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标题: 国际证券监管的合作与协调研究（上） [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-4 22:48
标题: 国际证券监管的合作与协调研究（上）
邱永红  深圳证券交易所  法律部经理
第一节国际证券监管合作与协调的必要性、目标与原则　
　　一、国际证券监管合作与协调的必要性　
　　20世纪70年代初以来，随着各国金融管制的放松、信息技术的日趋发达、金融创新的层出不穷和经济全球化一体化趋势的加强，证券市场的国际化迅猛发展。然而，证券市场国际化在为世界各国带来诸多好处的同时，也为金融风险在国际间的传递和跨境证券违法犯罪大开方便之门。因此，证券市场国际化条件下的法律监管不单是一个国内监管问题，而且还是一个国际合作与协调的问题。[①]究其具体原因，主要有以下几点：　
　　（一）越来越多的公司在多个国家和地区上市，证券发行者的商业活动可能遍布全球，越来越多的投资者通过直接或间接的方式投资于外国证券市场。跨境销售的证券投资基金日益增多，基金的销售商、管理公司和托管人分布在不同的国家和地区，可能远离购买基金的投资者所在的国家和地区。证券发行者和投资者的国际化，使得任何一个监管机构都不能单独完成对一个完整跨国证券发行交易过程的监管。各国和地区的证券监管机构通过各种形式的合作，对跨国证券发行交易活动进行监管，跨国证券活动才能进入有序轨道。　
　　（二）证券法律制度的国别差异必然阻碍证券市场的国际化进程，并且在日益国际化的市场环境中影响各国证券监管法律制度的实施效果。由于各国在证券市场组织、管理方面的具体制度各不相同，给各国证券跨国发行、交易、监管主体带来很大不便。在发行、交易方面，证券公司、上市公司和中介组织为了既达到本国在审批、信息披露等方面的要求，又要达到发行、交易国的相关要求，往往不得不经过两次程序，甚至采取迂回的办法规避法律法规，这必然影响发行、交易的效率。在监管方面，按照属人原则，即使证券公司、上市公司、中介组织在国外，本国仍然有监管的权力；而按照属地原则，外国对在其国内活动的这些机构也有监管的权力。此外，由于监管的措施、力度不一样，两国之间必然会产生冲突。这些都会阻碍证券市场国际化的发展，只能通过国际合作与协调才能消除这些障碍。　
　　（三）日益增长的证券市场国际化意味着一种跨国界的信息不对称，监管机构所需要的信息往往在监管地区之外。证券市场的国际化常使有关证券的违法犯罪活动和过度投机行为带有跨国性特征，一个国家和地区法律所具有的有限的域外效力明显阻碍了对跨国证券活动行使管辖权。但如果过分扩大某一国和地区法律的域外适用范围，往往又会遭致其他国家的反对，而且在适用时会遇到诸多不便，不可能取得多大的成功。例如，一个在伦敦的美国经纪商可以通过一个日本交易行在巴黎为一个墨西哥客户购买德国债券并在布鲁塞尔结算。上述买卖过程涉及到的任何一个国家的证券监管机构所需要的信息都可能不完全在本国之内。这种跨国界的信息不对称严重影响了证券监管机构监管行为的正常进行，因此各国和地区的证券监管机构必须加强合作才能适应证券市场国际化的内在要求。　
　　（四）在证券市场全球化和金融服务贸易自由化向纵深发展的时代，金融风险的国际传递性使国际金融危机的发生概率日益增加。证券市场自由化和国际化常因信息分散与金融衍生工具增加，使虚拟经济发展与实体经济发展不对称，而使国际证券市场运行处于高风险状态。只有加强证券监管的国际合作和协调，才有利于信息共享和建立健全的国际金融风险预警体系，防止国际金融危机的发生。同时，只有加强证券监管的国际合作与协调，才能使发生金融危机的国家和地区尽早度过难关，并为国际金融和经济更健康地发展创造良好的国际环境。　
　　（五）在现代通讯技术和互联网时代，证券欺诈、市场操纵、内幕交易等违法犯罪行为越来越频繁地跨越各国管辖边界而流动于国际市场。[②]从违规者逃逸海外或将非法所得移至海外、通过其他国家和地区进行交易从而隐瞒当事人身份或资金流动、利用海外账户隐瞒所持股权和利用国际通讯媒体包括国际互联网实施跨境不法行为等惯常伎俩中显然可知，在对涉嫌证券违法犯罪行为的调查取证中，国际合作十分重要性。　
