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标题: 详解十八大后依法行政的任务 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-3-5 18:06
标题: 详解十八大后依法行政的任务
作者：张维
　　党的十八大报告明确要求全面推进依法治国，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，实现国家各项工作法治化；强调完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径；推进依法行政，做到严格规范公正文明执法；等等。这些要求将对行政法领域带来哪些影响，《法制日报》记者就此采访了中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德教授。
　　《法制日报》：党的十八大报告提出了推进依法治国，建成法治政府的新任务。为此，行政法领域需要重点解决哪些问题？
　　马怀德：立法是法治建设的基础，因此，首先应当抓紧制定事关法治政府建设全局的重要法律，不断改进立法方式，拓展人民有序参与立法的途径，全面推进依法行政。
　　需要制定的法律首先是《行政组织编制法》。为基本建成法治政府，必须按照十八大报告提出的“深化行政体制改革，继续简政放权，推动政府职能转变，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”的要求，进一步推进行政体制改革，实现政府职能转变，在完成新一轮大部制改革后，尽快将行政组织和编制法制化。为了实现用制度管权管事管人，有必要保证权力的正确运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，防止部门权限重叠冲突，减少机构编制设置的随意性，构建起全面依法行政的制度基础，早日实现建成法治政府的目标。
　　其次是《行政程序法》。统一的行政程序规则是建设透明廉洁政府的基础，是规范行政权力的重要途径，也是提高行政效率，加强行政监督的重要方式。随着行政处罚法、行政许可法和行政强制法的实施，主要类型的行政行为进入了法治轨道。但是，上述行为以外的行政决策行为、行政检查和行政收费行为尚无法可依，红头文件泛滥、行政检查花样繁多，行政收费层出不穷，非行政许可的审批项目只增不减，行政相对人负担仍然过多过重，利用各种行政手段设租寻租的现象也屡禁不止。决策程序无法律规定，导致实践中随意决策、错误决策、决策不负责任等现象十分普遍。因此，加快制定包括规范决策程序的统一行政程序法显得十分必要。2008年以来地方行政程序立法探索已经积累了部分经验，为中央立法奠定了基础。美国、日本、德国等国家的行政程序立法也可资借鉴。
　　最后是制定《政务公开法》。公开是最为有效的反腐利器，将公权力活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督，对公权力的正确行使具有重要的监督作用。公开制度分为两类：一是政府信息公开；二是公权力行为的公开，包括党务公开、司法公开和各个领域的办事公开。2008年5月实施的《政府信息公开条例》对于推动政府信息公开产生了重要作用。但是，该条例属于行政法规，与《保守国家秘密法》和《档案法》尚不能有效衔接。
　　随着形势的发展，公众知情权要求不断高涨，现代新兴媒体作用日益显著，特别是社会各界参与的愿望十分强烈，有必要扩大政务公开的范围，将《政府信息公开条例》升格为《政务公开法》。这是落实十八大精神，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”，实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，完善公开制度的重要举措。同时，为回应社会各界关于建立财产申报制度的呼声，可以在现有的主动公开事项基础上，增加公务人员财产收入公开的规定，利用公开制度预防腐败，监督公权力机关，建设廉洁政府和清明政治。
　　还应当修改《立法法》，不断改进立法方式，拓展人民参与立法的途径。鉴于目前立法方式和立法程序还存在很多问题，建议条件成熟时修改立法法，重点解决立法中的突出问题。改进立法方式关键在于科学民主立法，破除立法部门主义，消除部门利益。目前部门立法仍然很普遍，部门起草法律，不可避免就会反映部门的色彩和利益。
