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标题: 千呼万唤终出来——美国金融改革法评介（上） [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-4 22:46
标题: 千呼万唤终出来——美国金融改革法评介（上）
陈炜恒北京大学金融法研究中心
记得在前两期待海外金融法栏目中，笔者曾经就这个法案进行过介绍(参见《金融法苑》第29期)。当时由于对一些问题还存在争议，法案还没有获得国会的正式通过。至于这一次，相信大家看到本文的标题已经可以知道结果了。在经过了各方的不懈努力之后，金融服务改革法案终于在1999年11月4日在国会获得了通过，并且在13日获克林顿总统的签署而正式生效。这个法案被誉为本届国会所通过的最为重要的法律，也是美国在过去半个多世纪以来所通过的最为重要的金融法律。克林顿总统在签署法案之后宣称，“这是一个具有历史意义的立法”。而财政部长萨默斯则评价这部法案是“美国金融体系迈向21世纪的重要一步，它对消费者，业界乃至整个国民经济都将带来重大利益。”
这次的金融改革法案是由德克萨斯州的参议员PHIL GRAMM(参议院银行委员会主席)，来自依阿华州的众议员JIM LEACH(众议院银行委员会主席)以及来自弗吉尼亚洲的众议员TOM BLILEY(众议院商务委员会主席)三人发起和起草，因此又称为GRAMM-LEACH-BLILEY法案。这个超过400页的法案的最主要内容和意义就是在于它废除了1933年格拉斯-斯蒂格尔法法和1956年银行控股公司法的部份内容；取消了在金融领域内有关分业经营的限制性规定；允许银行、证券公司和保险公司相互兼并并且进入各自的经营领域；允许组建超大型的金融集团以提供涵盖年金保险、大额存单、股票以及债券等多种产品的综合性金融服务。美国希望借此次法案的通过进一步促进国内金融领域的竞争，并且提高美国金融服务商在全球金融市场上的整体竞争力。
其实,打破30年代格拉斯-斯蒂格尔法有关分业经营的愿望由来以久，尤其是金融业界的经营者出于扩大规模降低成本的原因一直希望能够从事跨行业经营。随着美国国内经济情况的变化以及全球金融市场的发展，越来越多的人认为应该对1930年代限制分业经营和1950年代限制银行控股公司的法律进行修改以适应新的形势。可以说，到了1990年代，几乎所有人都同意应该改革金融法律，放松管制。但是问题在于怎么改，放松到什么程度。由于这个问题关系重大，直接涉及美国经济的心脏“华尔街”，直接触及“资本主义”的灵魂所在，而且直接关系到各个利益集团之间巨大的利益再分配。因此在过去的25年中，类似的法案在国会中讨论不下十余次，每次都是争得不可开交，有好几次都是几近通过而功败垂成。今年的法案也是经历了一条非常坎坷的道路，从3月份参议院银行委员会通过法案的初稿以来，几经风波：参众两院之间的分歧，共和民主两党之间的纷争，金融业界与消费者协会之间的意见相左，联邦储备委员会与财政部之间的互不相让，总统与国会之间的讨价还价……可以说，每一次风波都可能使法案再一次地“胎死腹中”。在上一次的文章中，虽然我用了“呼之欲出”来形容今年的法案，但是后来的发展还是一波三折，有几次让人实在怀疑这一次的努力又会无功而返了。最危险的一次是在10月底的时候，当时已经报道参众两院就法案的谈判失败，未能达成一致，结果到了夜里三点才又宣布谈判起死回生，获得了新的进展。正如哈佛法学院的斯考特教授曾经评论的那样，“对于金融改革法案来说，在总统签下他的大名之前，什么都有可能发生，结果总是难以预料”。当然，幸好今年的法案确实获得了通过，否则我恐怕只好就“呼之不出”的金融改革法案向读者致歉了。
在上一次的文章里，我曾经提到美国金融改革法案是世界范围内金融规制解除的大潮流中的一个组成部份，也是美国国内经济发展的必然要求。可以说，我们相信这个法案的出台是早晚要发生的，美国国会二十多年以来的不懈努力也在说明了这种客观必然性。但是，改革法案为什么在今年能最终成功地获得通过呢？这里面当然有种种因素(包括一些偶然因素)发挥了作用，在这里笔者就试着根据自己的观察和理解进行一些大致的分析。
首先，当然还是经济面的因素在起作用。从美国国内来看，目前处在二战以来最为强劲和最为持久的一个景气周期，高增长(1999年第三季度的经济增长率达到了惊人的4.8%)，低通胀，低失业。在这种基本经济状况的支持下，90年代中期以来的金融市场持续繁荣，股市屡创新高(到1999年11月，道琼斯指数已经突破11，000点，NASDAQ也突破了3，300点)，金融机构进行扩张兼并的意愿空前强烈，因此来自华尔街的要求改变现有法律限制的呼声也一浪高过一浪。而且在美国的制度下，这些金融巨头们并不是光说不做，今年他们进行了巨额投入，组织了格外强大的院外游说集团以期国会能够通过改革法案。表现强劲的经济也使得主张放松规制、自由竞争的政治家说话更加有底气，改革法案的主要发起人之一的参议员GRAMM就说，“世界已经变了，我们也必须顺应变化……格拉斯-斯蒂格尔法是大萧条时期的产物，当时认为政府是问题的答案；而在现在的经济繁荣时期，我们决定自由是正确的选择”。