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标题: 刑事司法绩效考核之痛 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-4-3 17:49
标题: 刑事司法绩效考核之痛
刑事司法绩效考核之痛
                  ——《刑事司法指标化困境》专题报道之二
                              记者王健

      北方某省会城市中级人民法院审判监督庭的法官老张最近特别烦。“总是接到一审法官的求情电话。说这段时间发回重审的案子太多了，不能再往回发了！可是我总不能昧着良心办案子吧！”老张有些不知所措。
　　其实，老张心里也明白，这都是刑事司法绩效考核指标惹的祸。由于当前对刑事司法机关的绩效考核形式多样、标准不一、缺乏合理性，部分考核指标甚至成了影响刑事司法发展的桎梏。
　　目前公安机关在侦办刑事案件中就存在着提请逮捕、罚金指标、规定办案数量等多个指标，而检察院、法院的考核指标更是多出公安机关好几倍。从监督立案数、无罪判决数、人均立案数到信访投诉率、公众满意度等等，不一而足。
　　更为荒谬的是，部分地区甚至将招商引资、诉讼费收入和罚没收入一概纳入目标考核之中。最终导致部分绩效考核与刑事司法原则不可避免地出现冲突。绩效考核已经成为了困扰司法机关正常工作之痛。

　　过多考核使办案机关无暇细致办案

　　 “在办案压力大的地方，各种考核要求公安、检察和法院‘急功近利’‘粗糙办案’。”南开大学法学院副教授朱桐辉说。

　　对华南某市检察院自侦部门的一位领导访谈时，他告诉记者：“如果每年只让我们办理三四起案件，我们可以把案件办得漂漂亮亮，不打人、不骂人、耐心说服教育，从证到人、以外围调查为主，等等，但现在我们每年要办多少案件啊，有时候办案粗糙点、手段不恰当，也是迫不得已。”

　　南方某省会城市基层检察院的一位检察官也曾告诉记者：他们那里的办案压力太大了，每天超负荷运转，程序正义问题和人权问题几乎成为一种无暇顾及的美好理想。但另一方面，在治安好、案件少的地方，侦查人员却为完成打击“人头数”，又不得不自己“找线索”，去“勾兑”交警给自己去“找线索”，去“勾兑”交警给自己提供线索，甚至向同事买案件、买“人头”以完成任务。在此之下，嫌疑人被取保、被捕批捕、被捕起诉、被判无罪的可能性大大降低。

　　在采访中，记者了解到这样一件事：西南某市某派出所的一位警官为了早日完成任务，以空出时间复习司法考试，到处找人要线索，他甚至给自己的特情下达任务，帮助自己找线索。

　　该市公安局法制科的同志也告诉记者：他们这里经常出现警察把未获批准逮捕的嫌疑人又拿来申请批捕的情况。而他们不得不去说服这些警察要找新证据，否则将已被释放的嫌疑人再拘留、再申请批捕是违法的，等等。而下面的警察之所以这样做，就是因为任务多案子少，抓住一个不会轻易放弃。

一位退休的老检察官回忆说，他们检察院经常面临自侦案件少，找不出那么多贪官的问题，于是不得不四处张贴宣传材料、公告举报电话。有一回，他们终于得到一个某村支书在防洪工程中收受好处的线索，便立即把该支书传到办案区审讯，最终取得突破，还牵出另一村委委员及出纳。因为对他们主要考核追究人数和涉案金额，全局上下一片欢喜。后来，这3名疑犯都遭遇了连夜审理，两人被拘留。
　
绩效考核对破案率的要求导致“不破不立”

　　绩效考核对破案率的要求，导致公安和检察尤其是公安“不破不立”。同时，对那些难以侦破和查办的案件，例如手机、自行车失窃、无名尸体、小额贿赂等案件尽量不立案。
　　一位派出所老民警向记者介绍了这样一个案子：某师范大学的一名女大学生丢失了一部手机，来派出所报案，警官听说是手机，首先就问多少钱买的，听大学生说是1500元买的后（当地的立案标准是500元），很不甘心，立即问她的手机买了多久了，听那个学生说半年了，立即说：“手机降价很快的，半年时间了，现在可能值400多元了。你这可能立不了案。”旁边几位警察同事，也凑过来说服：“摩托罗拉机子降价更快，你这个案子我们很难办。我们没法立案，我们只能帮你留意一下，你说一下机子的特征吧。能找到就通知你，找不到那也没有办法。”最终，说得那个学生反而不好意思地走了。后来，他们对我说，这也是没办法，这种难破的案件要想办法压下去或推掉。
　　在西南某省会城市一派出所采访时，碰到一个更有意思的事情，该所一位警官说，他们辖区包括一个公园，该公园临着一条大河，而且在公园这里有个弧度很大的拐弯，因此经常在岸边发现一些漂浮的尸体滞留在这里。而他们接到这样的报案后，往往先看尸体的头在哪边，如果头靠着岸边，他们没有办法就要立案。但如果头朝着对岸，就立即通知对岸的另一分局的警察来现场，因为如果这样的话，案件就该对岸警察管辖。他还说，他们有时还交代该公园管理处的工作人员：“你们以后碰到这种不明尸体，在报案之前最好用个棍子之类的东西把尸体的头拨准了对岸再报案。”
　　他说，这种案子最难侦破，耗费时间和力气，又影响他们的成绩。
　　与此同时，对破案率、办案数、大案数的要求以及命案必破、限期破案、招标破案等自然也会增加刑讯和变相刑讯的几率。可以说，今年以来揭示的不少冤案与绩效考核影响下的粗糙办案有一定关系。某区检察院负责自侦的一位领导在接受访谈时指出，如果要在完成破案数、完成大案数与自己打错了人被扣几分、承担一点国家赔偿责任间选择的话，他们更愿意选择千方百计破大案。　