　　要改革现在的部门起草法律制度，必须扩大人民的有序参与，通过专家论证、公开征询立法项目、委托无利害关系第三方草拟法律法规草案等方式，完善立法听证、论证和公开征求意见制度，让立法更加体现广大人民的意志，顺应民心，反映民意。同时，立法应当强调科学性，改变过去“立法宜粗不宜细”的做法，提高法律规范的精密化程度。法律规范不仅在内容上要具体、明确，具有可操作性，而且逻辑上要严密，避免出现政策性用语。要重视法律的“立改废”工作。对于那些新出现的经济、社会问题，应当及时制定相关的法律规范；对于那些实践证明不适宜的法律规范，应当及时修改；对于那些严重滞后于经济、社会发展的法律规范，则应当及时废止。只有这样才能为法律的实施提供良好的法律基础。
　　《法制日报》：行政法领域的立法中，劳动教养制度一直以来争议很多，社会对于其存废问题非常关注，您如何看待这一问题？
　　马怀德：从长远看，应当废止劳动教养制度，制定《违法行为矫治法》。由于劳动教养制度缺乏明确的法律依据，不符合立法法的要求，加之对象不明确、程序不完善、期限过长，广受社会诟病。为此，应当尽快废除该项制度，借鉴国外的保安处分制度，制定《违法行为矫治法》。明确矫治的对象应集中在吸毒人员、有恶习性质的违法人员、对社会治安构成威胁的精神病患者等特定人群；矫治的决定程序应该司法化，由行政机关提出申请，法院审查裁决，行政机关执行；矫治的期限应当缩短，场所要多元化，方式要更加人性化，真正起到对矫治对象教育感化的效果。
　　《法制日报》：在立法逐步走向完善后，如何保障法律实施问题就显得更为紧迫和关键。您认为，在法律实施方面有哪些难点？如何才能保证法律有效实施？
　　马怀德：法治的实质是良法之治，有法律不等于有法治，只有制定良好的法律并得到全社会一体遵行，法律自动运转，才可以算得上是真正的法治。目前执法问题比较突出：一方面，社会大众的法律意识有所提高，依法维权的热情日益高涨，依法维权实践推动了法治进程；另一方面，公权力主体的法治观念和水平有待提高，相当一部分行政执法机关处于被动应付法治要求的状态，尚未形成主动推行法治的客观环境和制度保障，法律的实施靠媒体的曝光、领导的批示。
　　推动法律实施，必须从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动，成为各级官员的理性选择。没有法治指标的政绩考核标准是残缺不全的，也难以真正发挥政府绩效评价的作用。为此，应当尽快建立起包括法治指标在内的完整的政绩考核体系，树立起新的“政绩观”，让法治GDP成为推动中国法治事业的强大动力。
　　《法制日报》：党的十八大报告还将“司法公信力不断提高”作为全面建成小康社会新要求之一。您认为，影响司法公信力的因素有哪些？
　　马怀德：影响司法公信力的主要因素有司法不公、司法腐败、司法不透明，公众缺乏充分有效的救济，司法不能满足人民对正义的渴望和需求。因此，提升司法公信力关键要做到司法公正、司法公开和司法改革，让人民信赖司法，依靠司法，通过司法获得正义。
　　《法制日报》：司法公正的实现，一直颇受关注。您认为应该注意哪些方面？
　　马怀德：实现司法公正，必须落实宪法确立的审判独立原则。我国宪法规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。然而，由于实践中缺乏有效的保障制度，审判活动无法摆脱一些非法干预，加之“司法地方化”、“司法行政化”等问题尚未得到有效解决，司法的公正性不断地遭到质疑，司法的权威性也难以真正确立。确保独立审判，实现司法公正，一要解决司法权的地方化问题。
　　《法制日报》：如何理解司法地方化问题？
　　马怀德：司法地方化是指法院在案件审理、适用法律过程中往往会受到地方利益的影响以及地方权力的干预。在我国，地方各级人民法院的运作经费往往大部分都来自于同级地方人民政府。在这种财政地方化的影响下，期待法院能够不顾及地方利益、尤其是地方行政机关所主张的利益进行裁判，几乎是不可能的。因此，摆脱地方干预，尝试司法区与行政区分离，实行司法保障垂直管理等是未来司法改革的重要方向，也是推动司法公正进而保障司法公信的重要方面。
　　《法制日报》：如何解决司法权威不足的问题？
