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标题: 横向财政转移支付法律制度研究 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-5 07:30
标题: 横向财政转移支付法律制度研究
何遐祥  中国人民大学法学院

近年来，随着我国分税制的进一步完善和财政改革的进一步推进，财政转移支付制度日益成为财政学界和法学界所密切关注的问题，相关的理论日渐成熟，财政转移支付的相关立法也早已写进十届全国人大常委会的立法规划。但是，对于财政转移支付制度的某些具体制度安排，比如横向转移支付问题，应该说研究的还不是很深入，尤其鲜有从法视角来探讨横向财政转移支付制度的相关研究。然而，随着我国财政改革的继续推进和转移支付的立法日渐提上日程，这一制度已经成为我们不得不面对的现实难题。基于此，本文试图从财政法的角度，对横向财政转移支付制度做以探讨，并尝试对财政转移支付立法和相关的配套措施改革提出自己的建议。
一、横向财政转移支付的概念和理论依据
（一）横向财政转移支付的概念
财政转移支付是财政支出的两种基本形式之一，它是指资金在各级政府间的无偿转移，具有无偿性、补助性的基本特征。它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付有纵向和横向之分，其中纵向财政转移支付是指资金在上下级政府间的无偿转移，尤其多表现为上级政府对下级政府的补助；而横向财政转移支付则是指在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移，以达到地区间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。横向财政转移支付除具有转移支付的一般特征外，还具有明显的社会补助、民族扶持、资金来自于财力富裕地区、资金转移直接、透明、高效等特征。人们一般认为，横向财政转移支付主要作为上下级政府之间的纵向转移支付的补充形式而存在，世界上没有任何国家采用单一的横向财政转移支付制度。
（二）横向财政转移支付的理论依据
作为转移支付的一种形式，横向财政转移支付存在的理论依据首先就在于财政转移支付合理存在的一般基础，即分级公共产品理论、财政宏观调控理论和分权与制衡理论。除此之外，研究横向转移支付的财政学家特别注重其横向财政平衡的功能。客观存在的事实是，我国乃至世界范围内的各国都普遍存在地区经济发展不均衡和财政能力有着显著差异的情况。而且，由于自然地理环境、社会经济结构和人口分布状况等的不同，各个地区在提供相同的公共服务时，在单位支出成本费用上存在着客观差别。条件较差的地区，在提供相同项目同样水平的公共服务时，经常会需要更多的支出。但在现实体制上，中央政府在制定财政政策，进行财政决策时，更多的关注的是如何弥补纵向财政缺口，却容易忽视各个地区之间的横向财政平衡。而且，由于财力的限制，即使中央政府在进行纵向转移支付时对于欠发达地区予以适当倾斜，也仍然不能充分满足横向财政均衡的需要。从转移支付的方式看，采用中央政府直接拨款方式也难以有效解决资源配置的效率问题，需要通过加强地方政府间的合作对策来提高资源配置效率。因此，基于财政公平和公共服务均等化的考虑，有必要建立横向的财政转移支付制度，通过富裕地区对贫困地区的资金转移，来弥补贫困地区的财政缺口，从而实现地区间财政横向均衡。而且，由于财政成本和利益区域性外溢的可能以及地区合作的需要，不仅是发达地区与贫困地区之间有财政均衡的需要，即使是发达地区之间也有开展交流与合作的现实要求。这样既能减轻中央财政的负担，又能促进地区间产业结构的调整，扩大各地区之间的交流与合作，实现共同发展的目的，这就是所谓的兄弟互助模式(又称罗宾汉模式)。因此，从横向财政平衡和地区合作发展的需要出发，横向财政转移支付有其不可替代的作用。
二、我国财政转移支付制度的现状和存在的问题
（一）我国财政转移支付制度的现状