      不合理的绩效制度造就恶性竞争

　　实际上，不恰当的考核和管理也会影响公检法人员打击犯罪的积极性。例如，对无罪判决的控制以及无罪案件的严重后果（降职、向各方面的汇报与检讨、对本检察院的影响）导致检察官在起诉时尽量绕开那些具有挑战性的疑难案件，以免自己的公诉被彻底否决。这对打击犯罪是不利的。
　　在西北某公安局，绩效考核甚至还引发了“恶性竞争”问题。据知情人介绍，去年年底考核即将展开，区分局下属几个派出所都在想办法提高自己的成绩，打击其他所得成绩。其中一个派出所的警察到另外一个派出所的辖区去抓色情交易，抓到以后，被抓所得分数肯定要被扣。于是被扣分的所反过来抓这边辖区的色情交易，甚至跟踪这边的警察，抓住了其参与嫖娼的证据，战火逐步升级......最终，一个派出所境内的色情交易场所因为靠学校太近而被人举报，在中央电视台的新闻栏目中播出，接着导致该辖区各派出所所长及区公安局局长被撤职。
　　这一调查结果是非常黑色的，但充分揭示了公安、检察与法院的不当考核方式可能引发的恶性竞争。
　　“这在缉毒侦查中再普遍不过了。”一位优秀的缉毒民警说。他侦破的案件曾经上过中央电视台，但是对警察造假案这样的事情却见怪不怪。
　　他告诉记者，其实他们为了完成案件数，有时还故意不把掌握的犯罪打完，即使知道造毒嫌疑人的窝点与工厂，而是等这些毒贩长大了、养多了再去打击。这不是典型的放纵犯罪，甚至制造犯罪吗？他还毫不避讳地说，他大学毕业后，花了3年时间培养了一个特情打入边境的制毒和贩毒集团内部。每当他需要案件时，就让给特情提供买毒人员线索，他再去抓。这显然是不合理的绩效制度导致恶性竞争的“力作”。

