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标题: 修宪建议与私有财产的保护 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-3-24 23:00
标题: 修宪建议与私有财产的保护
原作者：王利明中国人民大学法学院教授　博士生导师
宪法是国家的根本大法，是法律体系的核心和基础，它规定国家的基本政治制度，并对公民的基本权利和自由予以确认和保护。私有财产权是公民的基本权利，它与生命权、自由权一起被并称为公民的三大基本权利。宪法作为保障公民基本权利的根本大法，理所当然地要对公民的私有财产权作出原则性的规定，然后再通过民事法律制度尤其是物权法等法律对这样的宪法原则予以具体化。只有在宪法中确立了对财产权的保障后，各个部门法才可能以宪法为依据制订具体的规则对其予以保护，否则，其规定就失去了合宪性依据。
财产关系是最主要的经济关系，包括私有财产权在内的各种财产权是这种财产关系在法律上的体现，属于上层建筑的范畴。法律通过确认和保护各种形式的合法财产权益，以使上层建筑适应经济基础发展的需要。只有构建一套完整的对私有财产的保护的法律，才能适应生产力发展的需要，调动民众创造财富的积极性，促进财富的极大增长及对其的合理利用。保护私有财产，也有利于发展社会主义民主政治，推进社会主义法治进程。党的十六大报告提出，一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应得到保护，并第一次明确地提出：“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展。完善保护私人财产的法律制度。”根据十六大报告的基本精神，十六届三中全会提出了修宪建议。最近，中国共产党中央委员会又以执政党的身份向国家最高立法机关提出了修宪建议，其中就包含了保护私有财产的重要内容。修宪建议中关于保护私有财产的内容，确认了改革开放以来经济领域中的成果，为全面建设小康社会、推进我国社会主义现代化建设作出了制度上的重要完善。修宪建议对私有财产的保护包含了极为丰富的法学理念，我个人认为，它至少包括了如下几点重要内容：
一、修宪建议进一步提升了私有财产权的法律地位
我国自经济体制改革以来，在所有制改革方面的重大成果之一，就是摒弃了“一大二公”的“左”的指导思想，打破了单一的公有制经济一统天下的格局，初步形成公有制占主导地位、多种所有制形式并存和共同发展的结构。这就需要法律及时地反映所有制改革的成果，确认各类主体对其财产所依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，从而反过来促进多种所有制结构的发展和新旧体制的转轨，促进我国社会主义市场经济的建立和发展，使市场经济沿着法制化、规范化的道路发展。为此，1988年通过的宪法第1修正案承认了私营经济的合法性，该法明确规定：“国家保护私营经济的合法的权利和利益”，并确认了“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。……对私营经济实行引导、监督和管理。”1999年宪法修正案更进一步规定：“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。……国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”1999年宪法修正案将个体经济和私营经济从“社会主义公有制经济的补充”的地位提升为“社会主义市场经济的重要组成部分”。此次修宪建议提出将现行宪法第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”该修宪建议贯彻了十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”的要求，进一步提升了私有财产权的法律地位。
我理解修宪建议在进一步提升私有财产权的法律地位方面包括如下几点内容：一是将私营经济从强调“监督”、“管理”到增加“鼓励”和“支持”的内容，表明了国家对个体经济和私有经济的政策导向的变化。二是将私有财产权与其他财产权在法律上予以平等对待，实际上是赋予了私有财产权与其他财产权以同等的法律地位。三是对私有财产权的保护范围大大拓宽了，只要是合法的财产，就一概的受法律保护，而不限于所有权和继承权。此次修宪建议在前两次修正案的基础上，进一步提升了私有财产权的法律地位，强化了对私有财产的法律保护。这也表现了我们对中国特色社会主义制度认识的深化，尤其是对非公有制经济在社会主义初级阶段的重要作用认识的深化，同时，它也是对以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的完善。
