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标题: 我国民事诉讼费用制度之运行现状（上） [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-8 15:57
标题: 我国民事诉讼费用制度之运行现状（上）
廖永安  湘潭大学法学院  教授 , 李胜刚湖南安化县人民法院副院长
引言
民事诉讼费用制度作为民事诉讼制度的重要组成部分，近年来已引起了法学界、司法机关和社会各界的共同关注，国内不少学者从不同角度对民事诉讼费用制度进行了考察和研究，取得了一系列成果，并对如何改革和科学构建我国民事诉讼费用制度提出了一些重要的意见和主张。本文限于篇幅无法对我国民事诉讼费用制度及存在的问题进行全面、系统地考察和论述，而是试图从实证调查收集到的资料出发，以一个贫困地区基层法院为分析个案，对司法现实中诉讼费用制度运行现状及人民法院审判资源获取与分配的情况进行考察和梳理，以充分揭示和凸显我国现行诉讼费用制度中存在的一些突出问题和基层法院所面临的囚徒困境，进而为我国诉讼费用制度的改革与完善提供一些基本的实证依据。
一、个案启示：两难困境
国家设立审判制度，为社会上各种各样的当事人通过民事诉讼解决他们的纠纷提供司法服务，需要持续地支出费用。而在司法实践中，审判机关是如何获取足以支撑司法正常运转的审判资源的呢？审判资源的获取与分配与我国诉讼费用制度之间有着怎样的关联呢？我国诉讼费用制度在实践运行中又是怎样一种状况呢？
带着这些疑问，笔者选择湖南省湘中某基层法院进行了为期三个多月的调查，作为地处内陆以农业为主的国家级贫困县基层法院，无论是诉讼费用制度运行情况还是在审判资源的获取与分配方面，这个法院的实际情况均不失为一个很有典型代表意义的个案。笔者拟将实证调查取得的资料与来自文献获得的相关知识相对照，以透视和辨析其中所关涉和涵盖的不同层面的问题和理论。
（一）审判资源获取与分配现状
该县地处湖南省中部地区，是一个地域宽广（面积约5000平方公里）、人口众多（近100万人）、交通闭塞（全县境内没有一条高等级公路）、经济落后的山区大县，也是一个国家级贫困县，至今仍为国家重点扶贫县。
该院现有在编工作人员141人（含林业法庭7人），自1978年恢复建院以来至1992年，该院收人主要依靠县财政拨款，法院通过民事经济审判向当事人收取的诉讼费用还不多。但自1993年以来，财政拨款在法院总收人中的比例逐步下降，1997年至2003年仅占法院当年总收人的三分之一左右（见图一）。另一方面，法院通过民事经济审判获取的诉讼费收入逐年增加，2001，2002，2003年分别为309. 1万元、331万元和325. 7万元，分别占当年总收人的66.100，58.5%和58%。法院通过民事经济审判等业务活动向社会获取资源的能力大为提高，诉讼费收人成为法院收人的主要来源和财政支柱。

法院的诉讼费用收人除支付日常办公、办案费用外，还要用来支出法院的装备购置、基建维修等基本建设，另外一个重要用途就是改善法院法官的生活和待遇。法院为了获得更多的诉讼费用收人，近几来来，在坚持“收支两条线”的前提下，将诉讼费收人情况与法官的业务开支和福利待遇挂钩，使全院诉讼费收人出现大幅度提高甚至成倍增长。随着法院财力的不断增长，法院的办公、办案条件较之于20世纪90年代初期有了明显改善。近几年来，全院添置了10台办公电脑，购置和更新了5台办案用车，新修了二栋共6000多平方米的家属楼，缓解了部分法官住房紧张的状况，干警的福利待遇也有了相应的提高。2003年，该院法官除工资外能够领到人均约2000元的奖金。有一个业务庭的法官因诉讼费收入返还较多人均领到了4000多元的奖金，但也有一个法庭因诉讼费收人没有完成预期的任务，4名法官没有得到分文奖金。
该院的情况与建设现代文明法院的要求相比，仍然存在着很大的距离，与大中城市、沿海及其他发达地区的法院相比，差距仍然十分明显且越来越大。该院是最高法院200。年表彰的首批“全国人民满意的好法院”，也是省级“文明单位”。但与这些荣誉形成强烈反差的是，该院硬件设施建设非常落后，该院共有在编工作人员141人，机关内设13个庭、室、局、队，而院机关仅有一栋50年代修建的200。平方米的办公楼，且已鉴定为危房，机关无一个像样的审判庭，更谈不上一个独立的院落。下设9个基层人民法庭中，有2个法庭无自己的“窝”，租用政府办公室或民房办公，有7个法庭无办案用车。
