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标题: 我国台湾地区“司法院大法官解释第 613 号” [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-3-24 21:09
标题: 我国台湾地区“司法院大法官解释第 613 号”
原作者：

发文单位：“司法院”
解释字号：释字第 613 号
解释日期：2006 年 07 月 21 日
资料来源：司法院
相关法条：““宪法”” 第 11、53、56 条（1947.12.25）
““宪法””增修条文第 3 条（2005.06.10）
“诉愿法” 第 80 条（2000.06.14）
“行政程序法” 第 117、128 条（2005.12.28）
“公务员惩戒法” 第 4 条（1985.05.03）
“司法院大法官审理案件法” 第 5 条（1993.02.03）
“通讯传播委员会组织法” 第 4、16 条（2005.11.09）
解释文：
“行政院”为最高行政机关，““宪法””第五十三条定有明文，基于行政一体，须为包括“通讯传播委员会”（以下简称通传会）在内之所有行政院所属机关之整体施政表现负责，并因通传会施政之良窳，与通传会委员之人选有密切关系，因而应拥有对通传会委员之人事决定权。基于权力分立原则，行使立法权之”立法院”对行政院有关通传会委员之人事决定权固非不能施以一定限制，以为制衡，惟制衡仍有其界限，除不能抵触”宪法”明白规定外，亦不能将人事决定权予以实质剥夺或径行取而代之。“通讯传播委员会组织法”（以下简称通传会组织法）第四条第二项通传会委员「由各政党（团）接受各界举荐，并依其在““立法院””所占席次比例共推荐十五名、“行政院院长”推荐三名，交由提名审查委员会（以下简称审查会）审查。各政党（团）应于本法施行日起十五日内完成推荐」之规定、同条第三项「审查会应于本法施行日起十日内，由各政党（团）依其在““立法院””所占席次比例推荐十一名学者、专家组成。审查会应于接受推荐名单后，二十日内完成审查，本项审查应以听证会程序公开为之，并以记名投票表决。审查会先以审查会委员总额五分之三以上为可否之同意，如同意者未达十三名时，其缺额随即以审查会委员总额二分之一以上为可否之同意」及同条第四项「前二项之推荐，各政党（团）未于期限内完成者，视为放弃」关于委员选任程序部分之规定，及同条第六项「委员任满三个月前，应依第二项、第三项程序提名新任委员；委员出缺过半时，其缺额依第二项、第三项程序办理，继任委员任期至原任期届满为止」关于委员任满提名及出缺提名之规定，实质上几近完全剥夺行政院之人事决定权，逾越立法机关对行政院人事决定权制衡之界限，违反责任政治暨权力分立原则。又上开规定等将剥夺自行政院之人事决定权，实质上移转由”立法院”各政党（团）与由各政党（团）依其在”立法院”所占席次比例推荐组成之审查会共同行使，影响人民对通传会应超越政治之公正性信赖，违背通传会设计为独立机关之建制目的，与”宪法”所保障通讯传播自由之意旨亦有不符。是上开规定应自本解释公布之日起，至迟于二零零八年十二月三十一日失其效力。失去效力之前，通传会所作成之行为，并不因前开规定经本院宣告违宪而影响其适法性，人员与业务之移拨，亦不受影响。
通传会组织法第四条第三项后段规定通传会委员由行政院院长任命之部分，及同条第五项「本会应于任命后三日内自行集会成立，并互选正、副主任委员，行政院院长应于选出后七日内任命。主任委员、副主任委员应分属不同政党（团）推荐人选；行政院院长推荐之委员视同执政党推荐人选」等规定，于”宪法”第五十六条并无抵触。