强化对私有财产的法律保护的必要性在于：一方面，在市场经济条件下，财产权是民事主体进入市场的基础，对财产权进行平等保护正是市场经济的内在要求在法律上的体现。只有对各类财产实行平等保护，才能建立符合市场经济要求的财产秩序和交易秩序，促进市场经济的发展，并最终有利于公有制的发展。另一方面，改革开放以来，广大民众通过合法的劳动和经营等途径积累了相当多的财富，从而也使我们的综合国力得到了大大的提高，人民生活水平得到了极大的改善。如果对私有财产不予以平等保护，则不仅将极大地损害公民创造财富的积极性，严重阻碍生产力的发展，而且也不利于巩固改革开放的成果。“有恒产者有恒心”，如果缺乏对私有财产权的足够的平等的保护，则人们对财产权利的实现和利益的享有都将是不确定的，从而也就不会形成所谓的“恒产”，也很难使人们产生投资的信心、置产的愿望和创业的动力。
强化对私有财产的保护，关键在于确立对私有财产的平等保护。虽然公有财产权和私有财产权在主体、客体等方面是有所不同的，如在我国，土地就只能为国家或集体所有，而不能为私人所有，但这并不能成为将公有财产权与私有财产权在法律地位、保护方式等方面区别对待的理由。从整体上看，平等保护与维护公有制的主导地位并不矛盾。尽管现行宪法已经确立了私有经济的法律地位，并且明确规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”、“国家依照法律规定保护公民私有财产的继承权”，但在平等保护各类财产方面仍有进一步完善的余地。例如，现行《宪法》规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”(第12条)，却没有在《宪法》中明文规定全面保护公民的私有财产，因此造成许多人的误解，认为宪法对公私财产的保护处于明显不同的层次。这也造成了实践中对私有经济的有意或无意的歧视，对私有财产权保护的忽视。
十六届三中全会公报提出：“要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转。”这就明确地提出了对各类财产进行平等保护的原则，这不仅是我国法律平等原则的体现，也是完善社会主义市场经济的本质要求。修宪建议按照这一平等保护的原则，提出将宪法第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”尽管修宪建议没有采用“神圣不可侵犯”之类的表述，但是它明确地从正反两个方面对私有财产的地位进行了界定：从正面来说，修宪建议第一次明确宣告国家依照法律规定保护公民的私有财产权，这实际上是确立了对私有财产进行保护的宪法原则，从而在一定程度上体现了财产权在宪政体制中的重要地位。从反面来说，通过规定对不法侵害的排除以及在国家依法征收、征用时的补偿，使私有财产得到了充分的保障。可见，宪法修正案将私有财产权的保护提到了一个更为重要的地位。尤其是修宪建议通过拓宽私有财产的范围，完善对私有财产的限制，进一步加大了对私有财产的保护力度，在受法律保护的程度上，实际上也已经使私有财产达到了与公有财产平等的地位。
修宪建议没有在私有财产的保护中，使用“神圣不可侵犯”的提法，而现行宪法又规定了公有财产神圣不可侵犯（第12条），这是否意味着对公私财产的保护仍然不平等呢？我认为，这并不否认对公私财产所采取的平等保护原则。现行宪法强调公有财产的神圣性，来源于社会主义公有制的基础地位和公有制经济的主体地位，它是为了否定资本主义私有制的神圣性而提出的概念。事实上，只要扩大私有财产的保护范围，并在物权法中落实对私有财产的平等保护原则，私有财产也可以得到与公有财产同样的保护。
根据修宪建议的精神，我国有关的各个部门法都应当相应作出完善，以强化对私有财产平等的、全面的保护，具体表现在：
1，应当进一步放宽对融资、投资、营业、市场准入的行政管制。从广义上理解，财产自由可表现为在法定范围内的企业自由、营业自由、竞争自由。保护财产，从动态的角度需要保护权利人使用和处分财产的自由，这就是要保护营业和竞争自由。目前我国市场发育不完善，许多领域存在各种行政垄断，大量的行政审批权和行政壁垒抑制市场竞争，阻碍了财产权的自由运用。尽管《私营企业暂行条例》等法律法规已经赋予私营企业诸如自主经营权、自行招工权、自行定价权、与外商合办企业权之类的多种权利，但私营企业主在产品外销、对外经营、经营范围等方面仍然受到许多限制，这些限制从某种程度上也是对私有财产权的限制。我们认为，从强化对财产权的保护考虑，应当进一步放宽在这方面的限制。尤其在加入WTO之后，我国经济将进一步开放，许多领域也将允许外资进入。在对外资实行国民待遇的同时，更有必要给国内私有经济以平等地位。所以，从迅速发展我国生产力和提高我国综合国力出发，应通过立法尽可能地鼓励和允许个人从事更多的有利于国计民生的经营活动，按照十六届三中全会精神，进一步限制行政审批权，破除不合理的行政垄断，这也是尊重财产自由，解放生产力的重要途径。
