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标题: 英、德民事司法改革对我国的启示 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 16:05
标题: 英、德民事司法改革对我国的启示
齐树洁  厦门大学  教授
20 世纪90 年代以来英国的民事司法改革对普通法系国家民事司法制度的发展产生了广泛的影响,而德国在世纪之交所进行的民事司法改革则令许多大陆法系国家亦步亦趋。两大法系具有代表性的这两个国家围绕司法改革的合宪性、整体性以及公正与效率的冲突及平衡所采取的一系列措施及选择,为我国正在进行的民事司法改革提供了许多有益的启示与借鉴。

一、民事司法改革的合宪性

德国在司法改革过程中,为了加速诉讼的进行,要求当事人在适当的时间内及时提交有关证据和主张,否则,这些证据和主张将不被法院所采纳。由于德国的第二审是对事实和法律作全面的审查,这个规定可以轻易地被当事人规避。为了确保该制度的效力,德国民事诉讼法第528 条明确规定除了特别的情况,一审中超期提出的事实和证据在二审中都不能得到法院的支持,这个规则被称之为“排除制度”（preclusion）。这一制度对于增强当事人的程序时间观念、提高审判效率确实起了很大的作用,但是,该制度本身却有违反德国公民所享有的宪法性权利的嫌疑。在德国,当事人有依法获得公正审判的权利（the right to a fair trial）。排除制度的适用可能构成了对公民宪法性权利的侵犯,当事人可以据此提起宪法诉讼。法院因此必须对加速程序进程的各种行为担负全面、综合的责任。这就提醒我们,应当对整个司法改革过程进行合宪性控制。合宪性控制指的是使宪法的最高效力不只是徒托空言,而是直接间接对各种公权力、乃至社会生活发生规范作用的一套机制。要言之,就是发现并排除违反宪法行为或状态的机制。宪法是一个国家的根本大法,自宪法而下位阶不同的法律形成的一国法律体系,构成了一个国家基本的法秩序。基于维护一个国家法秩序的统一,任何涉法行为从根本上讲都存在着合宪性问题。

我国正在进行的司法改革广泛涉及审判方式、审判组织、法院内设机构、司法管理制度等诸多方面。最高人民法院1999 年10 月20 日发布的《人民法院五年改革纲要》,强烈地体现了对司法公正和司法效率的执著追求。但是,当上述规划由理念的层面转入实践的层面,并依托于法院本身作为改革的主体,就不能不考虑法院改革的合宪性问题了。合宪性对法院改革的内在要求,一是改革的内容应当合宪,即实质合宪性；二是改革的程序应当合宪,即程序合宪性。改革的合宪性,不仅涉及先修法再改革,抑或先改革再修法的程序性问题,而且涉及改革的授权问题。

从各有关国家的改革实践看,解决司法改革的合宪性控制有两种方式,一是由议会立法进行授权,如美国国会于1990 年12 月通过的《民事司法改革法》；二是成立专门的司法改革委员会,或者由议会以修改法律的方式进行改革。例如,英国的司法改革就是在专门的组织——法律委员会（Law Commission）的主导下进行的。在日本,以1999 年6 月颁布的《司法制度改革审议会设置法》为依据,在内阁之下特别设立“司法制度改革审议会”,专门负责拟订司法改革的方案。

我国司法改革基本上是在法院内部进行的,有些探索性的做法通过地方各级法院的内部规范性文件已在实践中采用,这种改革方式从一开始就给人以缺乏法律授权的感觉。至于各地改革做法的合宪性则没有专门的机关加以审查。而根据《立法法》第8 条的规定,诉讼和仲裁制度只能由法律加以规定。在司法改革过程中,改革措施以发布司法解释的方式进行,显然有悖于《立法法》的规定。从合宪性控制的内在要求看,比较可行的办法是,由全国人大设立司法改革委员会,对各地涉及司法改革的种种探索性做法进行合宪性审查,对涉及修法的改革方案,评估其在全国推广的可行性后,提出立法或修改法律的草案,按照法律程序建议立法机关进行立法,而后在全国范围内推行。

二、司法制度改革的整体性

司法是由司法官员、司法组织、司法过程、司法程序、司法手段等要素组成的,是法治的一个部分,是社会的一个领域。在政治学上,司法被描述为政治系统中履行着特定功能的一个结构,即以裁判方式为核心保障和监督国家法律实施的有关价值、制度、机构、角色构成的一个系统。它本身是一个整体,又是更大整体的一部分。司法改革牵一发而动全身。无论是司法改革的自身,还是相对于社会改革,它都具有整体性。只有立足于司法改革的整体性才能使改革卓有成效。