我国的财政转移支付制度是从1994年国家进行分税制改革后开始起步的，1995年中央出台《过渡期财政转移支付办法》后，正式开始了转移支付的实践探索。从实施的情况来看，已经积累了一定的经验，取得了一定的成效，政府间财政转移支付的基本目标已经确立，政府间财政转移支付的资金已达到一定规模，政府间财政转移支付的制度和方法也已日趋规范。从形式上看，现行的财政转移支付制度主要包括过渡期财政转移支付、税收返还、专项补助和原体制补助和上解等四种形式。从实践的效果看，在一定程度上促进了公共服务均等化理念的形成，缓解了部分地区财力不足的矛盾，对缩小民族发展差异和地区发展差异起到了一定的作用，同时也为省级财政对基层财政的转移支付起到较好的示范效果。
（二）我国财政转移支付制度存在的问题
由于我国财政转移支付制度起步较晚，同时也受到原来财政包干体制的影响，在取得一定成绩的同时，也存在明显的问题。一是中央政府与地方政府之间，地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范，使得财政转移支付制度缺乏明确的实施基础，责权利统一的原则难以得到有效贯彻；二是现行财政转移支付制度立法位阶不高，主要是1995年帆布实施的《过渡期财政转移支付办法》，以及《农村税费改革中央对地方转移支付办法》等部门规章，缺乏法律权威性；三是财政转移支付规模不大，调控力度较小，一般性财政转移比例太低，税收返还比例太大，专项转移名目繁多，使得其公共服务均等化的功能难以得到有效实现；四是监督制约机制不健全，体制不公开，不透明，不规范，行政任意性较强；五是省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。
（三）同级政府间横向财政转移支付的立法和实践仍处于空白状态
目前，我国实践中尚未出现同级政府间进行横向财政转移支付的探索。但值得注意的是，我国地方政府之间虽然没有一个规范化、公式化、法治化的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在，它是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。从1979年中央作出《加速边疆地区和少数民族地区建设》的决定以来，省际间的对口支援活动在全国范围内蓬勃开展，到了90年代后，支援方与被支援方的范围继续扩大，还出现了一些“对口支援”的“光彩工程”、“希望工程”等支贫、支西的典型范例。但是90年代中后期以来，随着市场取向的改革思路日益清晰，原来带有计划色彩的“对口支援”，逐渐出现了地方积极性下降、项目减少、效率低下等问题。但时至今日，“对口支援”现象仍然在我国现实存在。其前后状况的变化对比，为我们研究横向财政转移支付制度提供了很好的实践素材，毕竟，由中央政府出面组织“对口支援”和实行规范化财政转移支付制度是两个层面的问题，但它至少给我们提供了地方政府之间进行资金转移、项目合作的现实可能性的范例。
三、我国建立横向财政转移支付法律制度的必要性与可行性
在我国制定《转移支付法》的过程中，是否规定横向财政转移支付制度已经成为摆在我们面前的现实问题。2005年7月7日，全国人大常委会预算工作委员会在根据全国人大常委会的立法规划，召开了关于财政转移支付法起草工作座谈会。是否以及如何对横向财政转移支付作出规定，就是本次座谈讨论的主题之一。当然，这个问题迄今并没有结论。但在笔者看来，我国有必要、也有可能建立横向财政转移支付法律制度。
（一）建立横向财政转移支付法律制度的必要性
首先，横向财政转移支付法律制度有利于我国缩小地区、民族财力差距，促进经济协调发展。现阶段我国各个地区、民族在经济发展和财政能力上存在着比较大的差距，这一方面是由自然地理环境的不同和历史基础的差别所造成的，但在笔者看来，这和我国长期以来实行的财政体制、财政政策也是分不开的。从建国以后的“全国支援北京、上海”的财政政策，到改革开放后优先发展东南沿海经济的财政倾向，我们长期以来所推行的财政体制客观上拉大了各个地区的发展差距和财力差距；即使是在今天举国进行“西部大开发”、“东北老工业基地开发”的过程中，我们在财政上对这些地区的扶持也远远不够。究其原因，很重要的一方面就是因为横向财政转移支付制度的缺失。如前所述，中央政府的财政能力毕竟是有限的，而且从转移支付的方式看，也需要通过加强地方政府间的合作对策来提高资源配置的效率。因此，从缩小地区发展差距的需要出发，我们有必要建立横向财政转移支付的法律制度。