通传会组织法第十六条第一项规定：「自通讯传播基本法施行之日起至本会成立之日前，通讯传播相关法规之原主管机关就下列各款所做之决定，权利受损之法人团体、个人，于本会成立起三个月内，得向本会提起覆审。但已提起行政救济程序者，不在此限：一、通讯传播监理政策。二、通讯传播事业营运之监督管理、证照核发、换发及广播、电视事业之停播、证照核发、换发或证照吊销处分。三、广播电视事业组织及其负责人与经理人资格之审定。四、通讯传播系统及设备之审验。五、广播电视事业设立之许可与许可之废止、电波发射功率之变更、停播或吊销执照之处分、股权之转让、名称或负责人变更之许可。」系立法者基于法律制度变革等政策考虑，而就特定事项为特殊之救济制度设计，尚难谓已逾越”宪法”所容许之范围。而通传会于受理覆审申请，应否撤销违法之原处分，其具体标准通传会组织法并未规定，仍应受行政程序法第一百十七条但书之规范。同条第二项规定：「覆审决定，应回复原状时，政府应即回复原状；如不能回复原状者，应予补偿。」则属立法者配合上开特殊救济制度设计，衡酌法安定性之维护与信赖利益之保护所为之配套设计，亦尚未逾越”宪法”所容许之范围。
又本件声请人声请于本案解释作成前为暂时处分部分，因本案业经作成解释，已无审酌之必要。
理由书：
一、本件声请人行政院行使职权，适用通传会组织法第四条有关通传会之组织及委员产生方式部分暨第十六条，发生有抵触”宪法”之疑义；又因行使职权，适用”宪法”第五十三条及第五十六条规定，发生适用”宪法”之疑义；复就”立法院”是否有权立法，就行政院所属行政机关之人事决定权，实质剥夺行政院院长之提名权等，与”立法院”行使职权发生适用”宪法”之争议，声请解释”宪法”，核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款规定相符，应予受理，合先叙明。
二、行政旨在执行法律，处理公共事务，形成社会生活，追求全民福祉，进而实现目的，虽因任务繁杂、多元，而须分设不同部门，使依不同专业配置不同任务，分别执行，惟设官分职目的绝不在各自为政，而是着眼于分工合作，盖行政必须有整体之考虑，无论如何分工，最终仍须归属最高行政首长统筹指挥监督，方能促进合作，提升效能，并使具有一体性之有效运作，此即所谓行政一体原则。”宪法”第五十三条明定行政院为最高行政机关，其目的在于维护行政一体，使所有之行政事务，除”宪法”别有规定外，均纳入以行政院为金字塔顶端之层级式行政体制掌理，经由层级节制，最终并均归由位阶最高之行政院之指挥监督。民主政治以责任政治为重要内涵，现代法治组织政府，推行政务，应直接或间接对人民负责。根据”宪法”增修条文第三条第二项规定，行政院应对”立法院”负责，此乃我国”宪法”基于责任政治原理所为之制度性设计。是”宪法”第五十三条所揭示之行政一体，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事务，因接受行政院院长之指挥监督，而得经由行政院对”立法院”负责之途径，落实对人民负责之”宪法”要求。
据此，”立法院”如经由立法设置独立机关，将原行政院所掌理特定领域之行政事务从层级式行政体制独立而出，划归独立机关行使，使其得依据法律独立行使职权，自主运作，对行政一体及责任政治即不免有所减损。惟承认独立机关之存在，其主要目的仅在法律规定范围内，排除上级机关在层级式行政体制下所为对具体个案决定之指挥与监督，使独立机关有更多不受政治干扰，依专业自主决定之空间。于我国以行政院作为最高行政机关之”宪法”架构下，赋予独立机关独立性与自主性之同时，仍应保留行政院院长对独立机关重要人事一定之决定权限，俾行政院院长得藉由对独立机关重要人员行使独立机关职权之付托，就包括独立机关在内之所有所属行政机关之整体施政表现负责，以落实行政一体及责任政治。行政院院长更迭时，独立机关委员若因享有任期保障，而毋庸与行政院院长同进退，虽行政院院长因此无从重新任命独立机关之委员，亦与责任政治无违，且根据公务员惩戒法第四条第二项规定，行政院院长于独立机关委员有违法、失职情事，而情节重大，仍得依职权先行停止其职务，因行政院院长仍得行使此一最低限度人事监督权，是尚能维系向”立法院”负责之关系。然独立机关之存在对行政一体及责任政治既然有所减损，其设置应属例外。唯有设置独立机关之目的确系在追求”宪法”上公共利益，所职司任务之特殊性，确有正当理由足以证立设置独立机关之必要性，重要事项以听证程序决定，任务执行绩效亦能透明、公开，以方便公众监督，加上”立法院”原就有权经由立法与预算审议监督独立机关之运作，综合各项因素整体以观，如仍得判断一定程度之民主正当性基础尚能维持不坠，足以弥补行政一体及责任政治之缺损者，始不致于违宪。