　　（六）日益国际化的证券市场必然要求各国证券监管法律制度的协调与趋同，特别是在信息披露、证券结算、反证券欺诈、风险控制等方面实行共同的规则，才能提高整个国际证券市场的效率。　
　　二、国际证券监管合作与协调的目标与原则　
　　（一）国际证券监管合作与协调的目标　
　　国际证监会组织（International Organization of Securities Commissions，以下简称IOSCO）1998年9月发布的《证券监管的目标和原则》[③]中规定了证券监管的三大目标：第一，保护投资者；第二，确保市场公正、有效和透明；第三，降低系统风险。在此基础上，我们将国际证券监管合作与协调的目标归纳为：　
　　 1、打击和遏制跨境证券违法犯罪行为，保护投资者利益　
　　大量理论与实证研究表明，一国或地区对投资者保护得越好，资本市场也就越发达，抵抗金融风险的能力就越强，对经济增长的促进作用也就越大。保护投资者利益，尤其是中小投资者的利益，是证券监管法律制度的基本任务，是维护投资者信心的基础。投资者有稳定的信心，证券市场才能健康发展。世界各国和地区无一不把保护投资者利益作为证券立法的基本目标与任务。从根本上说，各国和地区的证券监管合作与协调也是为了维护证券市场的健康运行，打击和遏制跨境证券违法犯罪行为，保护投资者利益。因此，国际证券监管合作与协调的首要和基本的目标应是保护投资者利益。　
　　2、降低系统风险，防止国际金融危机的发生和蔓延　
　　证券市场系统性风险的威胁不仅限于国内因素，而且可能来源于其他监管区域下金融机构的行为。系统性风险是危害金融市场的最大风险，甚至有可能动摇整个经济体系。在日益国际化的国际经济环境下，一个国家和地区的证券市场系统性风险很容易传染到其他国家和地区。因为技术进步、管制壁垒的消除和衍生产品的蔓延，证券市场的系统性风险越来越大，证券市场失灵问题非常容易超越一个监管机构的监管范围，威胁着各国乃至国际证券市场的稳定和全球经济的繁荣。因此，降低系统风险，防止国际金融危机的发生和蔓延，应该成为国际证券监管合作与协调的第二个重要目标。　
　　3、确保国际证券市场公开、公平、公正　
　　公开、公平、公正原则是证券活动一项重要的基本原则，贯彻这一原则对保护投资者利益，保障证券市场健康发展具有特别重要的意义。因此，确保国际证券市场公开、公平、公正应成为国际证券监管合作与协调的又一重要目标。　
　　当然，上述三项目标是紧密相连的，而且在某些方面还是相互重叠的。许多确保国际证券市场公开、公平、公正的措施也会促进对投资者利益的保护并帮助降低系统风险。同样，许多降低系统风险的方法也会为投资者利益提供保护。　
　　（二）国际证券监管合作与协调的原则　
　　国际证券监管合作与协调的原则是贯穿于国际证券监管合作与协调始终的最一般规范和价值判断准则。IOSCO在《证券监管的目标和原则》中规定了证券监管合作的具体原则：（1）监管者应有权与国内外同行分享公开或非公开的信息（原则11）；（2）监管者应建立信息共享机制，阐明何时、如何与国内外同行分享公开或者非公开的信息（原则12）；（3）外国监管机构为行使监管职责需要取证时，监管体系应允许本国（地区）监管机构向其提供协助（原则13）。在此基础上，我们将国际证券监管合作与协调的原则归纳为：　
　　1、信息共享原则　
　　 IOSCO认为，金融活动的日益国际化和证券市场的全球化使得对跨境证券活动的监管往往超出一个国家（地区）监管机构的管辖范围。例如，在一国（地区）注册设立的证券机构可能会向另一国（地区）主管机构申请从事某项证券业务，或以同样的文件向不同国家（地区）主管机构申请注册。类似地，除国内因素之外，其它国家（地区）的某些证券机构的行为也可能会对本国（地区）金融系统稳定性产生威胁。监管机构必须考虑，为了认定、防范和处理这些威胁，他们是否已同其它国家（地区）的监管机构建立了充足的信息共享的渠道。[④]为此，IOSCO在《证券监管的目标和原则》中将信息共享原则作为国际证券监管合作与协调的首要原则确定下来。　
