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标题: 论自然垄断 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-5 07:34
标题: 论自然垄断
王小龙  中国农业大学

反垄断法在市场经济国家的法律制度中占有极其重要的地位。在西方，它被称为“自由企业大宪章”、“经济宪法”、“经济法的基石”。我国当前的市场经济建设正日益深入，而体现市场经济本能要求的反垄断立法也必须要尽快提到日程上来，这已在广大学者当中形成共识。但是，作为一种特殊的垄断形式——自然垄断，法律应如何有效地对其加以规制呢？本文将就此问题做一初步探讨。
一、自然垄断是必然的垄断、合理的垄断
根据经济学的理论和实践，某些特定行业由于技术等方面的原因，投资成本高、设施布局大，一旦已有经营者投入运营，其他经营者就不愿意再投资搞重复建设，使得先投资的经营者自然而然取得了垄断或支配地位，这就被称为“自然垄断行业”。
自然垄断(natural monopoly)的出现是必然的。当一个厂商的平均成本在市场上可能容纳的产量范围内不断下降时，自然垄断就会出现。(P351)当平均成本随着生产规模的扩大而下降时，也就是企业投资开发投入的固定成本占到较大比重时，这就产生了规模经济。而自然垄断无非是规模经济的这样一种极端情况：在一个市场中，只存在一个经营者，它垄断了某一种产品全部的生产，而且是在平均成本最小的水平上进行生产。其他经营者已经事实上无法再进入这一市场，因为试图进入的厂商一般规模都较小，而平均成本是随规模的增加而递减的，所以这些厂商平均成本较高，竞争起来也不是“先来者”的对手。这种特殊的市场结构就树立起了一道天然的“市场进入屏障”。
自然垄断无疑也是合理的。自然垄断行业一般属于技术和资金密集型的产业，需要巨额投资，诸如自来水、铁路、电信等行业，如果搞自由竞争，容易产生“竞争过度”，造成资源不必要的巨大浪费。例如，两家企业都在一个国家内各自全面建设自己的铁路运输网肯定是缺乏效率的。另一方面，当和需求有关的固定成本很大时，如果能把这些成本分布到市场的全部产品上，那么供应这些产量的单一企业的平均生产成本可能要比同样有效率的两个企业低，因为每一个企业都将承受相同的固定成本，但两个企业生产同量产品时就只能将各自的固定成本分别加于一半产品之上，(P451)这进而会提高产品的售价，损害消费者的利益。根据这一道理，单一厂商提供自来水、铁路、电信的服务就自然是市场运行的最佳方式。
因为缺乏竞争是一种很自然的结果，也无法设计出某种方式使竞争成为可能或增加经营者而不损害市场效率，所以学者一般都把自然垄断归入“合法垄断”的一种而加以豁免。所谓“合法垄断”即是法律允许的垄断，其得以受到反垄断法豁免的根本原因在于它不具备社会危害性，所以为法律所容忍和保护。合法垄断是与非法垄断相区别的，后者即为除合法垄断外的具有社会危害性的垄断，是法律禁止的对象。合法垄断的内涵十分广泛，而自然垄断则是其中极为重要和典型的一种。
二、对自然垄断的再认识
自然垄断虽然具有必然性、合理性，但并不意味着其天然具有合法性，可以任其自由发展，传统意义上的自然垄断行业在当前的发展过程中也产生了许多新变化。立法者必须充分认识到这些情况，适时制订现实有效的对策。
（一）特定行业的自然垄断属性并不是固定不变的