三、”宪法”第十一条所保障之言论自由，其内容包括通讯传播自由，亦即经营或使用广播、电视与其它通讯传播网络等设施，以取得信息及发表言论之自由。通讯传播媒体是形成公共意见之媒介与平台，在自由民主宪政，具有监督包括总统、行政、立法、司法、考试与监察等所有行使公权力之机关，以及监督以赢取执政权、影响政策为目的之政党之公共功能。鉴于媒体此项功能，”宪法”所保障之通讯传播自由之意义，即非仅止于消极防止公权力之侵害，尚进一步积极课予立法者立法义务，经由各种组织、程序与实体规范之设计，以防止信息垄断，确保社会多元意见得经由通讯传播媒体之平台表达与散布，形成公共讨论之自由领域。是立法者如将职司通讯传播监理之通传会设计为依法独立行使职权之独立机关，使其从层级式行政指挥监督体系独立而出，得以拥有更多依专业自主决定之空间，因有助于摒除上级机关与政党可能之政治或不当干预，以确保社会多元意见之表达、散布与公共监督目的之达成，自尚可认定与”宪法”所保障通讯传播自由之意旨相符。
四、按作为最高行政机关之行政院固因基于行政一体，必须为包括通传会在内之所有行政院所属机关之整体施政表现负责，并因通传会施政之良窳，与通传会委员之人选有密切关系，而拥有对通传会委员之具体人事决定权，然为避免行政院恣意行使其中之人事任免权，致损及通传会之独立性，行使立法权之”立法院”对行政院有关通传会委员之人事决定权仍非不能施以一定限制，以为制衡。盖作为”宪法”基本原则之一之权力分立原则，其意义不仅在于权力之区分，将所有事务分配由组织、制度与功能等各方面均较适当之机关担当履行，以使决定更能有效达到正确之境地，要亦在于权力之制衡，即权力之相互牵制与抑制，以避免权力因无限制之滥用，而致侵害人民自由权利。惟权力之相互制衡仍有其界限，除不能抵触”宪法”明文规定外，亦不能侵犯各该”宪法”机关之权力核心领域，或对其他”宪法”机关权力之行使造成实质妨碍（本院释字第五八五号解释参照）或导致责任政治遭受破坏（本院释字第三九一号解释参照），例如剥夺其它”宪法”机关为履行”宪法”赋予之任务所必要之基础人事与预算；或剥夺”宪法”所赋予其它机关之核心任务；或径行取而代之，而使机关彼此间权力关系失衡等等情形是。
立法权对行政权所拥有关于独立机关之人事决定权之制衡，一般表现在对用人资格之限制，以确保独立机关之专业性，暨表现在任期保障与法定去职原因等条件之设定上，以维护独立机关之独立性，俾其构成员得免于外部干扰，独立行使职权。然鉴于通传会所监督之通讯传播媒体有形成公共意见，以监督政府及政党之功能，通讯传播自由对通传会之超越政治考虑与干扰因而有更强烈之要求，是立法权如欲进一步降低行政院对通传会组成之政治影响，以提升人民对通传会公正执法之信赖，而规定通传会委员同党籍人数之上限，或增加通传会委员交错任期之规定，乃至由”立法院”或多元人民团体参与行政院对通传会委员之人事决定等，只要该制衡设计确有助于降低、摒除政治力之影响，以提升通传会之独立性，进而建立人民对通传会能超然于政党利益之考虑与影响，公正执法之信赖，自亦为”宪法”所保障之通讯传播自由所许。至于”立法院”或其它多元人民团体如何参与行政院对通传会委员之人事决定，立法者虽有一定之自由形成空间，惟仍以不侵犯行政权之核心领域，或对行政院权力之行使造成实质妨碍为限。