　　IOSCO提出，要实现信息共享的目标，则应主要从以下两个方面着手：　
　　首先，监管者应有权与国内外同行分享公开或非公开的信息（原则11）。也就是说，各国（地区）法律应明确规定其证券监管机构或其他相关主管机构能够在执法过程中有足够的权力获得资料，包括对涉嫌跨境证券违法犯罪行为进行调查中的文件和信息。而且，这些资料应能够直接地或者通过本国其它主管机构间接地与境外监管机构在调查和起诉证券犯罪行为时共享。　
　　其次，监管者应建立信息共享机制，阐明何时、如何与国内外同行分享公开或者非公开的信息（原则12）。在具体设计信息共享机制时应充分考虑到以下因素：哪些市场主管机构或监管机构能够得到和提供要求的资料或协助；监管机构根据有关适用的法律如何得到这些资料；有关法律规定的此类资料的保密性和使用限制；协助或信息共享的形式和时间安排；监管机构之间其它有关调查和金融信息共享的安排，包括备忘录的适用性。[⑤]　
　　2、相互协助调查取证原则　
　　一方证券监管部门应另一方监管部门的要求给以协助调查取证方面的合作，是实质性国际监管合作与协调的精义所在，也是打击跨境证券违法犯罪行为的重要途径。IOSCO在《证券监管的目标和原则》中明确规定：外国监管机构为行使监管职责需要取证时，监管体系应允许本国（地区）监管机构向其提供协助（原则13）。因此，我们认为，相互协助调查取证应成为国际证券监管合作与协调的又一条重要原则。　
　　目前，相互协助调查取证原则已被广泛运用于国际证券监管合作与协调中，并取得了较好的成效。例如，美国是最早也是最成功利用谅解备忘录框架下的协助调查来打击证券违法犯罪的国家。早在1988年7月，在SEC v.Collier 案中，美国SEC指控两名被告盗用重要的未公开信息，在收购要约的公开声明发布前，通过其在美国的经纪商在伦敦证券交易所大量买入被收购公司的股票，构成了内幕交易。此案发生后，美国SEC根据其与英国证券监管机构签订的谅解备忘录，寻求英国证券监管机构的协助。当时的英国贸工部积极配合，收集了被告在伦敦证券交易所从事证券交易的第一手资料，迫使被告主动伏法。[⑥]1995年9月，在美国SEC v.Malavasi案中，美国SEC根据其与意大利签订的谅解备忘录从该国取得了协助助，从而成功地对该被告进行了检控，Malavasi同意交出10万美元的非法所得，并且支付了42749美元的民事罚款。[⑦]　
　　　
　　第二节国际证券监管中的双边合作与协调　
　　一、通过双边司法互助协定进行监管合作与协调　
　　司法互助协定（Mutual Legal Assistance Treaties，简称MLATS）是各国通过外交途径签订的，具有法律效力的双边协议。MLATS一般都包括下列一些内容：司法协助的种类、司法协助请求必须满足的条件、请求执行的方法、允许使用已调取信息的范围以及拒绝司法协助请求的情形等。世界上第一个有关证券的双边刑事司法互助条约是由美国和瑞士在1973年5月25日签署的《刑事事件互助条约》（以下简称《美瑞条约》）。[⑧]通过对该条约与目前世界上最重要的域外调查取证公约—《海牙取证公约》进行比较，可以发现，双边司法互助条约在促进国际证券监管的合作与协调方面明显优于《海牙取证公约》。[⑨]首先，从协助事项所处的阶段上看，《美瑞条约》所协助的事项既可以在诉讼前的调查和准备阶段，也可以在诉讼阶段，而不论有关诉讼是否在请求国提起。而《海牙取证公约》第23条规定，签署国有权声明对于审理之前的证据调查事项可以拒绝执行取证文书，该规定使得大量的涉外证券案件在诉讼之前的调查阶段将无法进行。其次，从请求人的范围看，《美瑞条约》一般规定，有关协助事项由指定的中央机构直接接触，在签署国一方政府机构的官员需要获得协助或调查信息时，他（或她）可通过本国中央机构请求被请求国的中央机构获得有关协助。而在《海牙取证公约》条件下，被请求国的法院对于来自非司法部门的协助请求可以拒绝提供协助。最后，从条约实施的实际效果看，《美瑞条约》由于对诸如协助事项的种类、请求的必备要素、请求的执行途径、所获得信息的许可使用范围和请求被拒绝的情形等问题均作了详细的规定，因此，与《海牙取证公约》相比，具有更强的可操作性。　