按照最高人民法院印发的《法院系统物质建设“九五”计划和2010年远景设想的意见》来规划，该院初步概算所需经费4670万元。其中院审判、办公楼建设1870万元，人民法庭建设1200万元，物质装备建设、信息网络、办公现代化建设、司法技术鉴定设备配置等1600万元。按2010年长远规划计算，每年需要投人467万元。
该院从2000开始筹备机关整体搬迁工作，拟搬迁至县城新开发的南区，规划用地30亩，需要建设资金1870万元。经过多方努力，2002年列人国家计委国债投资项目，首批国债资金100万元于2004年3月到位。但目前资金缺口太大，仅征地和平整即需资金600万元（该院迫于资金压力将原规划用地30亩压缩至20亩），县财政配套资金无力解决，而且法院尚有历年积累的欠款247万余元，每年保运转已十分艰难，不可能挤出资金搞建设。到目前为止，该项目无法动工，整体搬迁陷人进退两难境地。
据了解，法官的工资收人普遍较低，其他津贴福利十分有限，许多法官连维持当地一般生活水平都比较困难，更不用说“高薪养廉”。笔者在该院财会室看到了2004年7月干警工资发放明细表，全院干警人平均工资收人仅894. 19元，最高的只有1207元，最低的只有580元。以一名工龄20年的干警为例，其每月基本工资为799元，全年工资收人为9588元，加上其他津贴和福利每年收入不超过1. 3万元，但每年要扣除社会养老保险、医疗保险、住房公积金和各项捐款等支出，最终实际能支配的收人仅1. 1万元左右。
据初步统计，该院141名法官中，家属无业或下岗的有35人，子女无业在家的有38人。2000年该院集资建家属楼，每套成本在6万元左右（含装修费）。据抽样调查，工作年限在20-30年的双职工家庭，平均借款约2. 5万元；10-20年工作年龄的双职工家庭，平均借款约4. 5万元。对于那些家属下岗只有一人工资收人的家庭，其困难可想而知。
法官基于待遇考虑不安心本土工作现象比较普遍，特别是一些年轻法官和优秀审判人才更是千方百计想调到待遇比较好的沿海发达地区法院系统工作。最近五年内，已有9名优秀法官调离本土到沿海发达地区工作或调外单位工作。2004年4月，该院由于缺编17个、审判力量严重不够，通过省人事厅统一组织面向社会招录4名审判人员，规定凡28岁以下、通过全国司法考试者即可报名，但出乎意料的是竟无一人问津，发人深省。
（二）诉讼费用制度运行现状
笔者在调查中发现，我国诉讼费用制度在实际运行中发生了严重的扭曲和变形，贫困地区基层法院违反《收费办法》的规定征收诉讼费用的情况比较普遍，“乱收费”的现象相当严重。笔者在该院调查时，将该院诉讼费用征收执行标准与《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》）规定标准进行了系统对照和比较，可以清楚地看出，该院在诉讼费用征收中存在严重的“乱收费”现象（见图二），主要体现在以下几个方面：

1.离婚案件收费严重超标
《收费办法》规定，离婚案件每件受理费为50元；涉及财产分割且财产总额超过1万元的，超过部分按百分之一交纳。该院执行情况是：院机关每件为700元，基层法庭每件为800元，对涉及财产分割的另行收费。大大高于规定标准，有的案件收费更是达到随心所欲的地步。如2003某法庭审理的原告湛某与被告陈某离婚纠纷案，原告预交诉讼费用1000元。该案经调解结案，原、被告自愿达成离婚协议，小孩归原告抚养，被告承担小孩抚养费6万元，给原告经济帮助1万元，无财产分割。按规定该案只应收取案件受理费50元（无其他费用开支）。而承办法官在调解结案时决定由原、被告共同承担诉讼费用2900元，其中由原告负担900元，被告承担2000元。被告认为诉讼费用过高，反映到县人大。后在县人大的监督下，法庭仍然收取了被告800元，此案共从原、被告手中收取1700元，超过规定标准达34倍。
2.大大提高了财产案件受理费标准
