标题: 地区以及其它当代少数民族受教育权保护问题探讨/张宏民 [打印本页] 作者: [db:作者] 时间: 2014-3-4 23:07 标题: 地区以及其它当代少数民族受教育权保护问题探讨/张宏民 地区以及其它当代少数民族受教育权保护问题探讨
张宏民
（西安光华创新学校 社科系 陕西 西安 710072）
摘要：我国现已初步形成少数民族教育法律制度体系，少数民族的受教育权利获得了基本的保障，但由于历史、地理、政治、经济等各方面原因，我国在少数民族受教育权保护方面还存在很多问题。本文对此进行了研究，提出了解决问题的应对举措，最后论述了解决问题的意义。
关键词：少数民族；受教育权；保护现状；举措
Education right protection question discussion of contemporary ethnic minority
Zhang HongMin
(Innovative school of the brilliance of Xi'an Society's department ，Shaanxi ，Xi'an ，710072,,China))
Abstract :Our country has already formed the legal system of a few national education tentatively now, ethnic minority received an education the right has obtained basic guarantee, but because history , geography , politics , economy ,etc. reasons of various fields, a lot of questions exist yet in education right protection of ethnic minority in our country. This text has carry on research to this, has proposed solving the action of dealing with of the problem, expounded the fact finally that solves the meaning of the problem.
Key words : Ethnic minority; Education right; Protect the current situation ; Action
对于少数民族来说，受教育权既是一项公民权，也是一项民族权，保障这一权利的实现，对其具有特别重要的意义。笔者在对当前少数民族受教育权实现状况作了长时间调研的基础上，拟从少数民族受教育权保护现状、改善少数民族受教育权实现状况的举措、加强少数民族受教育权保护的意义三个方面对这一问题进行研究。
一、少数民族受教育权保护现状
建国五十多年来，党和国家一贯重视发展少数民族教育事业，先后制定了一系列保护少数民族受教育权实现的方针、政策和法律法规，并努力予以贯彻和实施，现已初步形成少数民族教育法律制度体系。在这种情况下，我国的民族教育事业取得了很大的成就，少数民族的受教育权利获得了基本的保障，民族教育规模不断地发展壮大，少数民族的素质有了极大的提高。
例如辽宁地区少数民族受教育权实现的情况就能充分说明上述事实。辽宁省现已初步形成了较为完善的从民族幼儿园――民族小学――民族初中――民族高中――民族高等院校的民族教育体系。民族学校由1978年前的不足100所，发展到上世纪末的2229所。截止到2004年4月，辽宁省各级各类学校近800万在校生中，有少数民族学生105余万人。辽宁省人口较多的蒙古、朝鲜、满、回、锡伯族五个民族都设有本民族的幼儿园和中小学。
表1： 全省民族学校分类表
初 高 中小 学
学校总数（所）在校生数（人）教职工数（人）学校总数（所）在校生数（人）教职工数（人）
蒙古族44282212584282808042567
朝鲜族2915655201063188452028
满、回、
锡伯族2068701731113294022094
注：以上不包括普通学校的民族班
辽宁省少数民族学龄儿童入学率大幅度提高。目前，这一民族地区幼儿学前入园率70%以上，小学、初中、高中入学率分别达到99.7%、95%、56%。
辽宁省少数民族考生高考升学率也不断上升。据不完全统计，1977年恢复高考以来，辽宁省已有10万余名少数民族学生考入各类大中专院校。少数民族考生的高考升学率由上世纪80年代初的6%上升到上世纪末的21%。少数民族学生升学率的逐年提高，就使大批少数民族优秀青年有机会进入高等院校学习。[1]（P20）
上述情况无可辩驳的说明，当代少数民族受教育权保护的总体状况是较好的，较之以前有较大的进步。
但由于历史、地理、政治、经济等各方面原因，我国在少数民族受教育权保护方面还存在很多问题。总括起来，其主要表现如下：
（一）少数民族地区学生特别是女童辍学率高且呈上升趋势。据不完全统计，民族地区辍学率累计高达38%。普及九年义务教育，仍然是民族教育工作的重点难点。
表2： 辽宁新宾满族自治县义务教育情况表
年份全部学校数（所）普通中学在校学生数（人）辍学率比例（%）初中入学率（小升初）（%）
普通学校民族学校总计民族学生总计女童
1995301151017053697
2000248151052335896
200317281391697413.537097.2