　　正因为刑事司法互助协定具有上述优点，世界各国和地区通过签订大量的刑事司法互助协定来推进国际证券监管的合作与协调。到目前为止，美国已同瑞士(1973年)、土耳其(1979年)、荷兰(1981年)、意大利(1982年)、加拿大(1985年)、英国(1986年)、墨西哥(1987年)、巴哈马(1988年)、阿根廷(1990年)、西班牙(1990年)、我国（2000年）、我国香港特别行政区（2000年）等三十几个国家和地区签署了司法互助（协助）协定（条约）。这些协定为缔约国（地区）一方证券法在域外适用时获得外国有关当局的协助带来了极大的便利，从而有利于缔约国（地区）之间携手共同打击证券违法犯罪活动与过度投机行为。　
　　此外，经我国中央政府授权或确认，[⑩]截至2004年3月，香港特别行政区政府与15个国家签署了刑事司法协助协定，与13个国家签署了移交逃犯协定，与7个国家签署了移交被判刑人协定。根据上述协定及其他安排，在我国中央政府协助下，香港特区与外国开展了一系列的司法互助活动，为特区政府有效打击、预防跨境证券犯罪发挥了积极作用。　
　　经过多年的探索和实践，双边刑事司法协助协定在推进国际证券监管合作与协调方面发挥了较大的积极作用，主要体现在：（1）双边刑事司法协助协定使缔约国（地区）一方在调查、惩处跨境证券违法犯罪时，可以获得外国（地区）有关当局送达司法文书、取得证据或证供、提供可供公众查阅的文件和官方文件、查询、搜查、冻结、扣押证据材料和物品、移交犯有证券和期货交易的罪行的逃犯和被判刑人、协助查处、没收证券犯罪收益等诸多方面的协助，从而为有效打击跨境证券违法犯罪，保护投资者的合法权益，促进国际证券市场的健康有序发展奠定了坚实的基础。（2）双边刑事司法协助协定框架下的国际证券监管合作机制有利于减少或避免各国（地区）因证券法的域外适用导致的证券法适用的冲突，促进了各国证券法更为有效地实施。（3）双边刑事司法协助协定在一定程度上突破了各国（地区）证券监管合作与协调的两大障碍——银行保密法和信息封锁法，从而提高了国际证券监管合作与协调的效率与质量。　
　　然而，由于双边刑事司法协助条约不是专门为国际证券监管合作与协调而量身定作的，因而存在以下亟待克服的缺陷：（1）刑事司法互助条约必须通过外交途径谈判和议会批准，因而耗时费力。此外，通过刑事司法互助条约所提出的请求和提供的协助须按严格的程序和条件进行，通常需要较长的时间，以致可能延误对证券违法犯罪行为的及时调查和处理，而不能象双边谅解备忘录那样允许请求方人员在被请求方所在地参与查证。（2）刑事司法协助条约仅适用于刑事犯罪，而且有些还采用“双重犯罪”标准，对于那些在不同国家或地区不一定属于犯罪的证券欺诈行为，诸如内幕交易、虚假陈述、操纵市场、欺诈客户等，证券监管机构和法院无法利用双边条约进行调查取证，不能满足维护证券市场正常秩序的要求。（3）大多数司法协助条约的条款过于概括笼统，根据其提供协助不能有效地满足证券监管机构的特定需要。（4）近年来，虽然对被请求方通过司法协助途径获得的证据和信息的使用限制呈现逐步宽松的趋势，但目前各国（地区）签订的刑事司法协助协定仍然对被请求方所获证据和信息的使用做了较为严格的限定，这在一定程度上阻碍了被请求方充分、及时地利用这些证据和信息去打击证券违法犯罪行为。　
　　二、通过双边谅解备忘录进行监管合作与协调　
　　为了克服双边司法互助条约的不足，打破国际证券法领域出现的诸多障碍和壁垒，有关国家的证券监管部门通过签订双边谅解备忘录（Memorandum of Understanding，简称MOU）来推进国际证券监管合作与协调。　