其次，这一制度有利于我国实现财政公平，促进社会稳定。如前所述，我国长期以来比较多地强调了财政体制、财政政策的效率，对财政公平的关注不够。如果这种地区发展差距和财政上的不公平继续持续的话，很可能就会造成严重的社会矛盾，可以说，我们今天所面临的“民工荒”、“仇富心理”、“外来人口犯罪”等社会问题在一定程度上正是这些矛盾的外在体现。长此以往，这势必会影响社会的稳定和整个改革开放的大局。而横向的财政转移支付恰恰能够直接地体现财政公平的要求，直接体现资源从财力富裕地区向财力落后地区的转移，因而能够增强落后地区对财力富裕地区的情感认同，从而可以缓解社会矛盾，促进社会稳定。因此，从实现财政公平、促进社会稳定的需要出发，我们有必要建立横向财政转移支付的法律制度。
再次，这一制度有利于我国调整区域经济结构，促进区域经济发展。众所周知，在当今改革开放的大环境下，离开了区域经济支持、外部统一市场和对外交流合作，任何地区都很难谋求自己的鼓励发展。这也就不难解释我国民间为什么会自发形成所谓的“珠三角经济圈”，以至泛“珠三角经济圈”等区域经济结构调整和合作发展的形式。应该说，这种“兄弟式互助”的发展模式，是符合市场规律、适应现实需要的合理模式，但如果合作机制不规范、财政体制跟不上的话，则势必会影响合作的效率，甚至引起地区财政纷争等问题。因此，有必要建立横向财政转移支付的法律制度，从体制上对这种民间的自发合作加以引导，从法律上对其加以规制，从而促进区域经济结构的调整和区域经济的合作发展。
最后，这一制度还有利于我国实现生态和谐，构建和谐社会。正如有人所认为的那样，无论是相邻地区之间、同流域区之间、还是产业之间的生态建设和环境保护，都需要有横向的财政转移支付制度加以调整。比如青海省，作为我国几条大江大河如长江、黄河、澜沧江的发源地，其生态与环境的保护对于防止环境破坏导致的泥沙俱下、净化这些大江大河的流域环境将起着决定性的作用。但基于其自身的财政能力的状况和财政公平的考虑，显然无法让其独力承担生态建设和保护的任务。因此，我们有必要建立基于生态补偿的横向转移支付制度，实现生态服务制度化、有偿化和效益化。
（二）建立横向财政转移支付法律制度的可行性
首先，我国具有建立横向财政转移支付法律制度的国情基础。我国是一个多民族的单一制国家，民族之间、地区之间发展极不平衡。尤其是现阶段，在改革开放和建设市场经济的过程中，各个地区由于自然环境不同，经济基础不同，政策待遇不同等各方面原因，在经济发展上已经出现了较大的差距；各少数民族地区在经济水平上也逐渐落后。如前所述，我们仅几十年来也有过地区之间、民族之间互助合作、“对口支援”的探索，积累了一定的历史经验。实践证明，这对于缩小地区、民族差距，促进经济、社会全面协调发展具有积极的作用。只是在建设市场经济的过程中，由于各个地区之间的利益差别扩大，这种在中央政府主导下具有很强行政计划色彩的非制度化、非规范化的“对口支援”的实施才不仅如人意。因此，构建一种长期的、规范的、法制化的横向转移支付制度，具有历史的和现实的经济基础，是切实可行的。
其次，国际上具有建立横向财政转移支付法律制度立法先例。如德国就实行纵横并行的财政转移支付法律制度。在《德意志联邦共和国基本法》和《联邦财政均衡法》中，均对横向财政平衡和转移支付制度作出了规定，可见其立法位阶之高。事实证明，德国实行的纵向、横向财政转移支付并行的法律制度是成功的，它对于德国联邦各州的财政平衡和发展均衡，尤其对德国统一后原东、西德尽快在经济上缩小差距起到了举足轻重的作用,而且在近年德国经济发展乏力的情况下仍有效维护了社会稳定。当然，国际上像德国这样实行横向与纵向财政转移支付并重制度的国家并不多，而且我国与德国在经济体制、财政体制、行政体制等方面也有差异，但其横向转移支付的制度实践仍不失为我国立法上可资借鉴的成功范例。尤其是在我国各省市的不同地区之间，在上级政府的组织下实施横向转移支付的空间很大，也能够较好地保证政策的有效性。因此，我们完全有可能尝试建立横向财政转移支付的法律制度，而在这方面，德国采用高位阶立法规范转移支付的做法及其横向转移支付的具体制度设计完全可资借鉴。