　　考核不当是对有限司法资源的浪费

　　绩效考核是为了降低监管成本而奉行的一种以结果控制而不是过程控制为主的管理模式。但是，不可忽略的是，考核本身依然要花成本，如果考核设定不当、实施不妥，依然会带来巨大耗费，占用有限的公检经费，导致考核和办案的“双重不规范”。
　　在朱桐辉看来，编制目标、分解目标、进行考核时要花费成本的，目前的公检法的办案经费，尤其是中西部地区，财力和人力都十分紧张，应当避免过度考核。
　　前些年，全国公安系统都在搞“三基”建设，耗费了大量的财力、物力和人力。一位警官却说：“三基建设，钱花的不冤枉，毕竟有了这些基础，对预防犯罪和以后的破案有很大帮助，但是每年的考核却有点过度了，是自己整自己。”
　　频繁的检查对公检法办案的干扰，华东某市检察院反贪局一个副科长感受颇深。他说：“去年是所谓的抽查，今年又是全方位目标推进，不说这里面的迎来送往和招待，就是纸张都不知道浪费了多少。”而该检察院反贪局局长更是开明宗义地说：“这个检查本身就是在捉弄人，而且我们检察院每年的6月到9月是办案的黄金季节，但是上面却不停地一级一级地来检查，严重干扰了我们的办案，其实是对司法资源的浪费。好比正是军队打仗的时候，上级指挥员却要每天检查我们的队列和内务情况、搞越野拉练，自己消耗自己的战斗力。”
　　其实，绩效考核中出现的不少乱象是资源限制、经费不足导致的暂时现象。不少地方刑警要先垫办案经费，破案后再报账。而有地方推行“招标破案”——谁用钱最少并保证破案就中标，中标刑警领中标款去办案，多的少的归办案人。如此当然影响考核实施效果。
　　有统计数据表明，在经济不发达、办案经费紧张的地方，似乎指标就多些、严苛些、非规范性做法多些。
北方某省会市一派出所的警官毫不避讳地说：“一度时期，即使我们刑警也有罚款任务，每月1万元，不定期选择某月底抽查罚款完成情况，超额有10%到15%提成。”
然而，眼下全国各地人民法院在贯彻实施最高人民法院推行的这一良好机制时，有不少法院的法官未能严格遵循“能调则调，当判则判”的基本原则，无法使具有相当一部分的诉讼案件达到“案了、事了、民了、官了”的法律效果与社会效果的统一。造成这种局面的原因虽是多方面的，但笔者认为最主要的原因是当今社会不少法院领导一味追求、甚至盲目攀比所谓的“调解率”，以所谓的“调解率”作为自己的“政绩”，迫使干警不得不为其多“调”案件；或因部分法官为了办“人情案”、“关系案”、“金钱案”，以所谓的“调解”作幌子，以达到以权谋私之目的，从而滥用调解手段，迫使当事人就范；或因部分法官虽不是办“三案”，但为了让自己的仕途突飞猛进，盲目追求甚至不择手段的“创造”自己的“调解率”新高，将该调的案件调了，将不该调的本应依法判决的案件也想尽办法给“调”了，使马锡五的审判方式大大变味。他们所“调结”的相当一部分各类民商事案件不仅不能真正化解社会不平安、不和谐因素，反而给社会增添或制造更多的不平安、不和谐因素。
在案件审理过程中，我们最常见的如某说情者见自己说情的一方当事人官司有可能或绝对会输时，往往会对“交情甚密”的法官说“能否尽量给‘调一调’”；或者说是法官自己感觉“需要帮忙”的一方当事人官司有可能或绝对会输时，往往也会对有求于自己的说情者说“那我就尽量‘调一调’吧”。这里的“调一调”，并不是真正公正的调解，而是压一压的意思，压一压就是指压制有可能或绝对会胜诉的一方当事人，让他们接受“调解”，使他们作出让步。然而，如果是说情者所讲情的或者是法官自己感觉“需要帮忙”的一方当事人官司有可能或绝对会胜诉时，他们则无论如何也会选择判决，除非是对方当事人在案件判决前自感情况不妙而提前自动全部履行义务，他们才会放弃判决。在实际“调解”过程中，法官往往会对有可能或绝对会赢的但又没人说情的一方当事人说“你要不要调？不调你绝对会输”，或者说“判决的话你虽然会百分之百赢，但到时一分钱都拿不回来，不如调解能拿多少算多少”等等等等。如果遇到比较“顽固”的当事人时，他们就会发动很多人（如该当事人的亲朋好友、单位领导或律师等等）帮忙“做”其的思想工作，直至其接受“调解”为止。在这种的“调解”工作中，他们虽然对当事人“说”了很多，“做”的也很多，而且这些“话”和这些“做法”对明明应当胜诉的当事人也很具有杀伤力，但归根结底他们始终不会透露一丝半点案件真实的利弊关系，而是专找案件中一方当事人所谓的“软肋”，然后群起而攻之，使其“自愿”放弃权利。有的干脆直接采取恐吓、逼迫等方法，使当事人感到很无奈、很失望、很担心而“接受调解”；有的采取疲劳、持久等战术，让当事人“死心”。他们为何如此热衷于主持案件“调解”？原因是同一个案件其“调解”结果与判决结果存在着很大可能的天差地别、甚至截然相反的两种结果，很多法官正是利用所谓的“调解”这一手段，以达到判决所达不到的目的。笔者这样说，绝非是危言耸听！