　　谅解备忘录是有关国家证券监管机构之间签署的关于证券监管合作与协调的并不具强制约束力的一致性意思表示，它并非由国际条约主体签订的协定，它的订立也不须经历如条约那样的签订程序，如签约者须经法律授权，签订须获得本国立法机构的批准等。它在缔结者之间并没有创设法律上的权利和义务，在被请求一方未依请求方的要求提供谅解备忘录所规定的协助时，请求方无法获得法律上的救济。但是，签订谅解备忘录的双方却须受到“善意”(Good Faith)的道义性约束，因而成为各国证券监管机构首选的建立证券监管合作机制的基础文件。　
　　美国证券交易委员会（U.S. Securities and Exchange Commission，以下简称SEC）是最早通过与其他证券监管机构签订谅解备忘录进行监管合作与协调的机构。1982年8月31日，美国SEC与瑞士有关部门签署了《在内幕交易领域确立相互可接受的途径改善国际法律执行的谅解备忘录》（以下简称《美瑞备忘录》），开了运用谅解备忘录对跨国内幕交易案件的法律调查提供协助之先河。《美瑞备忘录》将瑞士银行家协会会员之间签订的内部协议即《第十六协议》（Convention XVI）并入其中，从而大大扩展了美国SEC通过该备忘录取得协助的范围。当SEC欲调查在瑞士银行有存款账户的犯罪嫌疑人的账户资料或对账户进行执行时，只要SEC所提出的请求理由合理，将所有其他有关的证据材料向瑞士银行家协会出具，并保证将所获得的信息除用于对内幕交易法律的有关执行外，不另作他用。该协会将通知有关的会员银行，并要求它就所查询或执行的事项向协会进行汇报。会员银行接到通知后，将按要求的数额冻结嫌疑人的账户。然后“协会”把有关执行情况通知瑞士联邦安全事务署（Swiss Federal Office for Police Matters），接着瑞士联邦安全事务署将向SEC出具报告。《美瑞备忘录》的签订对国际证券双边监管合作与协调具有以下三方面的重要意义：首先，它是SEC与国外监管机构签订的国际上第一个证券监管合作谅解备忘录，是国际证券监管合作领域的一件大事，SEC以及其他国家证券监管机构以后所签订的谅解备忘录均以它作为蓝本。其次，它是SEC与银行保密法最严厉的国家—瑞士签订的备忘录，是在反银行保密法领域的重大突破。最后，由于美瑞两国早在1977年便签订有《刑事司法互助条约》，通过该协定与备忘录的结合，可实现两国间在内幕交易行为的调查、证据的收集、案件的审理与逃犯与被判刑人的移送等领域进行广泛而完整的合作，从而可使一国证券法对跨国违法犯罪行为的制裁上得到较为全面的执行。　
　　由于缺乏法律授权及存在其他方面的法律障碍，尽管美国SEC花费了大量的人力、物力，但是在缔结谅解备忘录方面取得的进展甚微，在此后的几年时间里面。仅分别在1986年5月23日和1986年9月23日与日本、英国签订了两份谅解备忘录。此外，由于美国根据其现已签订的谅解备忘录所能获得的协助，仅限于双方尽各自最大的努力所能提供的协助，因此这种有限的协助远远不能满足国际化证券市场的监管需要。于是美国通过一系列授权立法(enabling legislation) 来扩大对谅解备忘录的适用范围和促进双边监管合作。　
　　1988年美国国会通过了《内幕交易和证券欺诈执行法》( Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act，以下简称《执行法》)，授权美国SEC在互惠和不损害社会公共利益的前提下，不管有关的证券违法犯罪是否触犯了美国的法律，根据外国当局的请求和出示能证明在美国存在有关证券违法犯罪迹象的证据，进行调查，强制证人作证，提供证据。可见，该授权立法扩大了美国SEC根据谅解备忘录所能提供协助的范围。由于谅解备忘录具有对等、互惠等特点，所以，事实上美国因谅解备忘录而获得的协助范围也间接地在扩大，而且美国《执行法》的颁布导致其他国家也颁布了类似的法律。例如，加拿大、巴西和英国等国都颁布了类似的授权立法，这样有助于提高全球证券市场的整体监管水平。与此同时，美国SEC于1988年6月向美国国会提交了《国际证券执行合作法》（International Securities Enforcement Cooperation Act），美国国会于1990年通过了该法案。　
