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标题: 法院审判权运行机制改革研究/康常荣 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-3-5 15:37
标题: 法院审判权运行机制改革研究/康常荣
法院审判权运行机制改革研究
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　－－论法官独立审判权
　　作者：新疆生产建设兵团第一师中级人民法院助理审判员康常荣
　　内容提要:人民法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身。根据我国法院的制度现状，裁判文书的生成在经过合议庭评议后，还要经过庭长审核、院长审核，有的还要经过复议、审判委员会讨论，多次轮回之后，才实现凤凰涅盘。在此过程中，过度强调法院这一司法机构本身的司法独立性，忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。然而纵使如此，案件仍难免上诉、发回、改判和再审。民事和行政诉讼活动缺乏检察院的有效监督。如何恰当配置审判权，如何合理确定各主体在审判活动中的地位和作用，如何有效发挥检察院的监督作用，建立符合审判客观规律、现实条件和时代要求的审判权运行机制，是我国法院改革与发展的重大任务。
关键词: 审判主体；审判权运行；机制改革
一、审判权运行中存在的问题
（一）审判主体的多样性和层级性
审判主体直接关系裁判文书的生成，是审判权运行的核心。我国法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身。根据我国法院的制度现状，裁判文书的生成在经过合议庭评议后，还要经过庭长审核、院长审核，有的还要经过复议、审判委员会讨论，多次轮回之后，才实现凤凰涅盘。在此过程中，过度强调法院整体的司法独立性，忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。审判组织与审判机构未能形成有效运行和制约监督机制。主要表现在以下几点。
1.隐形审判主体的存在
关于裁判文书的生成方式，国外法院比较一致的做法是，独任审判员或合议庭所形成的裁判意见，不受其他主体的评价。而我国裁判文书生成方式决定了我国审判权力运行与其他国家存在重大差异。根据我国现行的司法解释及相关规定，除了独任审判员和合议庭外，审判委员会做为决定裁判结果的最高机构，也属于法律规定的审判主体。另外，由于院长、庭长有权力签发裁判文书，有权发表建议、要求复议，提交审判委员会讨论，对案件的实体裁判产生不同程度的影响，在一定程度上成为审判活动的隐性主体或称为幕后主体，形成了“审的人不判、判的人不审”的现象。
2.按照公务员序列管理法官队伍的不良影响
我国的法官队伍被纳入公务员序列，实行公务员管理体制，法官具有法律职务和行政职务的双重身份，且行政职务的大小对法官政治前途和生活待遇的影响一直处于主导地位。法院内副庭长、庭长、审判委员会委员、副院长、院长之间构成类似于行政科层的金字塔设置，各层级具有明确的从属关系，这种从属关系的效应常常体现在案件的实体裁判过程之中。同一案件在同一审级内往往需要经历多个主体和层级的复合评价，才能形成最终的裁判意见[1]。由于行政级别带来的官本位思想和行政强权，领导权威大于法律权威，加之我国法院审判权运行初期的行政决策式和行政审批式的残余影响，有的院长、庭长未必按照规矩出牌，造成了我国审判运行一定程度上的乱象。
3.法律和制度规定的不合理性
一些权力运行规则都无一例外地设置了弹性条款或“兜底条款”，如规定“合议庭认为需要提请审委会讨论决定的其它案件，或“本院审委会确定的应当由审委会讨论决定的案件”。这就使得已经形成合议庭多数意见甚至一致意见的裁判仍有可能被提交审判委员会讨论决定。这些条款实际上瓦解了相关规则的限定意义，为各主体参与个案裁判留下自由空间。