假如有哪个当事人始终不听“规劝”，对法官“苦口婆心”所“说”的、“不辞辛劳”所“做”的一切“工作”，仍是“油盐不沾，柴米不进”的话，那法官就会想方设法去寻找让这个当事人败诉的理由。即使说这个当事人的官司本来明明应该是赢的，但由于我国民事很多法律关系可以这样理解，也可以那样理解，再加上法官对案件法律事实（指经常与案件客观事实不一致，甚至是与案件客观事实相矛盾，由法官归纳出来的一种事实；而且是就同一个客观事实，因不同的法官，可能被归纳出几种不同的法律事实）、证据的采信以及裁判结果有着很大的自由裁量权；再加上上级法院的法官也是人，不是神，一般情况下是不会轻易去改一审法院判决的，即便是看出来一审法院的判决是错误的也不会主动去改，除非是这个当事人有什么“特殊脸面”博得上级法院法官的“亲睐”，才会给予改判。你说有几个当事人能经得起这样的折腾？这样的“调解”有何意义？它能树立司法公信力和司法尊严吗？这样的“调解”，案件虽结，但当事人的心结难解，不仅心结难解，而且使本来普通的人民内部矛盾上升为人民对法院的不信任，甚至产生对社会怨恨、对抗心理。老百姓心中有怨恨、对抗心理，社会就不安定，社会不安定，和谐也就无从谈起。
每个案件是否非要运用调解，法律明文规定必须征得双方当事人同意，来不得半点勉强。当事人的同意，应是其内心的一种完全的自愿，并非是出于对司法公正的无奈、失望、担心而接受“调解”。有一种人总认为，案件如果不调解，社会就不和谐，于是，鼓励大家不论采取何种手段，只要能把案件调了，调解越多就越好，调解越多社会就越和谐了。笔者认为：其实不然，只要你在审理案件过程中明确告知双方当事人真实的利弊关系，并详尽说理释法，让胜诉的当事人真真切切的知道自己赢在哪里，让败诉的当事人真真切切的知道自己输在哪儿，然后动之于情、晓之以理的从社会和谐、国家安定、人际关系、待人处事等方面进行耐心劝导，最后由当事人自己选择作出让步还是寸步不让。这样审理的案件，不管是调解也好还是判决也罢，当事人都会心服口服，都会认为法官是绝对公正的。不然的话，当事人就有一种被蒙骗、被欺骗的感觉，而蒙骗、欺骗他们的竟然是捍卫法律、追求公正的法官，虽然有的当事人一时可能不知道这是法官为他设的陷阱，但事后总有一天会知道的，待当事人知道了被蒙骗、被欺骗之后，你说司法公信力还能树立得起来吗？不仅树立不了，反而会使法院的威望越来越糟糕。
现如今，有的法院为了提高调解率，纷纷“研究”出台了诸如“注意力转移法”、“暗示法”、“代理人、亲友外力法”等几十种所谓的“调解技巧”，真可谓是五花八门、应有尽有（但其中不乏也有真正体现司法公正的调解技巧的好方法），而且有的法院还吹嘘自己“研究”出的这几十种“调解技巧”是“堪称一绝”的好经验，并结集出书硬性摊派订购进行推销推广，其实这些都是领导在为自己作秀，是专门作秀给上级法院或是更上一级法院领导看的，这样做只是苦了百姓而已。为何说他们是在为自己作秀呢？原因是他们在背离了我国司法原则的前提下“研究”出这些所谓的“调解技巧”。为何说苦了百姓呢？原因是这些所谓的“调解技巧”是根本不讲法律原则的。我们知道，世间的每个事物的万变应当都是不离其宗的，我们这里所说的“宗”是指什么呢？就是马锡五的审判方式的核心和真谛，马锡五的审判方式理念的核心和真谛又是什么呢？就是走群众路线，搞调查研究；就是要求我们必须在查清案件客观事实的基础上进行调解或判决，并非让我们不顾或撇开案件客观事实去搞所谓的调解或判决，更不允许我们不择手段的去搞所谓的调解。因此，凡是背离了马锡五审判方式理念的核心和真谛，去大肆“研究”所谓的“调解技巧”的所有“调解”方法，都是与构建和谐社会格格不入、背道而驰的。
虽然全国的法官从未聚集在一起学习或办案过，可他们为何会在分散的全国各地且在各自独立的办案中，会不约而同的对某一方当事人说出上述如出一辙的话，做出上述如出一辙的事呢？这是一种多么可怕的默契啊！倘若马锡五在天有灵的话，让他看到如今的人间社会虽说把他的审判方式当作宝，并且正在推行，却没想到竟是如此的在变相、糟蹋、滥用他的审判方式这些怪现象，他能瞑目安息吗？
其实，调解是一种十分高难度的办案技巧，它要求办案者必须在保持绝对公正的前提下让当事人自愿接受调解，这不是一件容易的事情，且不是绝大多数的法官都具备这种优良的、高水平的调解综合素质，也不是绝大多数的民商事案件都能适合于调解。一味的刻意追求“调解率”，或者是为了想以权谋私，以所谓的“调解”作幌子，最终必将导致“调解”方式出现怪胎。因此说，诉讼案件调得好，能起到化解社会矛盾，快速调节经济关系，预防和减少诉讼，增强人民内部团结，维护社会稳定的作用；调得不好，就会起反作用。据此，笔者呼吁：不要再继续变相、糟蹋、滥用调解手段了！让马锡五审判方式发扬光大吧！！让马锡五含笑九泉吧！！！
（网络2013-08-13 16:02:59发布  来源：《民主与法制》周刊）

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