　　《内幕交易和证券欺诈执行法》和《国际证券执行合作法》大大扩大了SEC根据谅解备忘录所能获得和提供的协助范围，为今后通过双边谅解备忘录进行更广泛的证券监管合作铺平了道路。　
　　随着证券市场国际化的日益深化，IOSCO充分认识到谅解备忘录在本国证券法跨国执行、各国证券监管机构进行合作中所起的作用。因此，继美国的成功探索之后，IOSCO起草、制定、颁布了一系列的决定、报告及原则，以推进各国证券监管机构利用双边谅解备忘录来进行证券监管的合作与协调。　
　　1986年11月，IOSCO通过了《关于相互协助的决议》（A Resolution Concerning Mutual Assistance），决议呼吁各国证券监管当局在各自法律允许的范围内和互惠的基础上，通过发展诸如谅解备忘录之类的新的合作方式与手段，加强在有关市场调查和反证券欺诈方面信息的相互提供、交流与合作。1989年6月，IOSCO又通过了《关于合作的决议》（A Resolution On Cooperation），该决议要求IOSCO的全体成员尽快考虑与其他国家商谈和签订有关监管合作的双边和（或）多边谅解备忘录。紧接着，IOSCO技术委员会设立了具有广泛代表性的、由来自10个国家的14个证券监管当局的代表组成的第四工作组，该工作组于1990年11月提交了一份《关于谅解备忘录的谈判和执行所面临困难的报告》。报告讨论了谅解备忘录谈判协商过程中的困难，并试图帮助谅解备忘录的签字各方解决该些困难。在该《报告》的基础上，第四工作组于1991年3月草拟了《谅解备忘录的准则》，并在1991年IOSCO华盛顿年会议上获得了通过。　
　　1997年8月，依据IOSCO在1994年通过的《国际证监会组织致力维护严格监管标准及相互协作基本原则的决议》，第四工作小组展开了一次自我评审调查，以研究IOSCO成员在国际协作上的能力和签订、执行双边谅解备忘录的情况。继上述自我评审调查后，IOSCO技术委员会在1997年11月通过了《为加强执行证券期货法规而订立备存纪录、信息收集、执法权力及相互协作原则的决议》，并发表了有关上述自我评审调查的报告书。该份报告书根据来自87个成员地区中的79个成员地区所提交的回应编制，就通过谅解备忘录等方式进行国际监管协作及信息交换事宜，为IOSCO成员提供极具参考价值的资料。　
　　在IOSCO的大力推动下，谅解备忘录现已成为各国证券监管机构进行双边监管合作与协调的有效方式，据统计，IOSCO的会员中，有90个国家或地区的证券期货监管机构签订了约1000多个谅解备忘录。其中，美国的SEC和商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission）与30多个国家和地区的证券期货监管机构签订了90多个谅解备忘录，香港证监会则与30个国家和地区的证券期货监管机构签订了35个谅解备忘录。截至2007年4月28日，中国证监会已相继同香港特别行政区、美国、新加坡、澳大利亚、英国、日本、马来西亚、巴西、乌克兰、法国、卢森堡、德国、意大利、埃及、韩国、罗马尼亚、南非、荷兰、比利时、加拿大、瑞士、印度尼西亚、新西兰、葡萄牙、尼日利亚、越南、泰国等27个国家(地区)的30个证券（期货）监管机构签署了监管合作备忘录。　
　　近年来，世界各国通过谅解备忘录进行监管合作的主要途径有相互提供信息、协助调查、联合视察等。经过20多年的实践，双边谅解备忘录已成为国际证券双边监管合作与协调最为有效的方式，在推进国际证券监管合作与协调方面发挥着日趋重要的作用：　
　　1、如上所述，到目前为止，IOSCO的会员中有90个国家和地区的证券期货监管机构之间签订了1000多个谅解备忘录，谅解备忘录已成为国际证券双边监管合作与协调最为有效的方式。通过双边谅解备忘录，各国（地区）证券期货监管机构在信息分享、协助调查、联合视察等方面进行了卓有成效的合作，从而为有效打击跨境证券违法犯罪，保护投资者的合法权益、促进国际证券市场的健康有序发展奠定了坚实的基础。　