一个特定行业是否为自然垄断，取决于平均成本为最小的产量相对于市场规模的大小。如果需求足够大，那么垄断厂商在平均成本为最小的水平上进行的生产仍然满足不了市场的需求，其他的厂商就有必要也有可能进入。因此，足够大的市场（需求）就消除了自然垄断存在的可能性。而市场的规模是随着科学技术的发展而不断发生着变化的。例如，电信服务过去一般被认为是自然垄断，但随着远程通信技术的发展，特别是光纤、通信卫星、计算机等大容量传送途径的开发，减少了电信基础设施的投资规模，在技术上、传送成本上减少了进入壁垒，使电信业整体上自然垄断性质大大下降，竞争日趋激烈。因此，许多国家已经开始对原有的自然垄断型企业进行改革，而日本的电信改革可以作为一个典型代表。20世纪50年代初期,根据《公众电信法》、《日本电信电话公社法》、《国际电信电话股份公司法》等,国内通信线路的服务由日本电信电话公社所垄断,国际通信线路服务由国际电信电话股份公司垄断。1971年,日本修改了《公众电信法》,对附加价值通信网事业者实行了部分开放公众线路。1982年则废除了《公众电信法》,并于1984年制定了《电信事业法》,开始允许其他企业进入电信领域。同样，英国政府也于1984年颁布《电信法》,废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权。
另一方面，运输成本也是制约市场规模的重要因素，现代化的运输因其快捷、廉价、便利而使产品和服务可以在更广阔的市场范围内进行流动，原来被视为坚不可破的“天然壁垒”也可以被突破了。这一切都动摇了某些原有的自然垄断行业坚持其为必然、合理而保有垄断地位的理由。
（二）必须区分必然的自然垄断与非必然的“自然垄断”
现实中，许多自然垄断行业采用大一统的模式，即既经营本身具有自然垄断性质的营业又经营存在潜在竞争的非自然垄断性营业。比如电力局既经营电网，又经营发电、供电等业务，这样两种性质不同的产品或服务统一按自然垄断的属性而由一个经营者提供的做法一般被称为“垂直一体化结构”。在这种结构中，经营者把非自然垄断性营业视为自然垄断性营业的当然延伸，有意伸长自己的触角，扩展经营范围。这对市场的运行无疑是有害的，实质上是试图规避反垄断法的管制，将非法垄断装扮成合法垄断。在市场经济中，竞争是其常态，只有存在竞争才能优化资源配置，使企业优胜劣汰，促使其发展进步。“物竞天择，适者生存”是市场经济的真实写照，也正是其优越性所在。垄断是作为竞争的对立物而存在的，是从根本上限制竞争、排斥竞争的经济力量。垄断是具有社会危害性的违法行为，为现代各国法律所不容。但是垄断又有其例外形式，如自然垄断就是既合理也合法的垄断，法律对其加以区别对待。不过必须指出的是，这种对自然垄断的容忍和保护只是针对其垄断状态，而决不是许可其滥用这种优势。如果允许经营者借合法垄断之名而行非法垄断之实，则会使反垄断法形同虚设，存在潜在竞争的领域的其他经营者会无辜受损，这是要坚决制止的。
西方国家自20世纪70年代以来开始调整对原有自然垄断型企业的管制，将其经营的大量非自然垄断业务部分分离出来引入多家企业进行竞争。如1978年美国《公用事业规章制度政策法案》要求电力机构从独立的发电厂购买电力。这一规定使得电力工业向更具效率的发电厂敞开了大门,这种将电力生产与输变电划分开来的垂直分解法能够使大量新企业参与电力生产,从而提高了效率。政府同时对自然垄断性业务部分继续进行规制。这种分解剥离、区别对待的政策调整无疑是正确和必要的。
（三）自然垄断不是行政垄断
根据垄断的产生与行政权力的关系,可将垄断分为“经济性垄断”和“行政性垄断”。经济性垄断是指企业等市场主体借助其经济实力单独或合谋在生产、流通、服务领域限制、排斥或控制经济活动的行为。行政性垄断是指政府及其所属部门,为使某些企业得以处于垄断地位和限制竞争,而滥用行政权力干涉、限制或排除其他企业合法竞争的行为。行政性垄断是我国当前经济生活中一个突出问题，它主要有以下几种表现形式:1．地区封锁。2．设立行政性公司。3．政府限定交易。4．行业垄断。行政性垄断危害巨大，首先，地区封锁和条块分割破坏了社会主义市场经济的统一性、完整性。“社会主义市场体系作为具有多层次结构的完整的统一市场，除要求市场体系必须是结构完整、层次合理、内外开放、机制完备之外，还要求整个国内的市场应当是协调统一的。”(P179)而地区保护主义的盛行则与此背道而驰。其次，行政性垄断侵害了市场主体的自主经营权。市场经济中运行的主体享有自主经营决策的权利，应对自己的行为负责。行政性垄断则表现出“瞎指挥”、“拉郎配”，视企业为其附庸，而把其造成的损失全推给企业。再次，行政性垄断严重损害消费者的利益，并滋生腐败现象。因此，行政性垄断是“制度化的非理性的政府行为”。