正因为上述情况的存在，以人民法院名义所作出的裁判，在“说理部分”的表述，既可能是代表法院审理案件的独任审判员或合议庭，也可能是代表法院集体审判意志的审判委员会，还可能是代表个人意志的其他主体。这种审判权运行状态即损伤了独任审判员或合议庭的审判主体地位，也容易为徇私舞弊者利用。
（二）审判权未得到有效的监督
审判权的健康运行必须依赖于法院内部和外部的监督，法院内部的监督为内设审判监督庭，外部的监督包括党派监督、人大监督、检察监督、媒体舆论监督、公民个人监督等等。相比之下，法院内设监督机构的监督和检察监督无疑是专职也是最专业的监督方式。本文说谓审判权未得到有效的监督，主要指法院内部设立的审判监督庭作用发挥不足，和检察院对民事、行政案件的监督实践不够两个方面。
1.法院内部设立的审判监督庭作用发挥不足
有的基层法院由于法官资源短缺和编制不足而无法设立审判监督庭，有的法院虽然设立审判监督庭但与审判管理办公室“一套人马、两块牌子”，或兼领减刑假释业务而无瑕兼顾；有的由于资历不足查找不出案件实体处理上的错误，只局限于案件的程序问题和裁判文书上的文字错误、以及案卷装订上的不当之处；有的虽资历有余但怕得罪人而不愿意指出错误，亦或者只根据当事人的再审申请审查案件。鉴于本级法院内部法律监督的弊端，有必要借助外部的法律监督。
2.检察院对民事、行政案件的监督实践不够
虽然诉讼法规定检察院有权对民事和行政案件的诉讼活动实施监督，但根据法律规定，法院不通知检察院派员出庭，也没有向检察院抄送裁判文书的硬性规定。检察监督没有发挥出应有的作用。长期以来，检察院对这两类案件的诉讼活动启动抗诉程序只依靠当事人的申请。如果没有当事人向检察院申请抗诉，检察院根本无法获知某一民事或行政案件的裁判是否存在问题。这是导致全国由检察院抗诉的民事和行政案件数量极其有限的原因。
二、对法官独享裁判权正反面理论基础的剖析
对审判权运行存在问题，是利弊取舍的问题。思想认识上的不统一是出现上述问题的内在原因。是由合议庭或独任法官排他地独立享有审判权，还是继续奉行案件审批制、保持院长及审委会对裁判的最终决定权，还是以合议庭或独任法官独享审判权为原则、以审判委员会决定个别案件为补充？是主动邀请检察监督，还是被动接受？
（一）否认法官独享裁判权的理由
1.从我国宪法、法官法的规定来看，我国司法审判是以法院而非法官为主体或本位的
《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。有学者认为明确谁是审判主体是判断司法独立的前提。如果审判主体是法院，裁判行为是由法院机构整体完成的，那么对司法独立的评价就在于法院的审判权是否独立而不在于法官是否独立。
2.认为多审判主体是集中了人的智慧
院、庭长是较为优秀的法官，多审判主体有利于集中更广泛的智慧，更加审慎地解决法院所面临的复杂疑难问题,且院长、庭长干预的案件和审委会讨论决定的案件实际上不多见，并不影响合议庭或独任审判员作为审判主要力量这一格局。
3.现实需求和领导责任的唆使
在当前法官队伍特别是中西部法官队伍素质良莠不齐的现实情况下，由院长、庭长对裁判文书进行把关有一定的现实需求。另一方面，院长由人大选举产生，对人大负责，接受人大监督，也导致院长介入到具体审判过程，把控重大、疑难案件的裁判。
（二）肯定法官独享裁判权的理由
1.西方法治国家的普遍性实践
独任法官或合议庭在法院内部排他地独立享有裁判权是西方法治国家的普遍性实践。这一实践对于我国坚持依法治国、将法治作为治国理政基本方式的要求有借鉴意见。
2.法无明文规定
