正性。从维护司法裁判的终局性和有效性角度，在三审终审制度下，司法公正程度得到提高再审程序将受到限制，裁判的既判力、司法的终审权将得到切实维护和保障。从提高审判效率角度，表面上二审终审制度的效率更高，但是很多案件反复申诉、无限再审，⒀实际上审判效率大大降低。三审再审虽然增加一个审级，但有力维护了生效裁判的既判力，同时严格限制再审程序的提起，实际上提高了审判效率。从维护当事人合法权益的角度，三审程序的设置，给当事人多一次的上诉机会，更有利于他们正当权益的实现。此外，纵观当今世界各国，无论是设置三级法院的国家，还是设置四级法院的国家，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，审级制度都是实行三审终审制度。⒁从“普遍实行两级结构的传统模式沿着不同发展脉络九九归一”，到“最终汇入三级的司法等级结构”，⒂已成为现今审级制度发展的世界性趋势。
　　因此，新民诉法实施和级别管辖标准调整后，民事诉讼审级制度将从二审终审演变为部分案件事实上的“三审终审”，并最终向有限制的三审终审过渡和渐进。对向第三审法院上诉的案件进行限制，也是世界各国的通例。结合我国的实际情况，可准许以下案件向第三审法院提出二次上诉：⑴诉讼标的额较大的案件。诉讼标的额的大小，是案件是否重要以及重要程度的标志。因此，对向第三审法院上诉进行限制的国家，大都将达到一定诉讼额作为允许上诉的条件，而且数额标准随经济的发展不断提高。我国亦应允许这类案件上诉，上诉的具体数额可由最高人民法院根据实际情况确定。⑵新类型的案件。对出现的法律没有规定的案件和脱离最高人民法院判例的案件，允许当事人向第三审法院上诉，以保证国家法律适用的统一和新类型案件的处理质量。
　　（二）部分简单民事案件实行一次上诉限制和一审终审更为实际和可行。
　　新民诉法和级别管辖标准调整后，绝大部分民事案件将由基层法院解决。这基本符合世界各国审级制度构建的通行规则，即审级重心向下倾斜的原则。问题是基层法院是否能够及时公正处理这些案件?而且，在上诉无限制的情况下，大量案件上诉到上级法院，能否应对?通过各级法院多年来的审判方式改革，尤其是简易程序和普通程序简化审的不断扩大适用，审判效率得到大幅提高。但是，案多人少的矛盾仍然突出，超审限问题十分严重。如近年来广东省珠江三角洲地区基层法院法官年人均超过200件，但仍积存了大量案件。除此之外，各级法院的唯一办法就是组织法官加班加点办案、劳心劳力而已，似乎别无他法。那么，在新民诉法和级别管辖标准调整后，基层法院将审理更多的案件，他们又如何能够应付呢?
　　细究之，笔者认为制度上的设计才是从根本上制约审判效率的关键因素。症结之一在于不分繁简难易，对所有民事案件实行二审终审，造成诉讼资源的极大浪费。如“一元钱”官司，⒃法院也必须依法立案、两审终审。症结之二在于上诉条件过于宽泛。按照《民事诉讼法》第一百四十七条的规定，只要当事人不服地方人民法院第一审判决和第一审裁定，均有权分别在十五日内和十日内向上一级人民法院提起上诉，引起上诉审程序。这意味着，不论任何案件，不论诉讼标的额的大小、案情是否复杂，也不论当事人出于何种目的，只要当事人针对可以提起上诉的判决或裁定，在法定期限内提交上诉状、缴纳上诉费，即可启动二审程序。
　　笔者认为，对部分案件实行一次上诉限制和一审终审，可以提高审判效率、缓解基层法院的人案矛盾问题。适用一次上诉限制和一审终审制的标准，应当是诉讼标的金额较小和案件的相对简易的案件为限。诉讼标的金额的最低上诉标准，可由各高级人民法院根据当地实际情况加以规定，并报最高人民法院核准。此外，应充分尊重当事人的处分权，如果双方当事人用书面形式约定放弃上诉权，则可以不受诉讼标的金额和案件复杂程度的限制，实行一审终审。具体而言，包括以下几个方面：（1）划定上诉的最低争议标的金额的标准。规定争议标的金额达不到最低上诉标准的案件，不准上诉。（2）划定简单案件的范围，即凡属于案件简单、事实清楚、争议不大的案件，不准上诉。（3）如果争议标的金额在最低上诉标准以下，而当事人认为该案不属于案情简单、事实清楚、争议不大的案件并请求上诉的，必须经过上一级人民法院许可，即采取上诉许可制，能否上诉的决定权在上一级人民法院。（4）允许双方当事人在诉讼前或者诉讼中的书面形式约定对所发生的争议适用一审终审制，即约定不上诉原则。（5）凡涉及社会公共利益的案件，即使争议的诉讼标的额小，案情简单，甚至当事人双方有书面约定，也不适用一审终审制。此外，我国在法律法规中规定的特别程序案件，也实行一审终审制。
　　（三）再审制度可以保留，但其启动仅以程序违法为限。
　　任何民事纠纷，都有错综复杂的主客观因素。法官的认识能力水平具有局限性，对案件判断不可能绝对正确；加之不能排除法官徇私枉法的可能，错误裁判也就难免产生；即使实行三审终审制度，也不可能例外。故再审制度作为纠正生效错误裁判的特殊救济制度，尚有其存在的客观合理性。但是，正如前所述，再审制度必须在确保裁判的终局性与判决认定事实的真实性之间寻求最大限度的平衡。在我国审级制度的重构过程中，必须克服目前审判实践中再审程序启动随意性的问题。事实上，一旦三审终审制得以确立，作为支撑的再审程序存在的现实理由已大为削弱。因此，再审程序的启动应该受到严格限制，以保障诉讼程序的安定性与生效判决的权威性。