沃尔夫勋爵（Lord Woolf）领导的英国司法改革就是在对现存问题仔细分析的基础上,对整个民事司法制度所进行的综合性改革。改革并不局限于某一个方面,而是着眼于民事司法制度的整体；改革不仅仅是对法律条文的改造,还必须改造原有的诉讼文化与诉讼理念。英国针对民事司法制度原先存在的问题,已进行了长时期的改革,但是,过去的改革措施大多数着眼于诉讼制度的某一方面或某一具体的环节。实践证明,局部性的改革由于与旧制度之间相互排斥,往往无法达到预期的效果,即使有效果,多数也会被其所带来的负面影响所掩盖。英国学者经过长期的研究,多数倾向于进行全局性改革。朱克曼（Zuckerman）教授还提出了全局性改革方法的有机构成:“第一,我们必须在绝大多数案件中使诉讼程序变得较为简洁和便宜,以便人们在能够承受的诉讼成本基础上很容易提起诉讼,即使这意味着判决质量有一些降低。第二,我们必须保证,通过向律师和当事人提供降低开支的有效诱因,使诉讼在成本方面为人们所承受。第三,我们需要阻止这种可能性:由于建立了强有力的公正和非歧视的反诱因机制,这与目前的诉讼机制不同,人们更容易提起诉讼,从而将刺激诉讼。”由朱克曼教授提出的全局性司法改革的有机构成可以看出,英国正在进行的司法改革是一次从哲学基础到具体制度,从民事诉讼程序到各个配套制度的全方位、多角度、深层次的改革。

20 世纪80 年代末以来,我国对司法制度进行了一系列的改革,取得了相当大的成绩。然而,由于理论准备的不足和实际经验的缺乏,许多改革措施明显带有中国改革过程常见的特点,即每一项改革措施各自分离,各自针对特定的问题,与整体制度设计无关。这种各自孤立的改革措施虽然在特定的时间里对特定的问题有一定的作用,但它们的最大的问题在于无法解决整个系统的有序运转,无法使各项改革措施相互促进。因此,尽管司法改革有必要解决目前的一些迫切问题,满足人民群众对于司法公正的渴望,但改革的重点应是从根本上建立一个良好的系统和结构。

然而,迄今为止,我们所看到的我国的司法改革仍然只是司法机关“自身内部”的事情,有关机关所提出的“改革纲要”、“改革实施意见”等也都是在其内部所进行的改革。即使是在改革力度最大的法院与检察院两家机关,也没有体现司法改革目标的同质性和改革进程的同步性。最高法院提出的改革目标是确保独立审判,以实现司法的公正与效率；最高检察院提出的改革目标是充分发挥法律监督机关的应有职能,加强对侦查、审判工作的法律监督。囿于自身的地位和权力,对于涉及其他国家机关的组织体制、权力配置等全局性的司法制度问题,法检两家在各自制定的改革目标中则根本没有提及,实际上也没有资格论及。还必须指出的是,法院、检察院两家的权力配置本身就是需要改革的,所以目前这种由各家自查自改的状况难免会出现两家之间因扩大自家权力、限制对方权力而引起的冲突。事实上,由于权力、利益、观念等方面的原因“, 法检冲突”的存在已是公开的事实。有学者指出:“我国的司法改革基本上是在司法系统内部进行的改革。这种改革在很大程度上导致了改革措施与现实情况的脱节,难以与司法制度外部环境的政治制度、经济制度相互衔接、共同发展。尤其是在政治体制改革尚未取得根本性进展的条件下,那些在自我封闭状态下出台的各种司法改革措施,或实施受阻,或自然终止,应是预料之中的事。”

上述状况严重影响了司法改革的进度和力度,妨碍了改革目标的实现。司法改革的推行可以采取各种不同的方式（例如“, 激进”式“、渐进式”“、折衷”式“、试验田”式等） ,但是,不论采取何种方式,都必须从宏观的层面、从整体的角度来设计、把握司法制度的改革。即使采用循序渐进的方式进行改革,也必须统筹设计未来的整体司法制度的构建。

三、司法公正与效率的平衡

公正,是指公平、正义、正直、合理,具有赏罚分明、不偏不倚的含义。 “正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”法律的目的在于实现社会正义,而司法是社会正义的最后一道防线。公正因而成为司法的应有之义,构成司法制度永恒的生命基础。