我国诉讼法中关于“审判组织”的规定中，只有合议庭和独任审判员，没有审判委员会，只规定了合议庭评议案件的规则，并没有将审判委员会对案件的最终裁决权写入诉讼法。相反，《中华人民共和国法院组织法》中对审判委员会的职责有明确的规定，“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。请注意这里的用词是“讨论”而不是“决定”。在《中华人民共和国法官法》规定的法官义务当中，有以事实为根据、以法律为准绳，但没有必须服从审判委员会对案件处理的规定。
3.行政化决策的弊端和对法官主观能动性的挫伤
法院内部金字塔式的权力设置模式、官本位的思想使得院长、庭长容易基于领导地位强调领导权威，容易强化行政化决策方式，即“我是你的上级，你必须听我的”，忽略了用理论说服。如果法官不接受院长、庭长的意见，就可能被边缘化。院长、庭长和审委会主动介入案件的裁判，否定了法官的主观能动性，挫伤了法官积极性，甚至成为个别法官逃避审判职责的方法。有的法官逐渐产生了依赖心理，在对案件处理束手无策时，亦或担心被上级法院改判的可能性较大时，不考虑分析案情、深入研究，而是将案件的决策权直接交给院长、庭长和审委会。
4.制度设计缺陷
现行的裁判文书审核制度设计不符合少数服从多数的民主集中制原则。法官的审判权是平等的，没有上下级之分。基于法院上、下级之间及其内部之间在审判业务上的指导性质而非领导性质，法院审理案件中的民主集中制，应当仅限于少数服从多数，不存在下级服从上级。院长、庭长的意见属于个人意见，相对于合议庭形成的多数意见（有些还可能是一致意见）而言，更应当尊重多数意见。如果院长、庭长可以否定合议庭民主产生的意见，就成了下级服从上级，本身即不符合法院独特的民主集中制原则。而2002年最高法《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第17条不仅规定院长、庭长对合议庭的评议结论有异议的可以建议复议，而且规定复议后仍有异议的，庭长可以将案件提请院长审核，院长可以交审判委员会讨论决定。这一规定实际上照搬了行政审批模式。
5.院长和庭长的观点未必正确，合议庭和独任审判员的观点未必错误，实践是检验真理的唯一标准
每个法官对事物的认识不尽相同，在案件处理上有时候是智者见智、仁者见仁。院长、庭长的意见，甚至是审判委员会的集体意见也不一定正确。甚至我们说，一审的裁决被二审改判，也并不意味着一审的裁判错误和二审的裁判正确，只是法律赋予二审法院的判决为终审判决的权力。审判委员会决定的案件被上诉、改判或者发回重审，二审终审的裁判经申诉成功后被上级法院指令再审的都不乏其数。安徽省高院再审董家玲诉某保险公司财产保险合同纠纷一案就是一个典型例证。这起案件在再审过程中，对某一法规的理解成为本案焦点。案子经审判委员会讨论形成多数意见，但仍然向最高人民法院提交了“（2008）皖民申字第440号”请示。然而最高人民法院作出“（2009）民立他字第42号”批复却是同意安徽省高级法院审判委员会的少数人意见。实践是检验真理的唯一标准。既然法律赋予了当事人的上诉权和申诉权，法院内设审判监督庭对案件审判质量实施专门监督，检察院也有对民事、行政案件的抗诉权。案件裁判结果是否有瑕疵，是否达到法律效果和社会效果的统一，只有经过实践即宣判以后才知道。如果有错误，自然可以通过二审的程序予以纠正。
6.对两种错误认识的批判
承认当前法官队伍特别是中西部法官队伍素质良莠不齐的现状，承认由院长、庭长对裁判文书进行把关有一定的积极意义，并不意味着可以喧宾夺主、越俎代庖，取代合议庭或独任审判员的意见。院长、庭长没有否定法官裁决意见的情形只不过是合议评的意见符合院长、庭长的意见，而不是赋予或尊重法官的独立裁判权。
三、对审判权运行机制改革的建议
（一）建立独立于公务员序列的法官队伍
尽快将法官从公务员队伍中分离出来，以法官等级作为法官级别高低的唯一标准。承认和崇尚法官的法律权威，降低和褪化法官的领导权威意识。法官享有“高人一等”的政治地位。改变法官任职条件高于行政人员而职务或等级晋升、政治、生活待遇等同于行政人员的现实状况。提高法官的政治待遇，避免因法官政治待遇低于行政管理人员而遭遇干扰。