　　笔者建议，应以程序违法为核心内容构建再审启动事由。世界各国皆以公正程序为其立法之本，而正当程序之理念以及程序公正之规则也逐渐发展成为具有人权特性的程序保障权利。⒄程序公正是司法公正的核心，是实现实体公正的前提和保障。司法容许实体裁判的疏漏，而绝不能容许执法者恣意程序、玩弄程序。纵观世界各国立法，均把程序违法作为再审程序启动的重要理由。⒅在我国审级制度向多重审级制度过渡、尤其是在三审终审制度逐步完善的情况下，实体正义的保障更加厚实有力。而程序公正的保障历来薄弱，程序违法在再审程序中属于“可改可不改”、甚至“应改也不改”的无关痛痒的“瑕疵”。⒆殊不知，程序公正不能实现，谈何实现实体公正、更毋庸司法正义和权威了。具体操作上，建议借鉴日本《新民事诉讼法》的规定，⒇以程序违法为核心，构建我国的再审之诉。具体理由可包括：违反管辖规定；审判组织不合法；违反回避制度规定；依法开庭而未开庭；未经合法传唤缺席审判；遗漏诉讼主体；法官违法；等等。这样，即限制了再审程序的随意启动，又能充分保障和维护程序公正这个根本。此外，要变申请再审为再审之诉，无限再审为有限再审。应该取消法院自行决定再审权、弱化直至逐步取消检察院的民事再审抗诉权。对终审法院生效裁判不服，应当于法定期间内提起再审之诉，否则就丧失该权利，以加重当事人谨慎诉讼义务。
　　                                                                                                                               注释:
         　　⑴本文引用的广东法院系统相关数据，均源自广东高院研究室统计数据库或调研资料。以下不赘。
　　⑵最高人民法院民事诉讼法调研小组编：《民事诉讼程序改革报告》，法律出版社2003年版，第175-179页。
　　⑶廖中洪：《中国民事诉讼程序制度研究》，中国检察出版社2004年版，第262-267页。
　　⑷同⑶，第197页。
　　⑸同⑶，第149页。
　　⑹[日]三月章：《日本民事诉讼法》，汪一凡译，台湾五南图书出版公司1974年版，第29页。
　　⑺同⑶，第149页。
　　⑻同⑵，第241-252页。
　　⑼白绿铉编译：《日本新民事诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第114页。
　　⑽关于审级重新设置问题，上个世纪90年代就有学者提出。（详见陈桂明：《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社1996年版）关于具体意见，以设立有限三审终审的学术呼声最高。（详见杨荣新、乔欣：《重构我国民事诉讼审级制度的探讨》，《中国法学》2001年第5期；程荣斌、邓云：《审级制度研究》，《湖南省政法管理干部学报》2001年第5期；俞亮、张驰：《改革我国民事审级制度的理论与实践》，《电子科技大学学报》2004年第2期；卢锋：《审级制度的规律性与我国审级制度改革》，《法制建设》2006年第10期；等等）
　　⑾近些年来各类新闻媒体对司法不公的报道颇多，各省人大代表、政协委员对司法公正也表达了怀疑，一些地方法院向统计人大的工作报告得票较低，还出现了沈阳中院工作报告得不到人大会议通过的极端事件。
　　⑿法官断层包括多方面原因，如法官法对法官准人的门槛较高、司法考试难度较大、法官退休和流失等。近年来最高法院已经采取一些有效措施，如司法考试区别地区划线、放宽法官准入门槛、适当延长法官退休年限等，取得了一定成效。
　　⒀诸如《三级法院，四个判决，八年官司，一张白纸》，《法院再审没完没了，一桩官司好似泥潭》等案件报道屡见不鲜。分见《南方周末》1998年6月5日、《法制日报》2001年9月7日。
　　⒁同⑵，第187页。
　　⒂傅郁林：《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，《中国社会科学》2002年第4期，第85页。
　　⒃据笔者了解，即使是诸如盗窃这类的刑事案件，立案标准都曾经提为2000元人民币以上，近年才下调为500元。
　　⒄同⑵，第274页。
　　⒅同⑷，第246—246页。
　　⒆“重实体、轻程序”是国人固有观念，随着法治的发展进步，这一观念略有改观。但观司法实践，程序违法现象仍然严重，对司法形象影响甚巨。
　　⒇详见《日本新民事诉讼法》第338条第1款的相关规定。

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