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标题: 我国县级财政教育投资体制的分析及改革设想 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-4 22:47
标题: 我国县级财政教育投资体制的分析及改革设想
吴雪
  来源：  2005年7月8日  我国教育自实行分级管理体制以来，基层地方政府对促进我国教育事业的发展付出了巨大努力，并于2000年达到了基本普及基础教育的目的。但同时也应该看到，我国教育经费的投入与经济发展水平存在严重的失衡，公共教育经费占GDP的比重大大低于国际可比水平的要求，农村教育、尤其贫困地区的农村教育形式不容乐观，这一切在很大程度上是由于财政对教育资金的投入不足，进一步的问题则是地方各级政府之间对教育投资的责任划分不合理，因此，解决我国教育财政的关键在于地方财政的教育投资体制。
一、县级统筹的教育管理体制具有可行性
中央决定“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、县为主的体制”。划分了中央、省、地（市）、县的职责，特别明确了县对本地农村义务教育负有主要责任。这对于减轻乡级政府的教育负担，发展农村教育事业具有重要的促进作用，在一定程度上扭转了高层政府推委教育责任，层层下放的局面，在一定程度上符合县级财力在地方财政中的地位。
我国目前并未建立规范的上级财政对下级财政的教育专项转移，地方教育事业费安排在各级政府所占的比重与其一般预算支出在各级政府事实所占比重的大体平衡程度是反映各级教育负担的重要指标。县级财政支出占整个地方财政收支的比例与县财政安排的教育事业费占整个地方财政安排的教育事业费的比例大体是均衡的。如果考虑教育“优先”发展的战略，县级财政对本辖区内教育进行统筹应该有一定的余地。
二、县级教育统筹的局限性
1．县级政府教育权责与其财力具有非对称性。
必须清醒地认识到，在缺乏规范的教育转移支付制度的情况下，县级财政统筹的能力也十分有限。目前，县财政的财力与其教育事业安排的比例大体是平衡的，其余的只可能寄希望于教育“优先”发展的有限空间。虽然教育事业费占其财政支出的比例不高（16%），但占财政收入的比例却已高达32%，这还未考虑教育基建支出。
美国地方政府的责任很大，州和地方政府的教育支出在1980年高达31%，其中，地方教育支出占地方政府总支出的比例达1/4。我国部分县级财政仅仅教育事业支出所占的比例大大高于美国地方政府的教育责任，如果加上农村教育附加以及分散在个部门事业费中的教育支出，再加上教育基建费后，比例会更高。这也说明了即使与国际比较，我国的县级财政的负担并不轻。
整顿治理公共收入的分配秩序，也不同程度地加剧了县级教育权责与财力的不对称性。近年来，为了减轻农民负担，国家规定取消向农民征收教育费附加，各地也不准进行教育集资，从而使前些年事实上支撑农村基础教育的重要经济来源中断，使得农村基础教育和义务教育的问题更为尖锐。一些实行农村税费改革的地区，失去或减少了过去在很大程度上对农村教育发展起支撑作用的教育收费，使得基层财政教育经费供给的矛盾更加集中，也更加突出，致使在增强县级政府教育支出责任的同时难以形成稳定的对应性来源。也就是说，强化县级政府对义务教育的责任，其结果可能会因为县级政府不堪教育的重负而影响农村教育事业的发展。
2．县级财政的统筹层次低，对教育差异的调节范围小。
义务教育是整个教育事业的基础，对社会经济具有全局性和先导性影响，并由此形成公共财政发展的基本内容。我国义务教育的弱点始终在农村，而基础教育管理体制的完善则是影响农村义务教育的最紧迫的问题。
我国教育的严重问题在于区域性教育和城乡教育的差异大。由于经济差异与教育差异具有相互依存性，因此，经济差异决定的县级财政对城乡教育差距的调节无能为力。县级财政能力受本辖区内乡级经济发展的高度影响，乡级经济落后的县，教育投资能力依然不足，乡级经济发展良好的县，财政教育投资的财力相对充裕，这依然难以扭转农村教育经费受经济发展水平影响而出现基本教育投入失衡的问题；实际上，在一个省区范围内，乡镇之间的差异一般很大；但在一个县辖区范围内，乡镇之间的差异一般不会很大，因此，县级统筹可能对城乡之间的教育差异难以进行有效的调整。