2，正在制定的物权法应当对各种性质的财产权“一体承认、平等保护”。在公民的财产与国家、集体发生争议以后，应当通过一套确认产权的规则，对公民的财产与国家、集体的财产，实行同等保护。物权法要对各类财产实行平等保护，即不仅要强调对公有财产的保护，而且也应当将对私有财产权的保护置于相当重要的位置；当然平等保护并不意味着完全不考虑多种所有制并存的事实，而在物权法中对国家、集体的所有权不作规定，否则也不利于发挥所有权制度对所有制的确认和调整作用。
3，加强行政法治，强化依法行政的观念，依法限制行政权力。诚如休谟所言：“只要私人经商和私有财产得到社会权力机构的较大保障，社会本身就会随着私人商业的繁荣发达而相应强盛起来。”对公民财产的保护不仅依靠民法的保障，还有待于行政法的完善；也就是说，保护财产权，不仅需要防止平等主体间的不法侵害，还要排斥公权力对财产权的侵害。我国由于长期实行高度集中的计划经济体制和“一大二公”的所有制形式，一些政府部门在行使行政权力方面过于强调管理服从的关系和行使权力的便利，不注重对公民财产权的保障，例如，某些政府部门和基层政府乱立收费项目，通过制订规范性文件为自己创设收费、罚款、摊派的权力，在房屋拆迁方面滥用行政强制权力等。这些行为都在不同程度上侵害了公民的财产权。落实修宪建议的精神，需要加强行政法治，就公法上的行政权力与公民财产权的关系而言，政府负有不得侵害私人财产的消极义务，行政权的行使不得侵害财产权。这就要求正确界定政府行政权力的界限和行使方式。按照法治的要求，握有公共权力的政府机关可以对公众施加义务约束，但各种义务的设定都必须以保护人民的基本权利为出发点，这就要求正确处理好行政权和公民财产权的相互关系。
二、修宪建议进一步扩大了私有财产的范围
我国现行宪法第13条对私有财产权的保护主要局限在对所有权和继承权的保护上，而且对受保护的所有权采取了列举的方式，主要限定于公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权和继承权。这种规定显然限制了公民财产权的范围，毕竟所有权只是财产权的重要内容，但不是全部内容。而列举式的方式显然不能概括现实中大量存在的各种类型的财产形式，尤其是不能概括生产领域中的各种财产权，这对公民财产权的保护是极为不利的，而且也不利于调动公民创造财富的积极性。该条使用了“所有权”这一概念，而“所有权”不仅无法包括诸如营业自由、进出口配额特许权、公物使用权、公共信息使用权等具有财产意义的公法性质的权利，而且也根本无法囊括诸如所有权以外的其他物权、债权之类的传统私权以及知识产权、商业秘密、企业名称，信用权等等较为新型的私权。在知识经济和信息时代，各种投资权益和无形财产也是极其重要的，但它们也无法为所有权的概念所容纳。有鉴于此，修宪建议提出将宪法第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”修宪建议的重要意义在于：用“财产权”代替原条文中的“所有权”，明确的将公民的私有财产不受侵害作为一项基本原则将以确认，突破了仅仅对公民的所有权加以保护的限制。这不仅为对私有财产所有权的保护提供了依据，也为其他私有财产权益的保护提供了宪法上的依据。
根据宪法扩大私有财产保护范围的精神，我国物权法的制订应当进一步扩大物权客体和种类，强化对私有财产保护。具体而言，
第一，物权法中物权的客体应当从传统的有体物适当扩大到无体物。传统物权法主要是以有体物为中心建立起来的，但在现代社会无形财产的发展非常迅速，其价值丝毫不逊于有体物，无形财产除了像知识产权、有价证券之外，还有大量的未受到法律确认和保护的一些财产利益。按照美国学者弗里德曼的观点，像养老金、就业机会、营业执照、补贴、政治特许权利等都属于财产权范畴。在民法上，有关无形财产主要是在物权法之外特别作出规定的，例如有价证券是分别在公司法、证券法、票据法中规定的，而知识产权是在知识产权法中规定的，但特别法规定的无形财产类型毕竟是有限的，还有大量的无形财产缺乏专门的法律调整，这就需要在物权法中设立调整无形财产的一般规则，使这些财产的取得变更都有明确的法律依据。从物权法对无形财产的保护而言，一旦物权法确认对无形财产的保护，也会使公民受保护的财产范围进一步扩大，使其包括将来可能出现的各种类型的财产。
第二，物权法需要通过确立各项物权类型，从而强化对私人财产的保护。物权法对公民个人财产的保护，不仅体现在其财产受侵害时对其遭受的侵害予以补救上，尤其还体现在将公民享有的许多财产权益确认为物权，因为确认物权本身就是财产权的一种保护方法。将财产权益确认为物权，不仅仅使这项权利产生对抗第三人的效力，还可使其具备物权的效力。例如，如果不能使承包经营权等其成为物权，而仅仅是短期的合同债权，就很难使其成为长期稳定的财产权利，承包经营权人也难以抵御来自他人的不正当干涉和侵害。承包人也不会有动力在土地上进行长远的投资。中央多次延长农村土地承包期限，强调增人不增地、减人不减地，其目的也正在于此。物权法通过确认和保护各类物权，稳定各种财产关系，有助于调动亿万人民创造、积累、爱护财产的积极性，促进社会经济的发展。