《收费办法》规定，财产案件不满1000元的，受理费为50元；100。元以上的，分别按比例交纳。该院执行中，对不满100。元的，一律收取受理费500元；1000元至5万元的，收取500元至2010元；5万元以上的，按标准收取。而据调查，该院民事案件中绝大多数争议标的额为5万元以下的小案，标的额在5万元以上的很少，50万元以上的更是凤毛麟角。该院2003年共受理民事案件2048件，其中标的额5万元至50万元的仅87件，仅占案件总数的4. 200；50万元以上的仅23件，仅占案件总数的1.1000 2004的1至8月，该院共受理各类民事案件1040件，其中标的额5万元至50万元的仅49件，仅占案件总数的4. 7%；50万元以上的仅17件，仅占案件总数的1. l%。
3.其他非财产性案件收费严重超标
根据《收费办法》的规定，侵害人身权案件受理费为100元，劳动争议案件受理费为30一50元，其他非财产性案件受理费为40元。在具体执行中，该院对上述几类案件征收的受理费一律不低于500元，严重超过规定标准。
4.其他诉讼费用征收很不规范
陈某、李某等五原告与县电力局、某村委会、刘某等被告触电损害赔偿纠纷一案，该院适用简易程序进行审理并及时作出了判决，由被告电力局赔偿五原告经济损失1680。元，原告方其余损失自负；驳回原告要求被告某村委会及刘某承担责任的诉讼请求。诉讼费420。元，由原告负担3000元，被告负担1200元；其他诉讼费4000元，由原告负担100。元，被告负担3000元。原、被告认为其他诉讼费用太高且法院未提供结算依据，均向法院提出异议，法院复核后查明其他诉讼费用实际开支仅500元，但仍然没有改变原决定。
5.诉讼费用的救助未严格按照规定实施
《收费办法》和《补充规定》（以下简称《补充规定》）以及《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，均对诉讼费用的缓、减、免作出了明确规定，以确保经济困难的当事人能打得起官司。但该院在操作中，因考虑自身利益的需要，未严格按照规定对经济困难的当事人实行诉讼费用的救助。如2004年某法庭审理的原告陈某、刘某与其三个儿子赡养纠纷案，按照规定，原告可不预交案件受理费，但该法庭在受理此案时，通知原告预交了案件受理费500元。该案审结后，依法判决由三被告分别每月给付原告赡养费10。元和50元；诉讼费用500元由三被告承担。但因三被告未缴纳诉讼费，法庭将本应退还原告的500元诉讼费转为结算，没有及时退还给当事人，更加加重了原告的经济负担。
6.协商收费漫无边际，超标情况更加严重
如原告湖南省某厂与江苏无锡某集团有限公司购销合同货款纠纷一案，诉讼标的额为75万元。该院受理此案时，原告预交了受理费1. 5万元。审结后，依法判决原告胜诉，诉讼费由被告负担。但受理费1. 5万元未退还原告，转为了结算。原告申请强制执行，预交了申请执行费 2750元。法院要求原告出具协商收费承诺书：执行中实际发生的一切费用由原告负担，法院在执行标的中提取15%作执行费。后法院将该案顺利执结，为原告收回货款本息共75万元，从被告方收取诉讼费1. 5万元和申请执行费2750元（此17750元给了原告）。法院依协议从原告方收取执行费11. 25万元，其他执行费开支48569元由被告承担。原告为此共开支161069元，其诉讼成本占挽回经济损失的21.5%。
（三）关于诉讼费用制度的四个基本判断
从上述个案的情况我们可以看出，目前贫困地区基层法院正处于“一方面，法院经费困难，常常陷人困境，不搞创收难以为继；另一方面，审判围绕着经济利益运转会影响严肃执法和法院的公正形象”的两难困境。为此，我们可以得出关于我国诉讼费用制度的四个基本判断：
第一个基本判断是：基层法院从政府中获取的审判资源十分有限，普遍面临司法资源不足的困境，严重影响和制约了司法功能的充分发挥。
第二个基本判断是：基层法院主要靠从当事人手中获取的审判资源支撑审判工作的正常运转，法院“乱收费”现象给诉讼当事人造成了不堪承受的重负。
第三个基本判断是：基层法院在获取审判资源过程中，本为利益共同体的法院与法官个体之间也同样存在着围绕自身利益的冲突，严重制约着司法机制的良胜运行。
第四个基本判断是：我国现行诉讼费用制度存在着严重的制度缺陷，既严重妨碍了公民寻求司法救济，又影响了司法公正和法院的权威，改革和完善我国诉讼费用制度刻不容缓。
上述四个基本判断之间有着密不可分的内在联系，分别从不同角度反映出了目前我国基层法院所面临的两难困境，从不同层面折射出我国诉讼费用制度中存在的一些深层次问题。下面，笔者试图把这些现象和问题置于保障当事人诉讼权和确保法院司法功能有效发挥这一分析框架下，对四个基本判断进行系统的剖析和探究。