由于县级统筹调控层次低，范围狭窄，县级政府只可能对本地农村教育负有主要责任，对全国城乡教育失衡格局的变化所产生的影响微乎其微，甚至可能根本不会产生什么影响，充其量可以对本县城（一个）与农村（多个行政村）之间的教育差异进行微调。
3．县级统筹不仅不可能缩小城乡教育差异，反而会加大城乡教育的不公平。
地（市）财政以城市为依托，其财政实力在地方各级财政中居于最强大的地位，虽然其教育事业费所占的比例低，但由于基数高，财力比重大，加上城市的学龄儿童所占的比例低，因此，城市的教育经费相对而言比县乡充裕。
从我国的体制看，除了地（市）级所管辖的乡（区）外，地（市）级并不是一般的县级或乡级的上级政府，即对一般县乡并不具有管辖权；而县对乡的统筹往往受辖区范围的限制，仅限于对所辖区域的调控；对于这种地（市）和县乡间的分割所形成的教育差异，如果没有更高层次政府的介入，恐怕永远难以打破。
由于历史、地域以及经济结构的不同，城乡之间的经济发展水平必然存在差异，农村教育经费的严重短缺具有客观必然性。即使基层政府教育投资的比重非常高，但其占整个教育投资的比重、中小学生的预算内生均教育经费等都出现城市大于农村的明显特征，教师的学历层次和合格率以及办学条件也呈现相同的趋势。城乡经济之间存在的极大差异，是城乡教育严重不公的基本成因，解决城乡教育不均衡的方法不能仅仅依靠基层地方政府本身的努力，关键是加大高层政府对义务教育、尤其是农村教育的责任。
三、完善我国教育投资体制的设想：建立成本分担机制
从理论上分析，由于高低层级的辖区相互间具有交叉性，因此，政府教育投资可按受益范围由各级政府提供，实行公共教育经费或成本在不同级次的政府之间的分担机制。从现实情况看，由于完全的集权和分权各有利弊，因此各国对不同体制进行相互借鉴、互补长短已成趋势，由此在事实上形成了各级政府对教育成本的分担机制。鉴于我国教育财政县级统筹的两面性，有必要考虑合理划分政府间的教育权责，调整经费投入的管理体制。为了实现财政教育的主要投资主体从乡财政的过渡，需要建立相应的配套机制来确保县级统筹的正常运转，因此，从短期看，需要尽快建立规范的教育专项转移制度，形成县级主管、增强高层级政府资金投入的协调机制。从长远看，则应在规范的教育专项转移制度下，实现县级主管向省级主管的转移。实际上，为了实现教育的公平性，自从19世纪末，欧美国家实施义务教育以来，大都经过了教育投资主体由基层地方政府向高层地方政府上移的历程。如法国由市镇上移到中央，德国由市镇上移到州，日本由市町村上移到中央和都道府县。澳大利亚的地方政府对初等和中等教育没有财政责任，由州政府管理和经营学校，并为他们提供资金。
无论实施短期或中长期财政的教育投资体制，都应该采取如下措施：
1．发挥中央政府的示范效应，加大中央财政对基础教育的调控力度。
中央调控是实现全国基础教育均等化的条件。我国农村和落后地区自身教育投资严重匮乏，普及农村义务教育、缩小城乡教育差距需要中央财政的大力支持与调控；中央政府尤其要承担义务教育投入的责任，必须保证农村义务教育经费的投入，使适龄人口对基本的教育服务都享有平等的机会。加大中央调控，是为了避免低层级政府调控中所遇到的受本地经济发展局限性而产生的城乡教育差别。
近年来，中央财政的快速增长为中央承担更多的基础教育的职能提供了所需的财力保障。始于分税制财政体制改革以1：0.3的弹性系数为核心、对两税增量实行“三七”开的办法，导致地方在增值税和消费税“两税”增量中的比重迅速下降，也使得中央政府来自于城市的预算内收入增长幅度极高，整个“九五”期间，政府财政收入步入高速度增长快车道，财政收入、尤其是中央财政收入的高速增长为政府增加教育投资提供了契机，中央财力的快速增长，为中央承担更多的基础教育的职能提供了所需的财力保证，同时，中央财政的示范效应还会带来增加地方教育投资的连动效应，如从1998年开始，我国中央政府决定每年增加教育经费2个百分点并由此带动了部分省区也决定今后每年增加1-2个百分点，这说明政府日益重视增加教育经费的投入，进一步的问题是应该增加的教育经费在使用结构上应该注意向农村义务教育倾斜。最基本的要求是中央应扭转长期以来对农村教育的歧视，实现城乡教育一视同仁，并尽可能向农村倾斜。