第三，对公民的建筑物区分所有权的保护，也是保护公民个人财产的重要内容。因为在城市化进程中，区分所有不仅仅是个人的重要财产，也是公民最基本的生活资料。而保护公民的区分所有权，不仅仅是对专有财产部分进行保护，还包括对其建筑物的共有部分加以保护。在物权法中还需要进一步确认居住权、典权等公民的财产权利。公民对其所有的房屋有权自用，也有权转让、出租、抵押，不受他人干涉。在保护公民房产时，物权法也需要解决公民的房屋的所有权的无期限性与房屋所占用的土地的有期限之间的矛盾。我认为，从原则上说，公民对房屋享有的所有权不因土地使用权的期限届满而消灭。土地使用权届满后，应当推定公民仍享有该土地使用权，但公民应当支付延长期限的土地使用费。公民购买商品房以后，对其购买的商品房应当享有永久的所有权。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“居住用地的使用权出让的最高年限为70年，期满后土地使用权及其地上建筑物和其它附着物所有权由国家无偿取得。”这一规定显然欠妥。
尽管修宪建议大大拓宽了对私有财产权的保护，但其保护范围也不是漫无边际的，修宪建议提出，“公民的合法的私有财产不受侵犯。”据此，受到保护的私有财产必须是合法的，非法的财产是不受保护的，例如贪污受贿、盗窃、抢劫的财产当然不受法律的保护。我认为，强调合法虽有必要，但需要进行准确的界定。因为从民法的角度来看，财产权本身就具有合法性，非法的财产就不属于占有人的财产，因而占有人不应当对其享有权利。即使对于一些尚未形成为权利的财产，只要占有人的占有是合法的，就应该得到法律的保护，例如尚未登记的在建房屋、已经交付但没有登记的房产等等，都应该属于公民的合法财产，可以获得物权法的保护。即使对于非法财产也不是说任何人都可以侵害，而必须由国家有关机关通过法定的程序予以剥夺。
三、修宪建议为完善对私有财产的征收、征用制度提供了宪法依据
任何权利在法律上都是受限制的，不存在没有任何限制的绝对权利，私有财产权也是如此。从现代财产权法的理论和实践来看，这种限制主要体现在对私有财产的征收、征用等方面。各国法律都规定基于法律规定、正当程序和公共利益的需要，可以对私人财产予以征收、征用。所谓征收就是为了公共利益的需要，国家将私人所有的财产征归国有；所谓征用，就是国家为了公共利益的需要而强制性地使用公民的私有财产。我国现行宪法和法律规定了征收征用，但没有规定补偿条款，这确实是现行宪法的一大缺陷。按照许多学者的看法，现代财产权宪法保障规范体系中的三层结构，即宣告财产权不可侵犯条款、对财产权的限制条款、对财产权征收征用后的补偿条款。这三方面内容是相辅相成、缺一不可的。由于有关的补偿制度也很不健全，以致于实践中侵害公民合法财产权益的现象时有发生，甚至导致了一些社会矛盾，影响了社会的安定。据此，修宪建议提出将现行宪法第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。” 这一规定为完善征收、征用制度提供了宪法基础，对于正确处理好私有财产保护和公共利益、公民的权利与国家权力的相互关系，尤其是对强化私有财产的保护关系具有极为重要的现实意义。具体说来，该规定包括以下两个方面的内容：
1，修宪建议区分了征收和征用的概念。征收和征用都是通过运用国家强制力而对公民的私有财产权进行限制的形式。但它们属于不同的法律制度。首先，二者的法律效果不同。征收是所有权的改变，征用则是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权，其结果是所有权发生了转移；征用则主要是紧急状态下的对私有财产的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的财产应返还给原权利人。其次，对二者的补偿是不同的。在征用的情况下，因为所有权没有移转，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在征收的情况下，不存在返还的问题。由于征收是所有权的移转，对被征收人造成的损失更大，对其作出的补偿也相对更高一些。第三，二者的适用条件不同。征用一般适用于临时性的紧急状态，而征收则不一定是在紧急状态中适用，即使不存在紧急状态，为了共同利益的需要也可以征收。由于征收要发生所有权的移转，所以征收的程序比征用更为严格。长期以来，我国由于对征收和征用的概念未作区分，立法中常常用征用来代替征收，例如《土地管理法》规定的农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实际上是征收，而其中规定的临时用地的情况，则是征用。由于未严格区分征收、征用的法律概念，从而不能区分其各自适用的条件和范围，也不利于在实践中正确适用征收、征用制度。而修宪建议对这两个概念作出了明确区分，这不仅仅具有宪法层面的意义，而且将为物权法、土地管理法等法律中完善征收、征用制度确立了宪法依据。