从以上可以看出，自然垄断与行政性垄断是完全不同的。自然垄断是“自然”产生的垄断，其产生是基于市场主体的自由竞争而形成的优胜劣汰，与市场经济是相容的，属于经济垄断的一种。而行政性垄断从根本上讲是我国旧有的计划经济的残余，其产生是基于行政权力的滥用，与市场经济格格不入，是一种超经济垄断。此外，行政性垄断实施的主体是特定的行政主体，主要包括政府机关、其所属的部门或其授权的单位，它们往往使用带有强制性的行政权力干预市场正常运行。相比之下，自然垄断的主体则大多是企业组织，彼此之间经济法律地位平等，依法开展自己的生产经营，并不具有行政特权。因此，自然垄断的存在只会使市场运行更加有序、高效，有利于消费者的利益。虽然二者有诸多不同，但现实生活中许多行政性垄断部门经常打着“国家利益”、“全民利益”的幌子粉饰自己，混淆视听，企图使公众将其误认为“合理”、“合法”的垄断，掩盖其违法本质。我们必须要保持警惕，认清二者的根本区别。
三、我国自然垄断型企业的法律治理
我国目前存在着众多的自然垄断型企业，它们对国民经济和人民生活有着重大影响，我国对其进行规制的法律还很不完善，本文对其法律治理提出以下建议：
（一）制订和完善反垄断法和自然垄断行业法
我国目前尚未制订反垄断法，许多学者已经提出了立法建议，而对自然垄断的规制则应是其必有的内容。本文已经指出，自然垄断是必然、合理的垄断，所以反垄断法应当列入“适用除外条款”，明确规定自然垄断是反垄断法适用的例外，受到法律保护，这也是世界各国立法的惯例。另一方面，我国也要加快制订《电信法》、《航空法》，完善《电力法》和《铁路法》，并注意使这些行业法与反垄断法相衔接,使整个治理过程有法可依。反垄断法的规定是原则，行业法的规定则是具体落实与实施。行业法应重点关注自然垄断行业的价格管制、政府审批等内容，避免其滥用优势，进行不正当竞争。
许多国家在对自然垄断行业的治理过程中都制定了较为完善细致的法律法规。美国政府于1976～1982年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和规制改革法案》、《航空货运放松规制法》、《航空客运放松规制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案。英国政府1984年颁布《电信法》, 1986年颁布《煤气法》, 1989年颁布了《自来水法》, 废除了这些行业独家垄断经营权。日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了许多法律,如《电力事业法》、《铁路事业法》、《电气通讯事业法》等对自然垄断型企业的定价等行为进行约束,并就自然垄断部门的进入进行规制。
（二）改变自然垄断型企业治理模式、转换企业经营机制
治理自然垄断型企业的方式大体上有两种选择:国有化与管制。国有化的基本含义是政府建立国有企业，拥有所有权，直接垄断经营。而管制作为自然垄断型企业治理的另一种方式,基本含义是自然垄断型企业由民营经济负责,政府对其进行某种限制或规定。我国传统上治理自然垄断型企业采取的是国有化。国有化的最大弊端就是政企不分，产权不明，使企业的管理者缺乏激励，职工没有动力，浪费惊人，生产效率低下。同时，许多企业滥用自己的优势地位，将非自然垄断行业也纳入自己的经营范围，损害消费者的利益，而消费者对自然垄断企业提供的具有公益性的产品和服务的需求往往是缺乏弹性的。现实生活中，自然垄断型企业往往由于行政主管部门的庇护而服务质量差，收费高，使消费者怨声载道，自然垄断被异化成了“行政垄断”。必须指出，反垄断法只是豁免其自然垄断状态，而非垄断行为。改革的基本出路就是实现政企分开，引入民营机制，剥离非自然垄断业务，使自然垄断型企业具有明晰的产权关系和内部治理结构，成为市场中具有竞争力的主体。