从世界范围看，金融监管也是逐渐趋向自由化和规制解除，尤其是各发达资本主义国家为了增强本国金融市场的吸引力和本国金融机构的竞争力，纷纷在金融领域实行变革，比如八十年代英国和九十年代日本所进行的“大爆炸”式改革。美国在这方面当然也不甘落后，希望通过这次的改革进一步增强美国下个世纪在金融领域的竞争力和确保美国的领先地位。来自纽约州的参议员SCHUMER就说得非常明白：“如果我们不通过改革法案，我们可能会发现伦敦甚至法兰克福会成为世界的金融首都。存在许多通过这个法案的理由，不过我认为最重要也是第一位的原因是确保美国的金融机构具有充分的竞争力”。GRAMM参议员说的更为直接了当，“这是我们在下个世纪还能够象在这个世纪一样确保领先地位的的一个重要机会”。正是出于这种美国利益的考虑，共和党和民主党的主流在这个问题上取得了共识，保证了改革法案以优势票数在国会的通过。因此说，国内和国际经济面的考虑因素是促成今年改革法案通过的首要原因。
其次，政治面的因素。上面已经提到，共和党和民主党的主流从美国经济利益的角度考虑出发而达成了基本共识，因此围绕今年的法案，两党之间的争论并不是特别激烈，主要的分歧通过参众两院的联席委员会的协商都得到了解决。但金融监管机构之间就监管权力的分配所进行的讨价还价却比较激烈，尤其是联邦储备委员会和财政部之间的分歧相当大，两家都想成为未来监管格局中的主角，它们之间的斗争一度成为法案在最后阶段能否通过的关键，特别是在财政部长萨默斯提出以总统否决相威胁之后。最后所通过的法案把基本的监管框架保留给行政当局(包括财政部)，但是也允许联邦储备委员会和货币监理局在管理跨行业经营的金融机构方面扮演一定的角色，证监会被授权监管银行的各种证券经营活动，而保险监管的权力基本上继续留由各州行使。经过最后阶段，一般认为行政当局(包括财政部)比联邦储备委员会获得了更大的实惠。或许这与德高望重的联邦储备委员会主席格林斯潘行将卸任，而年轻能干的财政部长萨默斯大有可为之间有一些联系也未可知。总之，各方政治力量在进行了各种讨价还价，你争我夺之后，毕竟还是就今年的法案达成了妥协，否则法案纵然通过了国会，通不通得过总统这一关就很难说了。
第三，让我们再来看看社会上对法案的反应。大多数正面的意见觉得金融改革法案有助于金融机构提供更为优质、廉价和全面的金融服务，能够给民众带来实际的便利和好处。最为明显的例子就是享受真正一揽子、全方位的金融服务，从保险到储蓄到投资无所不包；而且服务费用较以前大为降低。根据美国政府的估算，金融改革法案实行之后，金融服务的消费者每年至少能够节省一百八十亿美元的开支。因此，消费者一般也是支持这项法案的。当然社会上也有反对的意见，主要集中在以下三个方面：一是出于隐私权保护方面的考虑，美国人在隐私的自我保护意识确实比较强，当然美国金融经营机构在收集顾客信息方面也确实是无孔不入。目前因为分业经营，对一个消费者来说，银行、证券公司和保险公司都只能掌握一部份消费者的个人信息。但是改革法案允许金融机构跨行业经营和兼并，未来的金融机构可能会提供无所不包的金融服务，但是也同时可能对客户无所不知。很多消费者和消费者协会表示担心未来庞大的金融机构滥用其所拥有的客户的私人信息。因此在最后通过的法案中，加强了对客户隐私权的保护，禁止金融机构将客户信息泄露给其它公司，并且规定要在这方面补充立法。行政当局也希望加强这方面的保护，克林顿总统在签署法案时指出法案在隐私保护方面做得还不够，并且要求国会在明年提出有关的补充立法建议。第二种反对意见主要针对改革法案放松了金融机构实行社区投资法的有关要求的规定。社区投资法要求金融机构必须对所在社区的发展(包括私营企业和公益事业)提供一定的资金。一些社区团体，尤其是一些少数民族团体，要求对法案进行修改，但是最后他们的意见基本没有被采纳，不过有一些议员是因为所在选区存在这种反对意见才对法案投反对票的。还有第三种反对意见，主要是担心一旦经济景气消失，较松的金融管制将容易导致金融危机。对法案投反对票的参议员DORGAN就认为，“十年之后我们会觉得不应该通过这个法案，特别是当1930年代的大萧条在2010年重演之时。现在通过这个法案是打着改革之名，但却忘记了过去的教训”。另一位参议员WELLSTONE也认为，格拉斯-斯蒂格尔法是维持经济稳定的重要机制，现在国会废除了格拉斯-斯蒂格尔法，但是并没有代之以新的经济稳定机制。
虽然金融改革法对美国经济乃至全球金融格局的影响可能需要过一段时间才能充分显现出来，但是这次的法案无疑具有相当重要的历史意义和现实影响，非常值得我们做进一步的观察和研究。在下一次的海外金融法栏目中，我们将继续介绍这部法律的主要内容。
出处:http://www.pkufli.net/Finance_Abroad_View.asp?ID=284

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