各国司法制度的构建及其改革,无不以保障和实现司法公正作为其最高目标。

20 世纪80 年代末以来,我国法院系统从强化当事人举证责任入手,进行了民事审判方式改革。我国长期以来受封建专制制度和大陆法系法律传统的影响,实行的是职权主义的诉讼模式,法院职权过重,当事人作用相对弱化。随着社会的发展和民事领域社会关系的深刻变化,法院在审判程序中的功能发生转移、在社会体系内的地位发生变化,在此背景下进行了审判方式改革的尝试。

有学者指出,这场改革本质上是一种以法院为本位、以权力行使方便性为目标的修正活动,因为减轻法院工作负担、提高司法效率是其最初的出发点和最为重要的内容。随着民事审判方式改革的不断深入,已经涉及审判制度和诉讼制度的改革,在最高人民法院的《人民法院五年改革纲要》发布后,进入民事司法改革的新阶段。由此,越来越多的学者对改革的目标进行了反思和检讨,指出改革和完善我国的民事审判制度,首先要解决的是司法公正的问题,民事司法改革和诉讼制度的完善必须符合司法公正的要求。所谓司法公正,是指司法审判的过程和结果在整体上符合一定的正义标准并且能为当事者以及社会上一般人所接受、认同和信任,它包括实体正义和程序正义,即审判所实现的纠纷解决在实体内容上的正确性以及程序运作过程中对当事人主体地位及合法权益的保障机制的正当性和合理性。从我国目前司法改革的现实和发展来看,程序正义应当作为民事司法改革的观念基础,比实体正义受到更多的关注。这是因为:

第一,对程序正义的强调和保障,有利于矫正“重实体、轻程序”的观念和做法。我国的法制建设一向侧重于“令行禁止、正名定分”的实体法方面,而对在现代政治和法律系统中理应占据枢纽地位的审判程序问题则缺乏深入的探讨。 “重实体、轻程序”的现象在立法内容和司法实践中都是广泛存在的。立法上,例如《民事诉讼法》第153 条规定:“原判决违反法定程序,可能影响案件正确判决的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。”这就意味着,在判决虽然违反法定程序但未影响案件正确结果的实现（实体正义）时,上诉人的请求极有可能被驳回；只有当原判决违反法定程序并影响到案件的正确裁判时,法院才撤销原判,发回重审。在这里,实体结果的正确性掩盖了对程序正当性的要求。正如有的学者所指出的,这样的规定无异于在暗示甚至鼓励法院及其法官可以在一定限度内不按法定程序办案,且免受任何追究。另外,我国的民事司法实践也一贯奉行实体至上的观念,把实体法适用正确与否作为评价裁判情况的唯一标准。例如,为了再现事实真相,法院被赋予很大的职权,当事人举证没有时限,二审实行全面审查,当事人即使在申诉中提供证据也还可以再审改判,等等。轻视程序法的结果使得当事人的诉讼权利得不到保护,审判效率低下,裁判的严肃性也受到影响。基于这样的现实情况,有必要突出和强调程序法的独立地位和程序正义的独立价值,实现从“重实体轻程序”向实体与程序并重转变。只有在程序正义和实体正义一样具有不可违反的法律尊严时,司法公正才有实现的可能。

第二,建立符合程序正义标准的法律程序,是审判制度改革的重要内容和目标保证。在职权主义的审判方式下,法官在诉讼程序中占据主导地位,既不能限制法官的恣意又压抑当事人的选择。

这样一种缺乏中立、公平和透明度的程序模式与法院在社会发展中的新功能、新角色位置是不相适应的。现代社会的发展,必然导致民事诉讼机能的扩大；顺应机能扩大的要求,加强当事人程序权利的保障,是审判公正性得以实现的重要标志。当越来越多的纠纷转向法院寻求强制解决时,如何在制度上保证其正当性就成为一个突出的问题。现代法治国家民事诉讼的主流趋势是树立当事人的程序主体地位并给予充分的保障,以方便当事人接近、利用司法手段,维护自己的合法权益。程序正义关于形式公正和人格尊严的价值要求无疑是符合这一趋势的。因此,建立一种能够使处于平等地位的个人参加决定过程、具有充分而对等的发言机会,从而使决定更容易获得人们共鸣和支持的程序过程,不仅是程序内在价值的要求和体现,同时也是审判制度改革所要解决的问题。