　　2、由于谅解备忘录是由各国（地区）证券、期货监管机构之间通过直接的对话和磋商后签订的，是专门为国际证券监管合作与协调而量身定作，能有效满足证券、期货监管机构的特定需要，它在获取有关证券违法犯罪行为的情报方面比司法互助协定更为有效，更具有预见性。同时，其操作程序较为简单、快捷、方便。此外，它的订立也不须经历司法协助条约那样的繁琐程序（如通过外交途径谈判和议会批准），这都大大提高了国际证券监管合作与协调的效率。　
　　3、目前，很多国家和地区之间同时签订有谅解备忘录和刑事司法互助条约，通过对谅解备忘录和刑事司法互助条约综合运用，实现了两国（地区）间在证券违法犯罪行为的调查、信息共享、证据的收集、案件的审理与逃犯与被判刑人的移送等领域进行广泛而完整的合作，从而可使一国证券法在对跨国证券违法犯罪行为的制裁上得到较为全面的执行。　
　　4、与双边刑事司法协助协定一样，谅解备忘录也在一定程度上突破了各国（地区）银行保密法和信息封锁法的封锁，推动了国际证券监管合作与协调的向前发展。　
　　当然，谅解合作合作备忘录也存在以下几方面的不足：　
　　1、谅解备忘录是有关国家证券监管机构之间签署的关于证券监管合作与协调的并不具强制性效力的一致性意思表示，它并非由国际条约主体签订的协定，它在缔结者之间并没有创设法律上的权利和义务，在被请求一方未依请求方的要求提供谅解备忘录所规定的协助时，请求方无法获得法律上的救济。　
　　2、从谅解备忘录的内容来看，涉及的只是程序方面的内容，在促进各国（地区）证券法实体法的趋同与协调方面作用甚微。　
　　3、谅解备忘录和刑事司法互助条约只是国际证券监管合作与协调的双边层面上的途径，且属于较低层面上的途径，其所产生的影响和作用与多边层面上的途径（如区域性多边和全球性多边监管合作与协调）相比，还存在着一定的差距。有鉴于此，各国还有必要继续寻求和探索更高层面上和更大范围内的监管合作与协调的途径。　
　　

　                                                                                                                               注释:
         　[①]关于“合作（Cooperation）”一词，《现代汉语词典》的解释是“相互配合做某事或共同完成某项任务”。关于“协调（Harmonization）”一词，《汉语大词典简编》的解释是“和谐一致，配合得当”，而《韦氏大词典》（Merriam Webster’s Collegiate Dictionary）第10版的解释是“the harmonious functioning of parts for most effective results”，即“为取得最佳效果，（整体的）各部分所采取的和谐行动”。从上述解释来看，均强调了合作与协调的本质特征—和谐（harmony），而从法学和经济学的角度看，只有行动和谐才会产生公平和整体效率。我们关注证券监管的合作与协调，实际上就是关注各监督主体的监管工作是否和谐一致，在整体上是否有效率和达到公平。在存在多个监管主体的情况下，如果各主体之间缺乏适当的配合，行动不和谐，就会产生诸如重复监管、监管盲点、监管冲突等后果，从而降低监管效率，甚至造成监管失效（regulation failure）。　
　　　
　　　
　　　
　　[②] 因为现代通讯技术和互联网的无国界特点，国际间的信息传送极为便利，但是这个特点也为不法分子提供了方便的工具，使其可以在广阔的国际空间自由行动。不同国家和地区必须适应网络环境下的监管要求，修正发展本国和地区的证券监管法律制度，同时加强证券监管国际合作，网络环境下的跨国证券活动才能得到规范。　
　　　