惟依通传会组织法第四条第二、三项规定，通传会委员竟由各政党（团）依其在”立法院”所占席次比例共推荐十五名，行政院院长推荐三名，交由各政党（团）依其在”立法院”所占席次比例推荐十一名学者、专家组成之审查会以五分之三与二分之一两轮多数决审查，审查完成后，行政院院长应于七日内依审查会通过同意之名单提名，并送”立法院”同意后即任命之。由于行政院院长仅能推荐十八位通传会委员候选人中之三位，审查阶段对人事则完全无置喙余地，并且受各政党（团）依政党比例推荐组成之审查会审查通过之名单所拘束，有义务予以提名，送请”立法院”同意，对经”立法院”同意之人选并有义务任命为通传会委员，足见行政院所拥有者事实上仅剩名义上之提名与任命权，以及在整体选任程序中实质意义极其有限之六分之一通传会委员候选人之推荐权，其人事决定权实质上可谓业已几近完全遭到剥夺。又行政掌法律之执行，执行则赖人事，无人即无行政，是行政权依法就具体之人事，不分一般事务官或政治任命之政务人员，拥有决定权，要属当然，且是民主法治行政权发挥功能所不可或缺之前提要件。据此，上开规定将最高行政机关之行政院就通传会委员之具体人事决定权实质上几近完全剥夺，除为”宪法”上责任政治原则所不许，并因导致行政、立法两权关系明显失衡，而抵触权力分立原则。
五、至于各政党（团）依其在”立法院”所占席次比例推荐通传会委员候选人，与依其在”立法院”所占席次比例推荐学者、专家组成审查会审查通传会委员候选人之规定，是否违宪，端视该参与之规定是否将行政院之人事决定权予以实质剥夺而定。兹上开规定只将剥夺自行政院之人事决定权，实质上移转由”立法院”各政党（团）与由各政党（团）依政党比例推荐组成之审查会共同行使，明显已逾越参与之界限，而与限制行政人事决定权之制衡功能有所扞格。况上开规定之目的既系本于通讯传播自由之意旨，降低政治力对通传会职权行使之影响，进而建立人民对通传会得以公正执法之信赖，则其所采手段是否与上开目的相符，即不无疑义。按立法者如何降低政治力对通传会之影响，进而建立人民对通传会得以公正执法之信赖，固有立法自由形成空间，惟其建制理应朝愈少政党干预，愈有利于建立人民对其公正性之信赖之方向设计。然上开规定却反其道而行，邀来政党之积极介入，赋予其依席次比例推荐及导致实质提名通传会委员之特殊地位，影响人民对通传会超越政治之公正性信赖。是上开规定违背通传会设计为独立机关之建制目的，亦与”宪法”所保障通讯传播自由之意旨不符。
六、系争通传会组织法第四条第三项规定通传会委员由行政院院长任命，以及同条第五项规定通传会正、副主任委员由通传会委员互选，并由行政院院长任命，涉及违反”宪法”第五十六条之疑义部分。按通传会根据其组织编制，其层级固相当于部会等二级机关，惟通传会既属独立机关性质，依法独立行使职权，其委员之任期亦有法律规定，毋须与行政院院长同进退，为强调专业性，委员并有资格限制，凡此均与层级指挥监督体系下之行政院所属一般部会难以相提并论，故即使规定通传会委员由行政院院长任命，正、副主任委员则由委员互选，再由行政院院长任命，虽与”宪法”第五十六条有关行政院各部会首长由行政院院长提请总统任命之规定有间，尚难径执”宪法”第五十六条规定指摘之，盖第五十六条之规范范围并不及于独立机关。且只要行政院对于通传会委员之人事决定权未遭实质剥夺，即使正、副主任委员系由委员互选，亦不致有违反权力分立与责任政治之虞。又通传会为独立机关，性质既有别于一般部会，则”宪法”第五十六条关于行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之规定，自不因允许”立法院”或其它多元人民团体参与通传会委员之选任而受影响，自不待言。
七、通传会组织法第十六条第一项规定：「自通讯传播基本法施行之日起至本会成立之日前，通讯传播相关法规之原主管机关就下列各款所做之决定，权利受损之法人团体、个人，于本会成立起三个月内，得向本会提起覆审。但已提起行政救济程序者，不在此限：一、通讯传播监理政策。二、通讯传播事业营运之监督管理、证照核发、换发及广播、电视事业之停播、证照核发、换发或证照吊销处分。三、广播电视事业组织及其负责人与经理人资格之审定。四、通讯传播系统及设备之审验。五、广播电视事业设立之许可与许可之废止、电波发射功率之变更、停播或吊销执照之处分、股权之转让、名称或负责人变更之许可。」赋予受特定不利处分而未提起行政救济程序者，得于通传会成立起三个月内，向通传会提起覆审。其系赋予已逾提起诉愿期间之受特定不利处分者，仍有得提起诉愿之权利，而属一种特别救济规定，虽对法安定性之维护有所不周，惟其尚未逾越”宪法”所可容许之范畴。盖”宪法”第十六条保障人民有诉愿之权，其具体内容与能否获得适当之保障，均有赖立法者之积极形成与建制，立法者对诉愿制度因此享有广泛之形成自由。除立法者未积极建制人民行使诉愿权之必备要件，或未提供人民最低程度之正当程序保障外，本院对于立法者之形成自由宜予最大之尊重。
