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标题: 中国残疾人社会保障法制建设的现状、问题与发展 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-3-24 22:41
标题: 中国残疾人社会保障法制建设的现状、问题与发展
原作者：黎建飞中国人民大学法学院教授
残疾人是社会中一个特殊的弱势群体,他们由于先天或后天的原因,导致身体残疾或智力障碍,造成了个人生存和发展中的严重困难。与一般社会成员相比,他们有着特殊的社会需求和生活方式。但他们在人格权利、政治权利、生存发展权利上与其他社会成员是平等的,这是现代文明社会通行的法律和道德准则。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查的结果,中国残疾人的数量已经达到8296万人,与1987年的5164万相比,增加了3132万人,残疾人口的数量已占全国人口的6. 34%,与1987 年的419%相比,比例也有了上升①。相对世界5 亿多残疾人来说, 8296万的数字是极为庞大的,给中国残疾人的社会保障事业带来了诸多问题与挑战。一、残疾人社会保障法制建设的现状中国的残疾人社会保障事业近年来取得了很大进步。国家不仅制定了一系列法律、法规保障残疾人的权益,而且制定了促进残疾人事业的国家计划,规定了扶持保护残疾人的政策,建立了残疾人工作协调机构。现代文明社会的残疾人观日益深入人心,人道主义思想得到进一步弘扬,尊重和帮助残疾人的道德风尚在全社会开始逐步形成。近年,出台了一系列维护残疾人合法权益的法律和政策措施,如1990 年制定的《残疾人保障法》和1994年制定的《残疾人教育条例》以及散布在其他法律法规中有关残疾人保障的各种规定,如选举法、民事法律、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、教育法、义务教育法、婚姻法、劳动法等多部法律、法规中都有对于残疾人给予特殊保护的规定。尤其重要的是,《中华人民共和国宪法》第四十五条明确规定了残疾人享有获得物质帮助的权利,把国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育作为一项宪法原则予以规定,凸显了中国政府对残疾人事业的重视与关怀。伴随着中国经济的快速发展和社会的全面进步,中国残疾人的生存和发展状况得到了明显改善,残疾人平等参与社会生活的环境和条件也越来越好。全社会依法维护残疾人权益的意识不断增强,发展残疾人事业的法治环境得到了进一步改善。目前理论与实务界将残疾人的社会保障主要分为五个方面,即:就业保障、基本生活保障、医疗与康复保障、教育保障和服务保障。(一)就业保障1983年国际劳工组织第69届大会通过的159号《残疾人职业康复和就业公约》规定:会员国应制定、实施并定期检查有关残疾人职业康复和就业的国家政策。制定实施这一政策时,应与有代表性的残疾人组织协商,应以残疾工人与一般工人机会均等原则为基础,以增加残疾人在公开的劳动力市场中的就业机会为目的。主管当局应当提供职业指导、职业培训、安置就业等有关服务项目,以便使残疾人获得和保持职业并得以提升。中国批准了该项公约并认真履行该《公约》的相关义务。中国不仅在《残疾人保障法》和《劳动法》中规定对残疾人的劳动就业实行特殊保护,而且在《社会福利企业招用残疾人职工暂行规定》、《做好“九五”期间残疾人就业工作的通知》、《国务院办公厅转发劳动部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干问题的意见》中都对残疾人的劳动就业权利进行了特殊规定。要求各级政府对残疾人劳动就业进行统筹规划,为残疾人的劳动就业创造条件。国家对残疾人就业采取集中和分散相结合的方针,采取优惠政策和扶持保护措施,通过多种渠道、多层次、多种形式,使残疾人劳动就业逐步做到普及、稳定、合理。如1996 年至2000 年的五年时间,社会各方面利用政府拨款和残疾人就业保障金培训残疾人110多万人,安置就业110多万人,残疾人就业率由70%提高到80. 7%。目前,我国残疾人就业的保障措施主要有:1. 集中安置。《残疾人保障法》第二十九条规定:“国家和社会举办残疾人福利企业、工疗机构、按摩医疗机构和其他福利性企业事业组织,集中安排残疾人就业。”集中就业是指残疾人在各类福利企业、医疗机构和盲人按摩医疗等单位劳动就业。福利企业是集中安排残疾人就业的具有福利性质的特殊生产单位。对于国家分配的高等学校、中等专业学校、技工学校的残疾毕业生,有关单位不得因其残疾而拒绝接收;拒绝接收的,当事人可以要求有关部门处理,有关部门应当责令该单位接收。