二、法院与政府在审判资源获取与分配中的博弈
根据财政部、最高人民法院2001年11月28日发布的《人民法院财务管理暂行办法》（财行字[2001]276号）的规定，人民法院的收人包括财政预算拨款收人、预算外资金收人以及其他合法收人。如同其他大多数国家一样，我国司法资源获取的主要途径是两个：一是国家财政拨款；二是裁判费用收人。在资源获取途径中，法院和政府作为谋求自己利益最大化的主体，往往会围绕审判资源的获取与分配形成一种博弈：作为主体之一的政府，因为要面临众多的财政需求，尽可能地选择减少对法院的司法投人，而要求法院尽可能地通过诉讼收费自行解决；而法院作为被动接受制度安排的主体，一方面选择尽可能地从政府中获取较多的财政支持，另一方面设法将自身的需求和负担转嫁到当事人身上，以实现自身利益的最大化。
在法院与政府围绕审判资源的获取与分配的博弈中，可以从三个层面进行具体剖析：
第一，法院是否可以从政府中获取充足的资源以支撑审判工作的正常运作？这里所要考察的是，当前地方政府对同级法院的审判资源保障和供给是一种什么样的现状：是保障十分有力还是十分微弱？
第二，政府是否有充足的财力加大对法院的司法投人以确保法院的正常运转？要实现以公共负担原则为主的审判资源供给机制，各级政府财政的承受力究竟如何？是否有足够的财力作保障？又是哪些因素影响或决定着政府对法院的资源供给程度呢？
第三，政府愿意选择何种机制来保障审判资源的供给？是选择“公共负担原则”还是“当事人负担原则”或者其中之一为主？政府作出这样的选择是基于何种考虑和受到哪些因素影响呢？接下来与此相关的一个问题是，法院所需的审判资源是由当地政府进行投人还是由国家统一进行保障？现行法院财政体制是否合理？
以上提出的是一个包含三个层面问题的分析框架，下面围绕每一个层面的问题进行讨论和分析，以期对法院和政府在审判资源的获取与分配中的关系进行具体的描画和揭示。
（一）法院从政府获取资源的有限性
我国在改革开放之前相当长的时期内，除了建国初期在少数大城市短期地征收过诉讼费外，一直在民事审判中实行完全的公共负担原则。有学者称“建国伊始至1984年之前，我国曾经历过一个长达30年之久的诉讼无偿时代。”
但后来，我国主要通过公共负担来支撑审判的运转既没有成为一种普遍的制度安排，更没能成为一种带有持续性的现实。从20世纪90年代开始，各级政府对法院的财政保障普遍不力，法院财政困难早已为政界、学界及社会各界所共知。如果我们暂定地把支撑审判的资源中从当事人取得的部分大于从政府预算中取得部分这种情形都称之为“当事人负担”，而反之则称之为“公共负担”的话，则根据一般观察似乎能够推测，在现实中“当事人负担”是远较“公共负担”为普遍的情形，至于支撑审判的资源中从当事人所获取的究竟多大程度上大于由财政预算分配来的，在各地则依资源制约状况和其他条件的不同而千差万别，难以一概而论。
从上述个案情况来看，自1993年开始，法院从政府获取的审判资源日益不足，政府对法院财政的支撑作用越来越微弱。2000年至2003年，财政拨款分别为110. 8，137. 8万、217万和210， 8万元，仅占法院总收入的29.300.29.500，39.2%和37. 300（见图一）。
类似情况不仅发生在湖南省，在其他地区也同样存在。据山西省高级法院开展的调查，山西省各级财政对法院预算内拨款基本上只能保证人员经费及少量的公务费，贫困地区的情况更加严重。全省119个县市中有35个国家级贫困县和17个省级贫困县，贫困县占全省县市的49。有些贫困县连人员经费都不能保证，工资欠发情况比较严重，经济条件好的县市法院人员经费也不能足额按月发给，经济条件差的县长期拖欠法院干警工资。如忻州市的奇岚县法院从1993年以来，一直拖欠法院干警的保留工资、岗位津贴、调整工资、地方补贴126万余元，另外还长期拖欠干警4个月的基本工资14. 4万元，而且县财政不给法院安排公用经费和办案经费，法院的正常支出只能靠收取的2万元诉讼费上缴国库后返拨的经费来维持。近几年来，全省加强法院“两庭”建设，地方财政投资甚少，普遍欠债较多，严重影响法院的正常经费保障。如运城市的一个基层法院，新建审判综合大楼总投资3000万元，新建时向银行贷款800万元，地方财政未投资，全部由建设单位垫付。建成后长期拖欠建设单位工程款2000余万元。法院从诉讼费中逐年偿还一部分，连续几年都过紧日子，最大限度压缩开支用于还债，到目前为止尚欠1900万元。由于拖欠建筑单位工程款时间长且数额大，前不久一家建筑单位已将该法院作为被告诉至法院，在当地影响较大。