按行政处分相对人未提起行政救济，或提起诉愿时，已逾法定期间，原处分机关或其上级机关本得衡酌公、私益等相关因素，依职权撤销原处分；行政处分相对人亦非不得向行政机关申请撤销、废止或变更原处分，诉愿法第八十条及行政程序法第一百十七条、第一百二十八条即系本此意旨所为之相关规定。依行政程序法第一百二十八条之规定，行政处分之相对人必须符合下列条件，始得向行政机关申请撤销、废止或变更原处分：一、须（1）具有持续效力之行政处分所依据之事实事后发生有利于相对人或利害关系人之变更者；或（2）发生新事实或发现新证据者，但以如经斟酌可受较有利益之处分者为限；或（3）其它具有相当于行政诉讼法所定再审事由且足以影响行政处分者等三种情形之一。二、必须非因重大过失而未能在行政程序或救济程序主张上列事由（同条第一项规定参照）。三、该项申请必须自法定救济期间经过后三个月内提出；如其事由发生在后或知悉在后者，则自发生或知悉时起算，但自法定救济期间经过后已逾五年者，不得申请（同条第二项规定参照）。上开通传会组织法第十六条第一项规定，与之相较并未设有类似之条件限制，而一律允许受特定不利处分且未提起行政救济之人民，得于一定期间内向通传会请求就同一事件重新作成决定；虽较其它受不利行政处分之一般人民享有较多之行政救济机会，惟因系立法者基于法律制度变革等政策考虑，而就特定事项为特殊之救济制度设计，尚难谓已逾越”宪法”所容许之范围。而通传会于受理覆审申请，要否撤销原处分，其具体标准通传会组织法并未规定，仍应受行政程序法第一百十七条但书之规范。至通传会组织法第十六条第二项规定：「覆审决定，应回复原状时，政府应即回复原状；如不能回复原状者，应予补偿。」属立法者配合上开特殊救济制度设计，衡酌法安定性之维护与信赖利益之保护所为之配套设计，亦尚未逾越”宪法”所容许之范围。
八、综上所述，通传会组织法第四条第二项规定关于各政党（团）依其在”立法院”席次比例推荐通传会委员并交由提名审查会审查之部分，第三项及第四项规定关于审查会由各政党（团）依其在”立法院”席次比例推荐学者专家组成与其审查通传会委员候选人之程序，以及行政院院长应依审查会通过同意之名单提名，并送”立法院”同意之部分，及第六项关于委员任满或出缺应依上开第二、三项程序提名及补选之规定，实质剥夺行政院院长对通传会委员之人事决定权，抵触”宪法”所规定之责任政治与权力分立原则，惟鉴于修法尚须经历一定时程，且该规定倘实时失效，势必导致通传会职权之行使陷于停顿，未必有利于”宪法”保障人民通讯传播自由之行使，自须予以相当之期间俾资肆应。系争”“通传会”组织法”第四条第二、三、四、六项规定有关通传会委员选任之部分，至迟应于二零零八年十二月三十一日失其效力。失去效力之前，通传会所作成之行为，并不因前开规定经本院宣告违宪而影响其适法性，人员与业务之移拨，亦不受影响。至通传会组织法第四条第三、五项有关通传会委员由”行政院院长”任命，正、副主任委员由委员互选，并由”行政院院长”任命之规定，并不违反”宪法”第五十六条规定。通传会组织法第十六条系立法者所设之特别救济规定，不受行政程序法第一百二十八条之限制，通传会就申请覆审案件，亦仅能就原处分是否适法审查之，从而与”宪法”保障人民权利之意旨，尚无不符。
九、本件声请人声请于本案解释作成前为暂时处分部分，因本案业经作成解释，已无审酌之必要，并此指明。
大法官会议主席大法官翁岳生
大法官林永谋
王和雄
谢在全
赖英照
余雪明
曾有田
廖义男
徐璧湖
林子仪
许宗力
许玉秀
出处:无

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