2，修宪建议规定并完善了征收征用的条件。修宪建议明确了征收征用的三个条件：第一，必须是出于公共利益的需要。征收、征用是国家为了公共利益的需要而对私有财产进行的限制，这就是说，对公共利益的追求才表明征收、征用行为的正当性和合法性。所谓公共利益，是指全体社会成员的共同利益和社会整体利益，它具体体现为国防、外交等国家安全利益，社会经济秩序以及公共福利事业等。在实践中，必须严格区分社会共同利益和一般商业利益，不能单纯为了商业利益或者招商引资的需要而强行征收征用公民的财产或集体的土地。第二，必须要依据法定的程序。由于征收、征用都在一定程度上限制了公民的财产权利，所以，各国都从保护公民的财产权出发，对征收、征用规定了严格的程序。我国有关立法尽管也对征收、征用的程序作出了一定的规定，但仍有待于进一步完善。例如，我国《土地管理法》对土地的征用规定了严格的程序：区分是农用地和城市建设用地，不同的土地要依据不同的程序进行审批；即使是在紧急情况下征用土地，也要遵循法定的程序，报请有关机关批准，不能擅自强行征用。但是，该法由于没有严格区分征收、征用，所以，相应的程序也需要进一步完善。第三，对征收征用要给予补偿。尽管法律对私有财产的限制是必要的，但即便是为了公共利益，也不能毫无对价的剥夺私有财产。国家必须给被征收人予以补偿。在这里，法律规定的是补偿而不是赔偿，因为赔偿是侵害他人财产权而产生的一种民事法律责任。而在征收征用场合，不存在侵权行为，但征收征用行为客观上造成了被征收征用者的一定的财产损失，从保护私有财产的需要考虑，给予被征收征用者一定的补偿是必要的，但补偿不是因为侵权行为而产生的结果。
关于补偿的方式，应视财产的类别而予以区别对待：如果是非消耗品，在征收以后因为原物仍然存在，因此应当返还原物，对于物的价值的减少要给与适当补偿。对于消耗品，通常要给予金钱补偿。关于补偿的标准，国外的有关立法采用了“充分的”、“合理的”、“相应的”等标准，而我国现行立法对此没有明确规定。我认为，宪法虽提出了补偿的要求，但具体如何进行补偿要由特别法加以明确规定，不宜在作为根本法的宪法中规定作出具体规定。如在物权法、行政法等有关的法律法规中，对补偿的标准作出详细的规定，从而使宪法规定不补偿义务得以具体落实。宪法如果已经明确规定要对私有财产的征收、征用给予补偿，那么政府在实施征收、征行为时，就负有补偿义务。从实践来看，因征收、征用而引发的纠纷大多不是因为没有补偿而引发的，而主要是因为补偿的标准不明确导致补偿标准过低，从而引发的。我认为，在确定补偿标准时，首先必须明确补偿不应该是完全的赔偿，不能完全根据财产的价值来支付对价。因为毕竟征收、征用是为了公共利益而实施的，原则上补偿仅限于直接损失，即只能对因征收、征用而造成的现有财产价值的减少进行补偿，而对于被征收、征用者未来将预期获得的利益进行补偿。其次，补偿标准必须要合理。例如，对某些财产而言，如果其有市场价格，可以按照市场价格进行补偿，如果没有，则可以根据折旧率、现有价值等因素予以通盘考虑。但最终的补偿数额既不能等同于财产的实际价值，又不能过分低于财产的实际价值。最后，补偿应当及时，因为“迟来的正义不是正义。”迟延的补偿对私有财产的保护是不充分的。
                                                                                                                              注释:
         王锴：“中国宪法与私有财产保护的完善”，载中国人民大学法学院团委主办：《法苑》第17期，第108页。
李非：《富与德》，天津人民出版社1999年版，第153页。
肖金明、冯威：“公民财产权的制度化路径——一个人权和宪政的视角”，载《法学论坛》2003年第二期。
Lawrence M. Friedman, The Law of The Living, The Law of The Dead: Property , Succession, and Society, 1996 Wis. L. Rev. 340.                                                                                                                   出处:无

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