再次，我国具有建立横向财政转移支付法律制度的现实契机。随着财政改革的进一步推进和分税制的进一步完善，我国的财政转移支付制度也在日趋完善之中。尤其是近一段时间，随着《预算法》的修改和《转移支付法》的制定被提上日程，重塑我国财政转移支付法律制度的契机已经来临。我们应该抓住这次难得的机遇，加紧研究横向财政转移支付的具体制度，以期在相关的立法和配套措施的改革当中，使横向财政转移支付成为法定的财政制度，从而促进我国横向财政平衡的实现和公共服务均等化水平的提高。
四、建立横向财政转移支付法律制度的构想及建议
（一）横向财政转移支付法律制度的模式选择
所谓横向转移支付制度的模式，事实上就是指其在我国财政转移支付制度中的地位问题，即我们应该如何确定转移支付法律制度的体系安排。如前所述，世界上绝大多数国家都实行以纵向转移支付为主的转移支付体系，只有德国实行纵横交错的模式，而没有任何国家只单一实行横向转移支付的制度。从我国的现实国情和财政制度的变迁沿革来看，我国应当实行以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交错的财政转移支付法律制度。因为对我国来说，财政领域内规范化的横向转移支付是一个没有任何实践的新课题，而纵向转移支付虽然不尽规范，但基于中央对地方的权威、上级政府对下级政府的权威而在实践中已经存在和运行多年，并初步积累了一定的经验。而且应当说，中央宏观经济调节和抑制地区发展差距的任务更为重要，从这个角度来说，中央必须保证足够的财力和宏观调控的主动权。究其根本，这也是由我国单一制的政治体制和中央政府在宏观调控上不可替代的作用所决定的。具体到这一模式的落实上，在短期内实行纵向的财政转移，同时进行横向转移的试点实践，最终过渡到纵向为主、纵横交错的转移支付法律制度，当是比较可行之法。
（二）横向财政转移支付法律制度的目标和功能定位
在我国建立横向财政转移支付法律制度，应该首先明确这一制度的目标、功能定位。从根本上说，转移支付的终极目标是实现社会公平，而直接目标是财政能力均等化。但在中国现阶段，作为一个特大的发展中国家和一个转轨时期的国家，生产力发展水平和对效率的需求决定了还不能将公共财政能力或公共服务水平均等化作为现实目标，而应把均等化目标落实为至少具备基本公共服务供给的目标层次上，以保障各地以及各级政府至少提供最低标准的公共服务。明确了这一点，则我国现阶段建立的横向财政转移支付法律制度的功能定位就应该在于实现横向财政平衡、促进地区合作发展、缩小民族、区域差距。当然，如果从其将来的客观实施效果上讲，这一制度无疑将会减轻中央政府在地方建设上的财政压力，也会促进各级政府和同级政府之间财权、事权的划分，并会产生一些非财政、非经济的客观效果，即对政治、行政体制的改革带来促进。但在现阶段，我们在构建这一制度时，应该首先围绕横向财政平衡、促进区域合作、缩小地区差距的直接目标进行具体设计，而不应过多地追求其它客观效果，否则，必将削弱横向转移支付的现实效果。
（三）建立横向财政转移支付法律制度的立法建议
在现代社会，财政支出的制度化、法治化一直是人们追求的目标。横向财政转移支付制度同样也应该走法治化的道路。当然，在现阶段，我们暂不可能像德国那样将其在宪法中予以根本性安排，甚至也难以将其专门立法，但我们决不能满足于以“红头文件”、部门规章的形式进行简单规定。在当前我国修改《预算法》，制定《转移支付法》的背景下，我们应把握时机，力争在这两部法律中反映出横向转移支付制度的法治化要求，藉以规范横向转移支付实践。具体在横向转移支付法律制度的立法上，可以作如下安排：
首先，在《预算法》中应该反映横向财政平衡的要求。可以在现行《预算法》总则部分第三条“各级预算应当做到收支平衡”的条文之后，增加“既应实现本级预算的收支平衡，还应考虑与上下级政府之间的纵向财政平衡和同级政府之间的横向财政平衡”的规定。 “预算编制”一章中，已有扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区的要求，但要求不够明确，应进一步细化。