（二）重塑审判职权的配置
重塑审判职权的配置就是重新确定各主体在审判活动中的地位与作用。笔者认为，一方面，应当承认院长、庭长在裁判过程有享有一定话语权；另一方面，又必须对院长、庭长、以及审判委员会的参与行为作出明确的限定，弱化院长、庭长、以及审判委员会的裁判主体地位，突出法官的裁判主体地位。从范围和方式对院长、庭长参与裁判加以限定。通过一系列制度建设，防止院长、庭长对审判员在审判业务上的指导地位向领导地位转变，避免把“审核”衍变为“审批”，“要求复议”衍变为“强制性变更”。
1.明确规定审判职能由合议庭和独任审判员行使
明确规定审判职能由合议庭和独任审判员行使，同时配套落实院长、庭长担任审判长的情况下的案件评议制度。院长、庭长自己担任审判长的案件，评议中应当先由合议庭成员发表意见。评议案件应当各自以书面形式先行写出审理意见，但最终处理意见以记录在评议笔录中的发言为准。个人的审理意见作为合议评评议笔录的一部分入卷，即使经评议后改变了原来的意见，也不抽回或更正。
2.明确院长、庭长在具体案件裁判中的管理权限
限制院长、庭长对具体案件裁判的影响，院长、庭长主要通过在院内、庭内举办常态性的审判研讨、讲座、培训等方式，将自己的审判经验和理论研究传授给法官，使之转变为法官的经验和理论，以此实现宏观指导。院长、庭长有职权签发裁判文书，但应当以一人为限，不宜像行政审批一样层层报批。否则既不利于法官独立办案，又影响审判效率。裁判文书签发应当限于一定的范围，进行大幅度的放权。适用简易程序审理的，判决书或由独任审判员自行签发，最多由庭长签发即可；适用普通程序审理的，判决书或由庭长签发，庭长担任审判长的由院长签发；其它裁判文书一律由审判长或独任审判员自行签发即可。明确院长、庭长对裁判文书的签发是指导性质而不是审批性质，对案件的裁判结果有异议，应当提出书面意见，重点通过说理的方式说服法官，使之真正转变为法官自己的意志，而不是命令式的被服从。在理论说服的基础上，院长、庭长可以要求法官对案件进行复议，但复议以一次为限。经复议后，如果法官仍然坚持已见，院长、庭长应当尊重法官的意见，签发裁判文书，无权提请审判委员会讨论。说服方式是符合法院这个学术团体的，且实际效果要比强加于人好得多。马克思指出：理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人[2]。理论说服，考验院长、庭长的法律素养和工作方式方法。如果不能说服法官，即说明院长、庭长所掌握的理论并不具有彻底性，应该重新审视自己的理论观点。
3.明确审判委员会的职责
具体明确将案件提交审判委员会讨论的情形，同时取消兜底条款，防止权力延伸。审委会必须在法律规定的权限内行使，不宜随意启动审委会讨论案件的程序，不再宏观地将“重大、复杂、疑难案件”做为审判委员会讨论案件的范围，而是具体限定在以下三个方面：（1）对合议庭不能形成多数意见的案件。（2）拟判处死刑的刑事案件。（3）各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的（说明：唯独此条是诉讼法明文规定的）。对于第（2）点可以认为是一个例外规定。这是因为生命权是最大的人权，法官的独立审判权与人的生命权相比较，当然要让位于生命权。对于第（3）点，由于它评价的是已生效裁判文书，因而不构成对法官独立行使审判权的干涉。除此之外，审判委员会主要职责就是总结审判经验（主要依靠专职委员）、制定司法解释和规范性文件、讨论决定对审判工作具有指导性意义的典型案例，决定院长的回避等事项。由于已经将审判委员会决定具体案件的权限严格限定在狭小范围，此时规定由合议庭无条件执行审判委员会的多数意见就顺理成章了。既然合议庭不能形成多数意见，将案件的最终决定权交给审判委员会就成为唯一的方法。不过在此种情况下，笔者认为应在裁判文书“案件由来”部分说明“本案经审判委员会讨论决定”字样，以期与由合议庭自行裁决的案件有所区别。