残疾职工所在单位应当为残疾职工提供适应其特点的劳动、条件和劳动保护。2. 分散吸收残疾人就业。残疾人按比例就业是指依据《残疾人保障法》的有关规定,机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织,应当按照一定比例安排残疾人就业,并为其选择适当的工种和岗位。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定具体比例。机关、团体、企业事业组织、城乡经济组织,要按照本省(自治区、直辖市)制定的有关法规所规定的具体比例,安排残疾人就业;暂时未达到比例的,应按财政部发布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》交纳残疾人就业保障金。3. 鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业或者个体开业。《残疾人保障法》第三十三条规定:“对于申请从事个体工商业的残疾人,有关部门应当优先核发营业执照,并在场地、信贷方面给予照顾。”工商行政管理、税务等有关部门要根据残疾人保障法和有关税收法律、法规的规定,制定、完善扶持残疾人个体就业和自愿组织起来就业的优惠政策,在核发营业执照、办理有关手续、减免税费和落实营业场地等方面给予优先和照顾。4. 社区就地就近安排残疾人就业。这是自2003年开始提出的一种新的就业形式,即以社区为依托,开发社区就业岗位,鼓励动员残疾人在社区实现就业,体现了残疾人事业发展的新趋势。(二)基本生活保障目前我国残疾人的基本生活保障主要有最低生活水平的保障、社会救助、扶贫、养老等方面。1. 最低生活保障。目前,中国的最低生活保障制度已经将大批残疾人纳入其中,最低生活保障制度可以有效保障残疾人的基本生活,避免其陷入贫困境地。一些地方还实行分类救助,对重度残疾、一户多残等特困残疾人给予了特别扶助,提高他们的保障标准和水平;一些地方对城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予补贴。2005 年的统计数字表明,全国共有446. 9万残疾人得到各种形式的社会保障[ 1 ] 。2. 社会救助。如残联组织每年都在传统节日、国际残疾人日、全国助残日等节日走访慰问残疾人,以送生活用品和慰问金的形式开展助残活动。随着中国公益事业的发展,“志愿者助残”、“文化助残”、“科技助残”、“法律助残”等多种形式的救助活动逐渐开展起来,起到了很好的社会效果。3. 扶贫。这里的扶贫主要是指科技扶贫,如加强对残疾人职业技能的培训,促进其劳动就业权的实现;安排专项贷款,开展残疾人扶贫;选择适合残疾人特点的扶贫开发项目和方式[ 2 ] 。在农村地区,继续加强对残疾人开展的专项扶贫,《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年) 》要求继续把残疾人的扶贫开发作为21 世纪初扶贫开发的重要内容。2004年,共使127万残疾人解决了温饱。为改善贫困残疾人的住房状况,中央财政补贴资金5000 万元,地方各级政府投入资金2. 77亿元,帮助2万余户改造了住房,受益残疾人2. 7万人[ 3 ] 。4. 养老。残疾人的养老问题不仅仅是残疾人家庭的问题,更是全社会的问题。由于残疾人本身生活水平较低,家庭负担较重,仅仅依靠家庭养老显得力不从心,因此需要社会的专门保障。2005 年,中国开展了残疾人个体户养老保险补贴工作,有能力参加养老保险的残疾人可以按规定享受补贴。目前农村残疾人的养老一是通过家庭、社会共同承担的方式进行承担,二是通过社会福利院的方式进行集中供养,或者将残疾人纳入五保供养的体系。(三)医疗与康复保障残疾人的医疗保障在中国起步较晚。受目前医疗保险制度的限制,残疾人的医疗保险在城镇仅限于已就业的残疾人,还不包括未就业的残疾人。农村地区残疾人的医疗保障水平较低,目前在农村推行的新型合作医疗,应将残疾人作为一个特殊的保护对象,将其纳入新型合作医疗体系之中,在费用上可以予以特殊照顾。中国残疾人的医疗与康复事业取得了很大的进展。如2004年,有330多万残疾人得到不同程度康复。其中,实施白内障复明手术58万例,包括为贫困白内障患者免费施行复明手术10万余例;为近3万名低视力者配用助视器;对2. 4万名聋儿进行听力语言康复训练;对8万余名肢体残疾人、脑瘫儿童和智力残疾儿童进行系统康复训练; 250余万名精神病患者得到治疗与康复;为麻风畸残者实施矫治手术3900余例; 为残疾人提供用品用具100 余万件[ 4 ] 。