我国的审判方式改革以提高效率作为出发点,而其最终目标是实现司法公正。这两者虽然在法律价值上可能有所冲突,但从总体上看,高效的法律程序同时也必须是正当合理的。例如,职权主义的诉讼模式要求法官主动承担调查事实、收集证据的任务,因此在很大程序上影响了法官裁决的效率,同时也因证据的收集和审查融为一体而为法官的恣意和专断提供了可能。而通过审判制度改革,当事人的诉讼主体地位得到了充分承认和尊重,由当事人面对面地进行质证、反驳和辩论,提出事实和证据来说服法官作出有利于自己的判断。这样的一种程序保障机制,不仅减轻了法官的负担、提高了办案效率,而且使当事人切实地参与到决定的制作过程,避免法官过早地形成对案件的主观判断,从而保证案件结果的正当化。进一步来讲,正义的程序甚至可以保证案件裁决的最终有效性。一般说来,人们诉讼的初衷总是着眼于实体正义上,但人们往往又是通过直观地考察程序过程是否公正合理来评价和理解实体结果的正当与否。这就要求审判程序不仅具有产生正确实体结果的能力,而且必须具备最低限度的公正性和合理性,符合程序正义的价值目标。只有这样,法院所作的裁判结果才能真正得到各方当事人的认同和履行。这也为目前司法实践中存在的执行难、地方保护主义等问题提供了一个解决的思路。

提高诉讼效率是促进诉讼公正实现的客观要求。为了尽快确认并实现实体权益,适当地提高诉讼效率显然是必要的。以德国为例,目前民事司法改革亟待解决的问题就是:如何以有限的资源投入（包括法官数量、诉讼成本的限制等）在较合理的时间内处理好不断增加的诉讼案件（包括一审和上诉案件）。《德国民事诉讼法》晚近几次大的修改,其核心内容主要是简化程序,加快诉讼的进程,加大审理的集中程度。例如,1976 年12 月3 日的《简化与加快诉讼程序的法律》、1990 年12 月17 日的《简化司法程序法》以及2002 年1 月1 日起施行的《民事诉讼改革法》。

司法资源的有限性从总体上限制了司法部门对正义的绝对追求。由于国家对司法资源的投入是有限的,司法部门不可能为使程序参与者受到公正的对待而不惜任何代价或不考虑司法资源的限制,而且也不可能为查明某一疑难案件的事实真相而无限期地开展法庭调查和辩论。相反,正义的实现必须有一个必要的限度。从这个意义上说,司法资源的有限性迫使法官放弃对正义的绝对追求,以保证效率的提高。

事实上,追求诉讼效率已经成为一种全球性趋势。20 世纪60 年代以后,全球范围内普遍出现了案件积压和诉讼拖延现象。美国司法部曾指出,案件的急剧增加“不仅对法院是一个危机”,“对于要寻求公道的诉讼当事人来说,对人权的要求以及对法治来说都是一个危机。因而它是对国家的一场危机”,而高昂的审理费用也成为联邦和地方财政的沉重负担。这些现象促使许多国家着手推动以“接近正义”（Access to Justice）为主题的民事司法制度改革,而提高司法效率则是其中重要的改革内容,也是改革的重要特征。英国提出的“分配正义”（philosophy of distributive justice）诉讼哲学以及新《民事诉讼规则》第1 条规定的“公正地审理案件”的“首要目标”,日本提出的21 世纪司法制度改革的目标,都充分体现了对司法公正与效率的不懈追求。

应当指出,英、德等国民事司法制度改革的历程表明,其基本思路是从整个民事纠纷解决机制的宏观角度,而非仅仅从诉讼程序的微观角度探讨提高程序效率的具体途径和方法,与我国目前法律界局限于从审判方式改革角度寻求提高诉讼效率相比,其视野显然更加开阔,意义更为重大。以美国《联邦民事诉讼规则》第16 条的修改为例,1983 年对该条款的修改旨在防止当事人滥用证据开示程序,以提高诉讼效率,但它更重要的意义在于,第一次把诉讼和解规定为审前会议的目的。为此,还修改了有关规定以促进这一目的的实现,从而把提高程序效率的视野从诉讼制度的层面扩展到整个纠纷解决机制的层面。20 世纪90 年代英国的民事司法改革也体现了这一重要特点,即提高诉讼效率不能仅仅局限在修改诉讼程序的层面,而应扩及到整体纠纷解决机制。