　　马怀德：法院往往被视为是同级党委、政府领导下的一个专门负责审判活动的职能部门的组织，无法获得应有的独立性和权威性。由于法院对案件对事实的认定、对法律的理解和适用，随时可以受到挑战，导致终局性的丧失，损害了司法权威性，从而导致公信力的流失。为此，必须从树立司法权威，保障司法机关独立行使审判权入手，尽快解决司法权威不足的问题，实现司法的公正，提升司法公信力。
　　当然，还必须正确处理法院内部上下级关系和业务管理关系。我国实行的是两审终审的原则，不论初审法院还是二审法院，应该都是独立的一级法院，彼此之间存在的仅是业务指导关系，并不应该有所谓领导与被领导的关系。但实际上，被上级法院改判或者发回重审的案件所占的比率，一直是衡量一名法官办案水平和能力的主要指标。在具体案件审理中，通过请示、汇报等方式，提前与上级法院进行沟通，以求得裁判步调的一致。司法人员纲纪和奖惩强化了上级法院与下级法院的行政关系，削弱了两审终审制的设置初衷，违反了司法规律，影响了司法公信力。为此，必须按照十八大精神，全面准确把握宪法要求，着重解决制约法院依法独立公正行使审判权的诸多问题，确保法院依法独立公正行使审判权，树立司法权威，提升司法公信力。
　　《法制日报》：当前，化解矛盾纠纷正在脱离法治轨道，陷入行政方式解决的误区，出现了“信访不信法”“信权不信法”等现象。如何摆脱误区，把各类纠纷纳入法治轨道？
　　马怀德：通过行政方式解决的纠纷缺乏稳定性和长期性，纠纷会无休止地拖下去，既不能真正解决纠纷，又增加了社会成本。如果过度地依赖行政方式，必然会导致行政方式解决纠纷的数量增加，司法解决纠纷的能力弱化。为此，必须重新认识信访功能，严格限制信访范围，使信访回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位。同时，对信访制度进行较大力度的改革，使之更加适应新形势下社会矛盾和纠纷解决的要求。限制信访在案件实体处理方面的功能，将各类涉法、涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。建立起信访与复议、诉讼、申诉等法定纠纷解决渠道的衔接机制。
　　鼓励行政复议机关与人民法院在信访机构设立接待室，使大批涉法、涉诉的信访案件直接进入复议诉讼等程序。各级领导在重视信访工作的同时减少批示、增加指导，将各类争议逐步引导到纠纷解决的主渠道上来。应当充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，分清主次，鼓励公众更加理性地选择救济渠道，更多运用行政复议、行政诉讼等方式维护自己的合法权益。
　　《法制日报》：十八大报告提出“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”如何弘扬法治精神，增强法律意识？
　　马怀德：一是执政者率先垂范。政府要守法，公务人员尤其是领导干部要有法治精神与法治理念，这是营造倡导法治文化的关键。如果执政者意识不到法治的重要性，不能够率先垂范、严格守法、依法办事的话，整个社会的法治氛围很难形成。所以，政府依法行政、司法机关公正司法、立法机关科学立法，领导应当率先垂范，意识到法治的重要性，重视法治，善于运用法治思维和法治方式思考问题，解决问题。也只有这样，整个社会的法治氛围才会有很大改观。二是媒体理性传播。媒体是信息的传播者，是培育法治文化的关键一环。媒体的理性和规则意识、自律和责任担当，对整个社会形成法治文化具有重要作用。
　　三是学校的教育责任。文化的养成不可能速成，要从小灌输、教育、训练。只有家庭的耳濡目染，教育机构的长期努力，才会起到一定的作用。现在所有学校都开政治课公共课，但是最讲规则的法治文化课却开不起来。我们学校应该把法治文化课这个牌子树起来，并在全国推广，应该让每个公民都接受法治文化的熏陶。
　　四是民众要理性表达和行动。法治文化形成的基础在广大民众。现在有一种倾向，比如很多时候人们不是理性地表达自己的意见，理性实施自己的行为，而是有一种从众心态，遇到热点问题，有时就会理性不足，肆意挥洒。如何来保持理性从而养成法治文化？我觉得这是媒体的责任，也是每个公民个人的责任。
　　当然，法治文化下的社会理性还要制度保障。此外，推动中国的法治文化对整个文化强国建设有很重要的意义。
　　（作者单位：中国政法大学）

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