个案反映的情形在全国法院系统到底具有多少层面上的代表性呢？全国人大代表古兆圣曾经开展的专项调查能得到更好的说明。据古兆圣代表调查、统计，全国欠发工资的法院达到1423个，占全国法院总数的39. 98%；欠发工资月累计达到5536个月，欠发工资总额达2. 29亿元；欠发工资的人数122403人，占全国法院在编人数的39. 92。全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。
（二）政府向法院分配资源的局限性
政府对法院的审判投人普遍不足是哪些因素造成的呢？地方政府是不愿还是无力投入足够的资源以确保国家审判机关的正常运转呢？从个案的情况来看，政府对法院的审判资源保障不力，隐含着诸多复杂的因素：
1.地方“钢丝财政”保障无力
众所周知，目前各级法院的审判资源主要由地方财政负担的。地方财政的不稳定性以及全国各地地方财政的不均衡性和差异性是当前法院系统出现的基层法院工资、业务经费得不到保障，各地方法院“苦乐不均”现象的主要原因。言及地方财政，首当其冲的是“钢丝财政”问题。根据我国《预算法》的有关规定：“各级法院应当做到收支平衡”。因此，地方政府不存在财政赤字似乎是公认的事实。但是不容忽视的是，地方财政在坚持“预算平衡”的同时，已经走上了“钢丝财政”之路。“钢丝财政”是指地方财政过分依赖于单一的财源，财政运行风险重重的现象。财源的单一，使得地方政府将税利的征收重点集中在一个或几个企业。如红塔集团每年提供的利润和税收占云南省财政收人的60-70%；山东省蒙阴县银麦集团、鱼台县孔府宴集团都大约提供当地财政收人的90%左右。
从上述个案的情况来看，该县是一个地域宽广、人口众多、交通闭塞、经济落后的山区大县，也是一个集“老区、库区、山区和自然灾害多发区”于一体的国家级贫困县，至今仍为国家重点扶贫县。该县财政包袱比较重，全县吃财政饭的有25700人，而全县可用财力十分有限。以下是我们在调查该县财政状况时获得的一组数据：
2000年全县完成地方财政收人9793万元，完成上划中央“两税”收人2628万元，财政总收人共计12421万元。本级财政支出为17158万元，靠争取上级财政转移支付和其他补助收人等途径解决4737万元，才得以实现当年财政收支基本平衡；
2001年全县完成地方财政收人10273万元，完成上划中央“两税”收人2628万元，财政总收人共计12901万元。本级财政支出20925万元，靠争取上级财政转移支付和其他补助收人等途径解决8024万元，才得以实现当年财政收支基本平衡；
2002年全县完成地方财政收人8893万元，完成上划中央“两税”2436万元，财政总收人共计11329万元。本级财政支出30342万元，靠争取上级财政转移支付和其他补助收人等途径解决19013万元，才得以实现财政收支基本平衡；
2003年全县完成地方财政收人9315万元，完成上划中央“两税”2721万元，上划所得税1376万元，财政总收人为13412万元。本级财政支出3263。万元，靠争取上级财政转移支付和其他补助收人等途径解决18948万元，才得以实现财政收支基本平衡。
当地财政首先要解决的是吃饭问题，即保障工资的正常发放，其次是重点保障县委、政府、人大、政协四大班子的工作正常运转和支出经费，再次还要考虑搞建设。有限的财力除能基本保障法院人员的基本工资外，不可能对法院审判资源提供充足的保障。据了解，国务院曾先后于1993年和1999年决定增发工资80元和150元，但从增资之日起，全县所有吃财政饭的均只是档案工资的增加，因县财政困难至今分文未发，政府打了“白条”。至2004年7月止，仅此两项县财政就欠发该院法官工资266. 7万元。