政府分权通常需要中央政府在一定程度上控制地方各级次财政分权模式的设计，使它们具有相对一致性，例如，对各级次的地方规定必须保证每个学生教育的最低标准。
2.强化省级政府财力，确立省级财政对义务教育的责任。
如果中央政府只考虑各省之间的均衡，就会忽略省内富裕和贫困地区的均衡问题，而省内的财富和收入分布的不均常常要比省之间的差距大的得多，由此决定教育差异的分布上省内比省际间大得多的格局。政府分权理论的要求赋予省或州一级政府自己决定其内部的财政分权体系的权力，因为省或州政府对他们的基层政府要更加了解，也更容易做出正确决定。因此，省级政府财政对教育投资的调控往往比中央调控更加有效。
根据我国的行政体制，除了直辖市外，省级政府对地（市）和县级都具有一定的管辖权，因此，加大省级财政对教育的投资责任比县级政府更能在更加广泛的范围内发挥调控作用，也有利于在更广泛的范围内缩小城乡教育差异，促进教育的公平，实现辖区范围内社会经济的协调发展。正是这一点，构成许多国家将政府对教育的主要投资责任上移到高层次地方政府的主要原因。
教育投资责任必须以相应的财政能力作保证，我国省级财政占地方总财力的比重十分薄弱，因此，加大省级财政的责任还必须相应提高省级财政的财力。
中央和地方高层级政府增加教育投资的责任并不一定需要采取直接投资的方式，在资金供应上，可采取对下级政府补助的方式实现；在补助数额上，应该加大力度，增加资金补助的额度；在补助类型上，最好采取专项补助的方式，以确保专款专用；在补助层级上，可实行中央、省地对下级的补助，并以层层配套最为有效。由此，需要建立规范的政府间转移支付制度来确保农村教育经费投入机制的稳定化、制度化。
3．在加大高层级政府对基础教育责任，增加政府教育经费投入的同时，改变政府对教育投入的支持方式。
一是改由对地方的资助为对人的资助；由建校舍等间接式支持变为直接对贫困学生的教育补贴。在政府财力随着经济发展而日渐充裕的条件下，政府应该向免费提供农村义务教育的方向努力。许多国家为了普及义务教育，常常采取免费或补贴提供教科书、交通和午餐。我国首先要加大力度降低贫困地区学杂费的收费标准，免除贫困地区学杂费，严禁乱收费；同时考虑由政府免费向贫困儿童提供教科书；如果财力可能，还可进一步免费提供交通（或进行交通补贴）及午餐。
二是完善政府对教师工资的保障机制。目前，教师工资由县级财政部门通过银行直接发放，以确保教师工资发放能够到位。但我国目前分税制和政府间转移支付制度不健全，地方税系不完备，许多县级财政长期欠发工资，确保教师工资发放的愿望落实不力。许多国外对教师工资的发放有不同的做法。日本教师的工资由中央文部省和都道府县教育委员会通过县教育经费支付，而市町村教育委员会负责的市级教育经费不承担教师工资的开支；英国地方教师的工资由中央负担60%，其余由地方教育委员会通过地方税收解决；法国、德国、瑞士和俄罗斯等义务教育普及比较成功的国家，义务教育教师的工资一般也由中央或高层地方政府支付，而学校基建费用和维持日常运转的公用经费则由基层地方政府支付。考虑到我国经济发展水平的现状，同时也为了避免教师的工资发放过于集中，可以采取农村和城市教师工资发放区别对待的方法，只将农村教师的工资纳入省地级或中央专项补助拨款或由中央、省集中支付的范围，城市教师工资依然由各级地方政府承担。
主要参考文献：
1．厉以宁：《教育经济学》，上海人民出版社，1998年。
2．赵中建：《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年。
3．吴俊培等：《现代财政学》，中国财政经济出版社，2001年。
4．高如峰：《义务教育投资的国际比较和政策建议》，《教育研究》2001，5。
                                                                                                                              出处:http://www.crifs.org.cn

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