二、残疾人社会保障法制建设中的问题由于中国的社会保障法律体系还没有完全建立起来,残疾人的社会保障法制建设的实现也受此制约和影响。目前,我国残疾人的社会保障法律制度主要存在以下几个方面的问题:(一)受传统观念的影响,社会上对残疾人的偏见和歧视仍然不同程度地存在在就业权的实现中,残疾人面临着更大的困难。由于社会上对待残疾人的观念尚未得到根本的转变,关于残疾人就业的法律法规有待进一步贯彻落实,如一些单位和个人在招聘中做出一些对残疾人不平等的限制性规定,人为地将残疾人排除在本应就业的范围之外。(二)受整个社会保障立法滞后的影响残疾人社会保障法律制度亟待完善。由于我国还没有一部真正完备的社会保障立法,残疾人社会保障立法更为滞后,如现行的《残疾人保障法》制定于1990年,许多条文还停留在原则性的规定上,缺乏可操作性;作为保护劳动者就业权利的重要法律,《劳动法》对残疾人劳动就业的规定也显得空泛,有关残疾人的劳动就业、职业培训、教育等方面的立法亟待完善。(三)保障水平低,资金筹集困难残疾人的经济状况与社会经济发展的速度相比,还处于滞后状态。据统计,随着我国贫困人口的逐年下降,残疾人的贫困比例却在大幅度上升,全国尚未脱贫的3000 万贫困人口中,残疾人约占了其中的80%。由于社会保障资金投入少,残疾人的社会保障面临着投入难题。我国社会保障覆盖面不够广,残疾人保障基金的筹集渠道狭隘,主要依靠政府投入和福利彩票、福利基金会、社会捐赠等很有限的支持,无法汇集大量的社会保障资金。三、残疾人社会保障法制建设的发展:残疾人的社会保障法律体系的构建从整体上来说,残疾人的社会保障从属于全社会统一的社会保障体系,但由于残疾人是一个极为特殊的弱势群体,在社会保障制度建设上存在独特的内容。我国经济发展水平较低,不可能实行发达国家的高福利政策,而是要从中国国情出发,探索适合中国实际的残疾人社会保障法律体系。从立法角度促进残疾人社会保障事业的发展是最好的保证。我国从整体上还没有形成完整的残疾人社会保障法律体系,保障水平较低。虽然我国已经出台了《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》等专门的法律法规,在《宪法》、《选举法》、《婚姻法》等法律法规中也都有保障残疾人合法权益的条款,但其内容总的来说过于笼统,缺乏具体的可操作性。同时,由于我国尚未制定《社会保障法》、《社会保险法》等重要的社会保障法律法规,残疾人的社会保障还没有一个明确的落脚点,因此,只有建立健全我国的社会保障法律体系,残疾人的社会保障才能真正实现。就社会保障法律体系的整体而言,残疾人的社会保障应该纳入全社会统一的社会保障体系中,但同时应当着手建立切合残疾人需求的社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚制度。由于残疾人群体的特殊性,其就业保障应该作为残疾人社会保障制度的重要组成部分予以单独列出。通过各项专门制度的建设,尽快建立起我国完善的残疾人社会保障法律体系。社会保险社会保障法律制度的重要内容。在我国城镇社会保险体系已经初步建立起来的情况下,尤其应该加强对残疾人社会保险事业的倾斜,使残疾人受到工伤、医疗、失业、养老保险等制度的全方位保障,以保证其具有良好的社会参与的物质基础。由于我国农村残疾人数量最多,而农村地区的社会保险尚未形成体系,所以今后在农村地区加大对残疾人医疗与养老保险制度的建设应该作为重点。对残疾人来说,社会救助作为对其失去劳动能力给与财物救助的一项基本生活保障制度,具有维持其最低生活水平、避免陷入贫困的作用。在残疾人面临就业困难的情况下,建立残疾人的最低生活保障制度可以有效保障残疾人的基本生活,避免其陷入贫困境地。由于我国目前只在城镇建立起了统一的最低生活保障制度,农村地区还只是在少部分发达地区实行,而农村地区却集中了我国残疾人口的多数。农村残疾人的生活水平整体偏低,急需救助。根据目前状况,应该首先考虑在农村地区建立残疾人的最低生活保障制度,并与现行的农村五保制度相衔接,尤其是对分散居住或者没有得到集中供养的残疾人,实行统一的最低生活保障制度,所需资金应该由政府财政统一负责。在扶贫救助中,一是把定期的节日慰问救助形式制度化,二是把不定期的日常救助规范化,积极争取社会的援助,并采取易为残疾人接受的方式对其加以救助,提高残疾人的生活信心,并体现社会对残疾人的人文关怀。同时,大力开展对残疾人的救助活动,采取多种手段对残疾人加强扶贫,帮助其走入正常的生活轨道。残疾人的社会福利主要是国家在保障残疾人的生活、就业、教育、医疗与康复的基础之上再为他们提供更高程度的保障,如残疾人生活、工作、教育、文化体育活动设施与器材的生产与提供等。目前我国开展的残疾人的社区服务,其实也是为残疾人提供的一种社会福利。