县政府为了减轻财政压力，一方面采取所谓预缴、空转等手段做大“蛋糕”，要求效益好的烟草、盐业等单位提前交税，以确保财政预算收人的完成和保证收支平衡。调查中了解到，有二个单位的税收因年年提前预缴和空转，现已将2008年的税收都已提前交足了。另一方面，对包括法院在内的吃财政饭的单位采取综合预算的方法进行财政包干，预算内资金普遍只保证基本工资，预算外资金靠各单位自行解决，实际上是鼓励和支持各单位进行大力“创收”。从这个层面上来说，法院与政府在向当事人获取资源方面有着共同的利益关系，也就是说，在寻求从当事人中获取最大化的利益和资源方面，政府与法院有着惊人的同一性。在现实中，政府对法院“乱收费”现象往往采取默许甚至鼓励的态度，从而大大助长了“乱收费”现象的发生。
自2000年开始，县财政对法院实行综合预算，将诉讼费用纳入财政专户，实行“收支两条线”管理，财政对法院的经费进行综合预算，综合预算的原则是：“核定收支，超收分成，短收自负，赤字预算、自求平衡。”
从2000-2003年的综合预算和实际支出情况来看，首先，县财政对法院实行的是赤字预算，四年累计预算收人1391. 2万元，预算支出1508. 9万元，赤字预算118. 3万元，实际支出2019. 69万元，缺额510. 79万元。其次，财政预算内拨款人员经费严重不足。四年财政预算内拨款565. 7万元，而实际支出的人员经费是885. 53万元，预算拨款与实际人员经费支出少319. 83万元。再次，建设资金分文未安排。从支出项目比率来分析：保运转所需的公务费、业务费和其他支出共851. 36万元，占总支出的42. 15 %，年平均支出212. 84万元。修缮费、装备购置费282. 8万元，年平均70. 7万元，占总支出的5. 94 %，均系法院自行筹措，即主要通过民事审判从当事人中获取的。地方财政根本没有考虑基础设施建设和装备配置资金（见图三、图四）。财政的综合预算实质上就是一个“创收”文件，法院要确保审判工作的正常运转和法官有较好的福利待遇就必须设法抓“创收”。

此外，该院除按县财政综合预算完成“创收”指标以保自己的正常运转外，还得无条件地接受地方政府部门的资金调用。县政府明确行文每年从法院诉讼费中征收调剂基金10万元，从预算外收人中征收教育附加费2%，计物局征收1%的收费管理费。2003年，法院被县政府截留、调剂的各种资金多达16万余元，使原本经费十分困难的法院财政更加拮据、苦不堪言。“收支两条线”未见司法公正之功效，反增司法拮据之弊端。
2.上级财政对贫困地区法院补助凌乏
根据1999年《中央政法补助专款管理办法》的规定，中央为了帮助贫困地区政法机关提高经费保障程度，实现地区间政法机关工作环境和工作条件的基本平衡，由中央财政安排专项转移支付资金，对列入“八七”扶贫攻坚计划的贫困县、部分省级贫困县以及经费保障能力较低的其他贫困县的政法部门实行补助。中央专款包括装备补助专款、办案补助专款和维修补助专款三类，并要求省级财政和政法部门积极安排配套资金，确保中央专款有效使用。但从几年的执行情况来看，并没有真正起到中央预期的功效。我们在调查中了解到，该院从1998至2004年7年时间里，中央、省、市财政对该院的各类财政补贴（包括价值14万元的装备）共计不超过50万元（见图五），杯水车薪，根本不能解决该院经费不足之困境。

3.地方政府对法院审判工作的外部性评价不高
对于财政收支并不宽裕的地方政府来说，向法院投入的审判资源无法保证审判工作的正常运转，除了前面所述的地方财政本身财力的局限性外，还要考察政府向法院投人的资源是否随着当地财政收人的增长而实现了同步增加？
从个案的情况来看，当地政府向法院的审判资源投人并没有随着当地财政收人的增长而同步增长，反而呈现明显的下降趋势。1990至1992年，县财政向法院的财政拨款分别占财政总收人的1. 62% ，1. 21%和1. 38%；而2001至2003年，县财政向县法院的财政拨款仅占财政总收人的0. 71 0 o ， 0. 82%和0. 84 0 o 0 1990年至2003年14年间，县财政总收人由6037万增加到2003年的34809万元，增长了5. 77倍，而对法院的财政拨款从1990年的59. 7万增加到2003年的210. 8万，只增长了3. 53倍，大大低于同级财政的增长速度（详细资料见图六）。
对于这一现象，必须用一种新的视角来进行考察，以审视和分析其中所隐含的深层次的原因。根据审判成本分担的一般讨论，政府提供的公共服务如果具有一般公众都可以普遍分享的正的外部性效果，则采取公共负担的原则比较合理；相反，这种公共服务所带来的利益主要为接受服务的公民独自享有的话，当事人负担的原则更为可取。作为国家审判机关的人民法院，其通过审判解决纠纷向社会提供公共服务是具有一般公众都有权普遍享受的正的外部性效果的，故此，主要由政府提供充足的资源保障是具有一定的正当性和合理性的。那么，地方政府在向法院分配资源中，为何没有随着财政的增长而相应增加对法院的资源分配呢？或者说政府向法院分配资源的比率为何明显低于财政增长的速度？