4.简易程序审理的案件一律不得提交审判委员会讨论
民事案件适用简易程序审理的条件很明确，即“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”，以及“当事人双方约定适用简易程序”的案件。不论哪种情况，既然选择了适用简易程序审理，就说明无复杂性，否则应当适用普通程序审理。因此，笔者认为，规定将按简易程序审理的案件也可以提交审判委员会讨论本身就是一个伪命题，是站不住脚的。
5.一审经审判委员会讨论决定的案件不应发回原审法院重审
上诉案件，二审法院认为需要发回重审时，如果一审是经审判委员会讨论决定的，不应发回原审法院重审，而应当指定其他法院审理。审判委员会是法院在法律上的最权威组织，如果最高权威的裁决错误，那么再由原审法院的任何法官另行组成合议庭审理都好比是“儿子煽老子的耳光”，是不合适的。
（三）建立实现审判权有效运行的另一个途径——主动接受检察监督
笔者认为，主动接受检察院监督民事、行政案件审判活动是实现审判权有效运行的重要途径之一，建议修改相关法律，明确规定由人民法院主动接受检察监督的民事、行政案件的情形和途径。笔者认为具体措施有二，一是主动邀请旁听审判，二是抄送裁判文书。但是将全部的民事、行政案件交由检察院监督也是不现实的，一来检察资源不足，二来没有这个必要性。因此必须有所侧重。
1.旁听审判
下列民事案件的庭审活动有接受检察监督的必要：1.涉外案件；2.在本辖区有一定影响的案件；3.案件当事人人数在五人以上（含本数）的案件，或被告一方人数在三人以上（含本数）的案件。上述所列情形之外的其它案件，如合议庭认为有必要也可以邀请检察监督。行政案件的庭审活动，由于案件数量有限，是否考虑不区分为若干情形，全部列为接受检察监督的对象。亦或只将经过行政复议后又提起行政诉讼的案件作为接受检察监督的对象。邀请检察院以旁听形式实施监督的，由法院在开庭前函告或电话通知检察院，但依法不公开审理的案件除外。由于是法院主动邀请监督，检察院不是必须派员参加，但应当尽量。之所以没有将原告一方人数众多的案件也列为情形之一，是因为多数案件共同原告之间无利害关系，数原告可视为一人；有的案件如继承纠纷案件中的共同原告之间虽有利害关系，但如果综合人数众多超过五人，便归属于所列情形之中，故无须单列。笔者原来想将“存在多种以上法律关系的案件”也列为情况之一，但后来认为存在多种法律关系的案件，当事人也往往众多，基本上可以由“案件当事人人数在五人以上（含本数）的案件”，或“被告一方人数在三人以上（含本数）的案件”所囊括，而且有的案件只有到法庭调查阶段才能被发现有多种法律关系，缺乏可操作性，故无须单列为情形之一。
2.抄送裁判文书
所有的民事和行政判决书和不予立案裁定书，在送达当事人的同时抄送同级检察院，并将此情况告知当事人。这样做有两个好处，一是如果判决有误，有利于当事人及时提起上诉，防止在判决生效后申请再审。二是如果判决无误，检察院会可以协助进行判后答疑，有利于当事人息诉服判。之所以只将上述裁判文书抄送检察院，是因为相对而言其它裁判文书当事人之间对抗性较小，而判决书涉及对实体的处理，不予立案裁定书影响当事人诉求的行使，是当事人对抗最大的裁判文书，足以起到以点带面的效果。
四、结论
综上所述，笔者认为，通过解决审判主体的多样性和层级性，重塑审判权配置机制，增加审判权力运行的监督制约，可以构建出既符合中国国情，又符合法治国家要求的司法权力运行机制，为早日实现中华民族伟大复兴提供法治保障。
(声明：论文纯属作者个人观点，与单位无涉）
注释:
[1] 顾培东，《人民法院内部审判运行机制的构建》,《法学研究》2011年第4期；
[2] 马克思：《〈黑格尔法哲学批判〉导言》，《马克思恩格斯选集》第1卷第9页，人民出版社。

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