我国已开始了这方面的改革。1996年国务院决定将电力工业部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能移交国家电力公司,电力工业部继续行使电力工业的行政管理职能。在1998年的国务院机构改革中,撤消了电力工业部,其承担的行政职能移交给国家经贸委电力司,电力工业部和国家电力公司的双轨制运行体制由此结束,电力产业在实现政府职能和企业职能分离方面取得了实质性进展。2000年6月国家经贸委决定调整地方电力行政管理职能和政企关系,各省(区、市)按照国务院关于“地方各级政府均不设立电力专业管理部门”的要求,将分散在各专业管理部门、行政性公司等单位的政府管电职能,划入经济贸易委员会,实行政企分开。通过以上对电力产业的分析,不难看出我国自然垄断产业政企关系演变的主线是从政企合一转变为政企分离的体制。
至于西方国家，日本和英国曾以国有化作为治理自然垄断型企业的主要方式。但眼下日英关注的是对自然垄断型国有企业进行“民营化”,并在民营化过程中建立起新型管制。日本的自然垄断型企业在体制改革前被置于长期持续的保护体制之下,构筑了一个使低效率赖以生存的、抑制竞争的、封闭的经济结构。从20世纪80年代开始特别是进入90年代后,日本逐步加快了体制改革。一个重要手段就是实行国铁、电话电报公社、专卖公社、日本航空等自然垄断型国有企业的民营化,进行组织结构调整。如日本1987年4月对日本国铁实行民营化,并将“国铁”分割为11个单位。其中,6个客运公司和1个货运公司,各公司都实行股份制,通过各公司之间的竞争而提高经营效率,其结果不仅降低了票价,而且使“国铁”扭亏为盈。20世纪80年代初,英国也对自然垄断型企业进行了民营化改革,改变了原有的“政企合一”的治理体制。
国内和国际经验表明,有效的治理模式改革一方面要求把政府职能从企业中剥离出去；另一方面要使政府成为自然垄断产业的管制者，主要负责制定政策，调控和监督这些产业。只有实现治理模式的根本改革，才能使相应的法律措施得以实现。
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         丁凤楚：《论合法垄断——反垄断法的使用例外制度研究》，《青海社会科学》2000年第6期。
参见斯蒂格利茨：《经济学》（上），姚开健等译，北京，中国人民大学出版社，1997年版。
参见波斯纳：《法律的经济分析》（上），蒋兆康译，北京，中国大百科全书出版社，1997年版。
肖兴志、张曼《美英日自然垄断型企业改革的共性研究》，《中国工业经济》2001年第8期。
王庆湘：《试论我国反垄断立法所应规制的垄断》，《政治与法律》，2000年第6期。
参见赵万一：《中国竞争保护法律制度研究》，重庆，重庆大学出版社，1996年版。
刘戒骄：《自然垄断产业的放松管制与管制改革》，《学术研究》2001年第4期。
肖兴志、张曼《美英日自然垄断型企业改革的共性研究》，《中国工业经济》2001年第8期。                                                                                                                   出处:无出处

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