从上述个案来看，从 1978年恢复建院到90年代初期，该院的收人主要是依靠财政拨款。但在当时条件下，财政投人的审判资源是十分有限的，主要只是保证法院人员的基本工资。1990年至1992年，财政累计拨款仅194. 5万元（分别为59. 7万、60. 6万和74. 2万元）。法院人员除基本工资外，其他福利待遇甚少。当时法院的办公用房破旧，办案装备落后，审判工作处于一种低迷状态。无论是在维持社会治安还是促进经济建设发展等方面，法院所发挥的功能和作用都是十分有限的，更不用说担当起促进统一的市场形成并维持市场秩序及其他生活秩序平衡或有序运转这样的重任了。处于这种状况的法院，在当时的政府看来，法院的审判活动所产生的外部性效果恐怕无法高估，与此相应的法院及其审判活动并没有成为一种正当性象征符号而获得当地政府及其领导们和社会各界的共同认知。法院处于一种既不能凭借自身优势地位争取地方政府在财政拨款方面的倾斜，又不能在解决纠纷上向社会提供具有吸引力和竞争力的司法服务来扩大案源向当事人获取审判资源的尴尬境地。
但随着我国经济形势的不断发展，与经济活动有关的纠纷大量发生，旧的经济结构、经济体制也受到了强烈冲击，原有的许多纠纷处理机关和方式已不能适应新形势的需要，大量的纠纷案件特别是经济纠纷案件涌向法院，从而使法院不得不更多地承担起处理纠纷的责任。在此背景下，法院采取有效措施积极应对，拓宽服务领域、改革审判方式、提高办案效率，从而实现了政治地位和社会地位的同步提升。1997年到1999年，该院积极开展为“两会一部”（基金会、储金会和供销社股金服务部）专项审判服务活动，共办理“两会一部”纠纷案件1800多件，为“两会一部”收回欠款580。多万元，得到了县委、政府的高度肯定。正因为有了这样的业绩，该院连续三年被评为全县“服务经济建设先进单位”，1999年县政府还专门拿出2万元奖励法院。政府对法院的财政拨款也明显增加，1997至1999年三年中，共计向法院拨款345. 9万元。
以上考察表明，近几年来，法院的尴尬局面已经得到了较大的改观，法院在民事经济审判领域取得了明显成效，并由此获得了不少新的投人和树立了新的地位和权威，也意味着法院的民事经济审判在维护市场秩序以及提供正当性符号的象征功能等方面的外部性效果也得到了加强。
沿用上述思路，如果把审判的外部性效果作为法院可能从地方政府获得资源投人的指标，为何政府向法院投人的资源明显低于同级财政增长的速度？首先，说明尽管法院（特别是民事经济审判）的作用和功能得到了加强，但在地方政府及其领导人的视野中，可以说其重要性和实际地位在优先顺序上仍然不如税务、国土、甚至技术监督等单位和部门。其次，虽然法院在获取资源中确实存在“乱收费”以及诉讼费用管理混乱、用途不正等现象，但只要这些现象或问题在特定的法院没有导致大量的民事经济纠纷当事人回避审判，或者只要在特定地域没有引起导致地方政府无法坐视的法院“信仰危机”，则在当地财政资源总体上短缺的状况下要想从政府中获取更多审判资源的期望是不太现实的。
4.我国司法机关缺乏应有的法律地位和社会保障
人民法院是国家机构的重要组成部分，是代表国家行使审判权的唯一机关，其行使的职能是其他任何机关不能代替的。但现实中，其宪法地位和权利行使却缺乏相应的法律保障和经费保障，其社会地位与宪法地位相比仍然存在着强烈反差。笔者在调查中了解到一个很有说服力的典型例子：原县政府办公楼为一栋始建于1950年、建筑面积不足2000平方米的危房，1995年县政府、县委、县人大、县政协四大家办公大院整体搬迁时，县政府却将已成危房的政府办公大楼以40万元的价格卖给了办公条件十分落后的县法院，至今为止，法院141人就拥挤在不足2000平方米的旧政府办公楼里从事着“庄严神圣”的审判事业。难怪社会上有人戏称：“危房怕压死县官，但不怕压死法官！”虽为戏言，却很深刻地揭示出与检察院被同称为“一府两院”的人民法院与县政府在政治地位和社会地位上的明显悬殊。