社区服务具有地域性、就近性、互助性的特点,从工作性质看,它是具有公益性质的福利服务,但又不是传统的小福利,内容更丰富、形式更多样。通过在残疾人生活居住比较集中的社区为残疾人在就业、生活、文化体育、医疗与康复等方面提供及时、便利的保障。社会优抚制度最初主要是对军人及其家属建立的社会保障制度,随着社会的发展,社会优抚的范围有所扩大。对于残疾人来说,主要是伤残抚恤,即为残疾的军人、警察、机关工作人员、民兵等提供的生活优待。内容主要包括伤残抚恤金、伤残保健金、伤残辅助器械等。劳动就业权为残疾人最基本、最重要的权利,是残疾人平等参与社会生活的主要标志,是实现其人生价值的关键。确保有劳动能力或者有部分劳动能力的残疾人劳动就业权的实现,是对残疾人最好的保障,是残疾人自立、自强的基础,也是提升残疾人形象、树立其自信心的最佳途径。确保残疾人就业权的实现,重点要做好以下几个方面的工作: (1)加强残疾人劳动就业方面的立法,从法律上保证残疾人就业的实现。国家从立法层面保障残疾人的就业,可以为残疾人就业创造一个良好的社会氛围,改变社会对残疾人的就业歧视。(2)加强残疾人职业技能培训,扶持残疾人自主就业。在职业技能培训方面,一是要加大国家投入,通过职业培训学校、社区等积极为残疾人就业做好培训;二是要广泛动员社会参与,扶持建立民间的残疾人职业技能培训机构,促进社会的广泛参与。同时,通过资金、技术或者税收支持,扶持残疾人自主就业,发展残疾人个体经济或者集体经济。( 3)扶植残疾人福利企业。福利企业在残疾人就业中曾经起到过巨大的作用。近年来,由于福利企业设备老化、资金短缺、技术落后,面临严峻的市场竞争,严重影响了残疾人的社会保障。由于福利企业具有公益性质,因此应该对福利企业加大扶植力度,以使福利企业在残疾人的社会保障中发挥更好的作用。我国《残疾人保障法》第十一条规定:“国家有计划地开展残疾预防工作,加强对残疾预防工作的领导、宣传、普及优生优育和预防残疾的知识,针对遗传、疾病、药物中毒、事故、灾害、环境污染和其他致残因素,制定法律、法规,组织和动员社会力量,采取措施,预防残疾的发生和发展。”做好预防残疾工作,应当从以下方面进行: ( 1)做好宣传工作,使人们了解和掌握残疾发生、发展的原因,然后有的放矢地制定并执行残疾预防措施。(2)安全生产,加强劳动保护措施。在企业单位严格执行各种安全制度,可以有效防止和减少残疾的发生。据统计,我国企业每年工伤造成残疾的人数超过10万人[ 5 ] 。尤其在建筑、生产行业,由于企业安全措施不到位,每年都造成大量工人死伤,其中又有很多农民工,一旦残疾,对其造成的伤害不仅仅是身体上的,还影响到整个家庭,因而更多的是一种经济和精神上的打击。( 3)加强交通安全的宣传教育,减少交通事故的发生。在汽车问世100多年以来,全世界死于车祸的人数已超过1000万,因车祸造成终生残疾的人数已超过5000万[ 6 ] 。我国的车祸发生率也在逐年上升。因此,要加强交通安全宣传教育,严格执行交通法规,有效减少交通事故造成的死亡和残疾。( 4)加强环境保护,减少环境伤害事故的发生。采取有力措施控制环境污染,维护自然环境的生态平衡,避免人们因生态环境的恶化造成残疾。由于残疾人是弱势群体中更为重要和特殊的一部分,其生存和发展权利缺乏制度性的保障,保护自身合法权益的诉求声音还非常微弱,尤其是他们的生存状况和社会保障还缺乏法制层面的关注。保障和实现广大残疾人平等的生存发展权利,仍然任重道远。①第二次全国残疾人抽样调查标准时间为2006年4月1日零时。                                                                                                                               注释:
         [ 1 ] [ 3 ] [ 4 ]国务院新闻办公室12004年中国人权事业的进展。
[ 2 ]柏自成.中国残疾人保护法律问题史论[M ] .北京:中国法制出版社, 20031401.
[ 5 ]关怀.认真贯彻《工伤保险条例》切实保障职工合法权益.中国民商法律网, 2006 - 12 – 29.
[ 6 ]“车祸猛如虎救护有要诀”. 安全文化网,2006 - 12 – 29.
                                                                                                                  出处:劳动法学，《河南省政法管理干部学院学报》2007年第3期

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