　　[③]在1998年9月的肯尼亚内罗毕年会上，IOSCO通过了《证券监管的目标和原则》。该《目标和原则》用三个目标、三十个原则概括了国际证券监管的标准。其中三个目标是指：(1)保护投资者；(2)确保市场公正、有效和透明；(3)降低系统风险。这三个目标又用三十个原则来体现，三十个原则共分八项，具体为：(1)监管机构应具备的基本标准；(2)监管合作的原则；(3)对发行人的监管标准；(4)对二级市场的监管标准；(5)对中介机构的监管标准；(6)法规执行的监管标准，其中包括国际执法的监管标准；(7)对证券投资基金的监管标准；(8)对自律机构的监管标准。IOSCO自1998年9月首次发布《证券监管的目标和原则》后，在2002年2月和2003年5月又两度更新该文件，但主要内容没有任何更新，增加内容全部在附录部分。　
　　　
　　[④]参见IOSCO《证券监管的目标和原则》第二部分第9.3条。　
　　　
　　[⑤]参见IOSCO《证券监管的目标和原则》第二部分第9.4条。　
　　　
　　[⑥]88 Civ.4505 (C .D. Cal .July 26, 1988), SEC Litig. Rel. No. 11817, 41 S. E .C.. docket 711(July 26,1988)　
　　　
　　[⑦]参见傅红春：《美国联邦政府对股票市场的监督与管理》，西南财经大学出版社1997年版，第114-116页。　
　　　
　　[⑧]参见邱永红：《证券跨国发行与交易中的法律问题研究》，载于梁彗星主编：《民商法论丛》第13卷，第209页。　
　　　
　　[⑨]在1966年召开的海牙国际私法会议第十一届大会上，制定并通过了《关于从国外获取民事或商事证据公约》（Convention on the Taking of Evidence Abroad in Civil or Commercial Matters，简称《海牙取证公约》）。该公约于1970年3月18日签署，并已于1972年生效。　
　　　
　　[⑩] 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第九十六条规定：“在中央人民政府协助或授权下，香港特别行政区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排。”　
　　　
　　 See Caroline A. A. Greene: International Securities Law Enforcement: Recent Advances in Assistance and Cooperation. Vanderbilt Journal of Transnational Law， Vol. 27, No. 3, October 1994, p. 649.　
　　　
　　《第十六协议》授权参与美国证券市场交易的瑞士银行家协会会员，在不违反瑞士银行秘密法的情况下可披露其客户的资料和信息。该协议在1998年瑞士内幕交易法生效后终止。　
　　　
　　See Caroline A. A. Greene: International Securities Law Enforcement: Recent Advances in Assistance and Cooperation, Vanderbilt Journal of Transnational Law, Vol. 27, No. 3, October 1994, p. 650.　
　　　
　　该十四个监管当局为：澳大利亚、加拿大的安大略省和魁北克省、法国、德国、意大利、日本、荷兰、瑞士银行家协会和瑞士联邦外事部、英国贸易工业部和证券投资委员会、美国SEC和商品期货交易委员会。　
　　　
　　参见邱永红：《证券跨国发行与交易中的若干法律问题》，《中国法学》1999年第6期，第135－136页。　
　　
                                                                                                                  出处:北大法律信息网

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