                                                                                                                              注释:
         本文为廖永安教授主持的司法部研究项目《诉讼费用研究》（04SFB2025）的阶段性成果。在成稿之后，北京大学法学院傅郁林博士提出了诸多宝贵的修改意见，在此表示感谢。
其代表性成果主要有：方流芳：“民事诉讼收费考”，载《中国社会科学》1999年第3期；傅郁林：“诉讼费用的性质与诉讼成本的承担”，载《北大法律评论》第4卷第1辑；王亚新：“围绕审判资源获取与分配”，载《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版；肖建国：“程序效益与民事诉讼费用”，载《民事诉讼程序价值论》，中国人民大学出版社2000年版；张卫平：“诉讼费用制度改革研究报告”，载《司法改革评论》第4辑，中国法制出版社。
“囚徒困境”是博弈论里的经典范例之一，讲的是两个嫌疑犯作案后被警察抓住，分别关在不同的屋子里审讯。警察告诉他们：如果两人都坦白，各判刑8年；如果两个人都抵赖，各判1年；如果其中一人坦白另一个抵赖，坦白的放出去，不坦白的判刑10年。这里，每个囚徒都有两种战略：坦白或抵赖。结果是，每个人都选择坦白，各判刑8年。两个决策主体最理想的结果和各自最佳的选择结果之所以脱节，是因为在无法传递信息、进行沟通和协商的情境下，他们能且只能作出使各自利益最大化的决策。参见张卫平主编：《司法改革论评》第4辑，中国法制出版社2002版，页74。
王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，页167。
沈德咏等：“应建立与市场经济相适应的法院体制”，载《人民法院报》，1994年6月6日。
财政预算拨款收入是指各级财政部门核拨给人民法院的年度财政收人以及其他合法收人。
预算外资金收入是指暂未纳人预算管理，由财政部门从财政专户按照规定核拨给人民法院的诉讼费收人和经财政部门核准给人民法院按计划使用，不上缴财政专户的少量预算外资金。
其他收人是指人民法院依法取得的除财政预算拨款收人、预算外资金收入两项范围以外的各项收入。
左卫民等著：《诉讼权研究》，法律出版社2003年版，页138。
博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡，也就是说，当一个主体的选择受到其他主体选择的影响，而且反过来影响到其他主体的决策和均衡问题。政府和法院之间在围绕审判资源获取与分配领域的行为事实上也是一种博弈。参见张卫平主编，见前注，页73。
柴发邦主编：《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年修订版，页280-281；《民事诉讼法参考资料》第4辑第2册，法律出版社1981年版，页280-297。
韩波：“论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革”，载张卫平主编，《司法改革论评》第4辑，页60。
王亚新，见前注，页186。
关林书：“关于法院经费保障制度的调查与思考”，载最高法院司法行政装备管理局主办的《司法行政工作通讯》，2004年第2期，页14-15。
“来自基层的呼声”，载《人民法院报》，2002年3年14日。
韩波，见前注，页80。
魏凤春、于红鑫：“中国潜在财政危机的成因与对策”，载《战略与管理》2002年第1期。王亚新，见前注，页180。
关于民事审判的功能，参见王亚新：“民事诉讼中的依法审判原则与程序保障”，载梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，页150-151。
对单位在地方机构序列中的重要性和实际地位问题，王亚新在其《社会变革中的民事诉讼》，页184中有过专门论述，笔者认为其分析十分客观和精辟。近两年来，原属地方政府组成的国土和技术监督部门均先后脱离地方政府领导进入了省垂直管理系列。这应是对上述问题的有效印证。

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