其所以如此,是因为强调司法效率不仅具有促进司法公正之实现的积极作用,而且也包含着损害司法公正之实现的可能性。不言自明,司法公正的实现,必须仰赖于特定的诉讼程序。而为了提高效率,又不可避免地要对某些诉讼程序予以精简或限制,比如规定举证时限和证据失权,扩大简易程序适用范围等,对程序的此类精简或限制客观上减少了“重塑过去”的机会,有可能损害了司法公正的实现,即便它不违背程序公正的价值。换言之,纯粹从诉讼程序角度追求提高司法效率的提高与司法公正的最高目标之间存在着内在的紧张关系。基于这一认识,可以认为,英德等国的民事司法改革已经或正在跨越单纯改革诉讼程序的狭隘思路,而从重构整个纠纷解决制度,尤其是重视诉讼外纠纷解决方法（ADR）的宏观角度追求司法效率。这些国家的民事司法改革实践有一个鲜明的特点,即不断地提高当事人在追求程序效益过程中的主动性和能动性,据此使当事人能够在权衡程序效益最大化与实体利益最优化需求的基础上选择适当的程序,其结果是有效降低了仅仅基于改革诉讼程序、追求审判效率给诉讼公正之实现带来的风险。从这个角度看,过去十余年我国民事审判方式改革充其量不过是一个阶段性工作目标,更为重要的是,如何在此基础上全面推动司法制度改革,进而完成整个纠纷解决机制的重构。

通过考察英、德两国民事司法制度的改革,我们清晰地看到,两国不约而同地采取了一种“从理念到规则”的改革进程,即在全面审视与深刻反思现行制度存在的缺陷之后,根据本国国情设定改革的目标与原则,并在该目标和原则的指引下逐渐展开具体的规则设计。其中引人深思的一点经验是,两国所确立的民事司法制度改革目标和原则,并不囿于诉讼制度本身,而是蕴涵着该国民事司法改革的整体理念,以使诉讼规则的设计能够与其他相关制度相互协调与配合。把握这样一种改革进程,不仅有助于我们深刻了解英、德两国民事司法改革措施的原因并进行理智的参考与借鉴,同时也在无形中为我国民事司法制度的重构昭示着一种进路。
                                                                                                                              注释:
         在“接近正义”的司法理念指引下,英国自1999 年4 月26 日起施行新的《民事诉讼规则》,德国自2002 年1 月1 日起施行《民事诉讼改革法》。关于两国民事司法改革的具体论述,参见齐树洁:《接近正义:英国民事司法改革述评》、《德国民事司法改革及其借鉴意义》。
这些特别情况包括法院认为上诉程序不会因而发生拖延、超期提出有充足的理由以及不是因为重大过失而违反法律加速程序进程的义务等。
见欧洲人权公约第6 条、德国基本法第103 条。
有学者针对我国司法改革中存在的违法、违宪问题,指出:“司法改革本身不仅要合理,而且要合宪合法。”也有学者指出:“如果改革者置宪法于不顾去进行所谓的司法改革,其代价远比司法改革所取得的一时的成效要大得多。”
有学者总结指出,包括司法改革在内的有关公共事务的任何改革,都必须以“先规则,后改革”,即“先修法,后改革”的原则展开。“边改革,边规则”的改革模式过分注重经验,而失却了主观能动性的必要发挥,其结果是改革意味着混乱;“先改革,后规则”的改革模式,则把改革过程视为政治强人的主观推进,从一开始便使改革烙上了深深的人治印痕。
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曾有学者提出过类似的建议,但似未引起有关部门的注意。在2002 年3 月和2003 年3 月的两次全国人大会议上,许多人大代表呼吁并提出建议成立国家司法改革委员会的议案。参见《全国人大代表吴振汉建议成立国家司法改革委员会》,载《人民法院报》2002 年3 月8 日第4 版;《呼吁成立国家司法改革委员会》,载《人民法院报》2003 年3 月9 日第4 版:《积极推进司法体制改革》,载《人民法院报》2003 年3 月13 日B3 版。
实际上,就法院内部也有设立合宪性审查组织的必要性,不仅对涉及改革的规范性文件进行审查,而且对各级法院内部与审判活动有关的内部规范性文件进行审查。1999 年11 月5 日,四川泸州市中级人民法院制定的《关于审理医疗损害赔偿案件的若干意见（试行）》所引起的对其合法性和效力的质疑,更说明了设立此类机构或建立合宪性控制机制的必要性。
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