其次，在将要制定的《转移支付法》的总则中，规定转移支付法的宗旨和原则，其中应该体现公共服务均等化和横向财政平衡的要求。比如其立法宗旨可以规定如下：“为实现公共服务均等化，加强国家宏观调控，实现纵向和横向财政平衡，促进地区、民族合作，实现共同富裕，制定本法。”在原则部分也应该有实现横向财政平衡的规定。
再次，《转移支付法》中应该设有“横向财政转移支付制度”的专章。目前，在《转移支付法》的部分立法参与者的学者建议的立法框架之中并没有将其单列成章。但笔者认为，从凸显这一制度的重要地位和立法体系化的角度考虑，在《转移支付法》中应以专章规定横向财政转移支付制度。至于这一专章的具体内容，仍然有待进一步研究，但其基本内容至少应该包括转移主体、资金结构、运作方式和计算方法、监督评价体系等。
（四）建立横向财政转移支付法律制度的配套改革
横向财政转移支付是在制度创新和体制创新的基础上平衡地区财力、调整既得利益，是关乎国计民生、社会发展和国家稳定的大事。仅仅依靠财政部门自身的努力是远远不够的，需要从更大的范围和更高的层次上加以认识，并以改革的办法和务实的态度，全面完善我国横向财政转移支付制度的配套体系。这一配套体系，笔者认为应该包括财政法制体系的健全和完善、预算管理的加强、分税制的进一步完善、政府间财权事权的进一步明确、政府行政体制改革的深化等诸多方面。此外，还需要相关技术的改善和基础数据库的建立等硬件条件。可以说，建立、健全横向财政转移支付法律制度，实现横向财政平衡和公共服务均等化还有很多的工作要做，在此我们任重而道远。
                                                                                                                              注释:
         丛树海主编：《财政支出学》，中国人民大学出版社2002年版，第354页。
参见廖红丰、马玲：《横向财政转移支付的合作博弈分析》，载《郑州经济管理干部学院学报》2005年第6期，第21页。
参见刘剑文：《中国财政转移支付立法探讨》，载《法学杂志》2005年第5期，第31—32页。
参见廖红丰、马玲：《横向财政转移支付的合作博弈分析》，载《郑州经济管理干部学院学报》2005年第6期，第24页。
廖红丰、马玲：《横向财政转移支付的合作博弈分析》，载《郑州经济管理干部学院学报》2005年第6期，第23页。
参见王恩奉：《建立横向财政转移支付制度研究》，载《改革》2003年第1期，第59—60页。
参见徐孟洲：《健全财政转移支付法律制度的思考》，载《检察日报》，2004年2月26日。
参见徐孟洲：《健全财政转移支付法律制度的思考》，载《检察日报》，2004年2月26日。
参见丛树海主编：《财政支出学》，中国人民大学出版社2002年版，第381页。
  参见杜振华、焦玉良：《建立横向转移支付制度实现生态补偿》，载《宏观经济研究》2004年第9期，第53页。
参见丁文、张林：《我国财政转移支付法律制度之反思与重构》，载《武汉市经济管理干部学院学报》2004年第12期，第29页。
参见贾康等：《德国的财政体制及财政平衡机制》，载《研究报告》，2004年第49期
参见蔡方、谭宗智、孙文祥：《德国地方财政横向转程支付的经验及借鉴》，载《天津财税》2003年第8期，第50页。
参见许建国、李波：《我国对中西部转移支付基本模式的确定》，载《经济研究参考》2002年第31期，第14页。
陈秀山、张启春：《我国转轨时期财政转移支付制度的目标体系及其分层问题》，载《中央财经大学学报》2004年第12期，第8页。
参见刘剑文：《中国财政转移支付立法探讨》，载《法学杂志》2005年第5期，第35页。

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