从上表可以看出，民族地区九年义务阶段学生辍学现象近年来呈增多趋势，而且女童占的比例更大.[2](p24)九年义务教育是基础教育，是受教育权的基本内容和进一步实现的根基。一个少数民族学童如果连九年义务教育都保障不了，那么少数民族应当享有的受教育权在他（她）这里的实现状况就可想而知了。教育欠债的结果是积成一支庞大的文盲半文盲队伍，而且这个队伍还在以每年数万甚至数十万失学辍学儿童的速度在递增。长此以往，积少成多，量变引起质变，“愚者越愚”，“智者越智”，少数民族的发展就无从谈起，以至国家的发展也要受到严重影响。
（二）民族地区师资力量的提升缓慢。民族地区工作和生活环境差，教师待遇低，还存在拖欠工资现象，在市场经济下，这样的情形根本吸引不来高精尖各级各类人才，即便是民族地区出去上大学的学生毕业时往往也不愿回民族地区工作，甚至已到民族地区工作的教师还要流失。这样一来，导致的结果是民族学校的教师学历低，素质不高，教师队伍的总体数量和整体素质呈下降趋势，严重影响教育质量。在我国大力实施“科教兴国”战略的今天，全国大部分地区整体师资力量都在不断飞速提升，但民族地区师资力量的提升却比较缓慢（不可否认有些民族地区师资力量也有所提升）。这就影响了少数民族受教育权实现状况的改善。
（三）民族地区教育经费投入不足，且缺乏法律保障。由于地方财政困难，各地忙于搞经济建设，尽管中央有法律规定和政策要求，但各地对教育事业尤其是少数民族教育往往重视不够，教育经费投入就不足，需要维修的基建投资到不了位，公用经费严重短缺，基础设施严重落后。该给的经费被削减了，即便是被削减了的经费由于无法律保障机制往往也是难以到位。这样的情形就严重影响了少数民族地区教育事业的发展，少数民族受教育权的保护自然也就大打折扣。例如2003年，辽宁省10个民族县（市）教育经费支出累计总额为559万元，而海城市教育经费支出为627万元，民族地区教育经费支出与发达地区相比，教育经费相差悬殊。[3](P26)
（四）“高考移民”等现象也严重影响少数民族受教育权的实现。所谓“高考移民”，是指由于我国在教育欠发达地区、北京教育发达地区实行差别高考录取分数线，于是录取分数线高的教育发达地区的考生，纷纷采取转学、迁移户口等办法到教育欠发达地区和录取分数线低的教育发达地区去应考的特有的现象。 近年来，这种“高考移民”现象越来越严重，甚至还有人专门组织安排，从中获利。可以看到的是，大学录取分数线低的省份大多属“老、少、边、穷”地区，其中有相当一部分地区是少数民族地区，这样一来少数民族学生在大学录取过程中就受到了排挤，其接受高等教育的受教育权就不能得到较好的实现，国家对少数民族的照顾和优待也就落不到实处。
（五）由于没有形成对民族教育法律政策贯彻实施的监督检查、激励奖惩机制，侵害少数民族受教育权的事件得不到及时纠正。我国的民族教育法制工作相当薄弱，立法滞后，目前还没有一部系统完善的民族教育法对民族教育的发展起保障和促进作用，致使民族教育很不适应改革开放后民族地区经济发展的需要。民族地区的基础教育更是缺乏强有力的法律保障机制，实践中发生侵害少数民族受教育权的事件，往往也无法得到及时纠正，这就使少数民族的受教育权利难以得到充分的实现。从受教育权的整体性来衡量，少数民族公民的受教育权利还没有得到充分的实现，特别是在当前民族教育与全国教育的平均发展水平有较大差距，且这种差距有进一步拉大的情况下。
二、改善少数民族受教育权实现状况的举措 针对少数民族受教育权保护中存在的问题，本着务实科学的原则，笔者认为改善我国少数民族受教育权实现状况的举措至少应该有以下几个方面：
（一）减少以至杜绝义务教育阶段学生辍学，扎扎实实做好民族地区“九年义务教育工作。” 民族地区学生辍学的原因概括起来有以下四个：
1.学生家里贫困，无力供给孩子上学，虽有心而力不足；
2.家长未充分认识到孩子接受义务教育的必要性、重要性，认为孩子尤其是女童读书屋用或用处不大；
3. 民族地区实行教育“一费制”后，按要求对贫困学生应减免课本费和学杂费，但由于学校经费短缺往往减不了，更有甚者还提高收费标准，亦造成无钱上学；
4. 少数民族地区大多在边远的山区、牧区， 由于居住分散、交通不便，学校离家较远，学生上学非常艰难，存在安全隐患（尤其对女童来说）。
要减少以至杜绝义务教育阶段学生辍学，就必须想法设法消除上述造成孩子辍学的原因。原因1、3可通过增加教育经费投入，降低学校收费标准，对贫困生减免学杂费和予以经济资助等方式解决；原因2要通过宣传《义务教育法》、《扫除文盲条例》等教育方面的法律法规和政策以及做学生家长的思想工作来解决；原因4可要通过学生住校、改善交通状况、整治治安环境、净化社会风气等方式解决。导致学生辍学的原因消除了，学生辍学率自然就会降低。
（二）加快民族地区的经济和社会发展，改善民族地方的工作和生活环境，提高教师待遇，吸引大批各级各类的优秀人才来民族地区工作，以切实提升民族地区师资力量。师资力量的提升，可从两个方面来考虑：一是教育的基础设施建设和图书资料、仪器等的配置；二是高素质、高水平的教学管理人员的引进。教育的基础设施建设和图书资料、仪器等的配置需要大笔资金；吸引各级各类的优秀人才来民族地区工作，除给予其较优厚的工资待遇外，工作和生活环境的改善也很重要（其在很大程度上影响着人员的来去），而这些亦需要大笔资金。这些资金从何而来呢？除国家给予的经济帮助、扶持外，大量的资金恐怕还要靠自己想办法来解决，而这只有靠加快民族地区的经济和社会发展来实现。正因为这样，邓小平同志曾反复强调：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”[4]（p167） “权利永远不能超出社会的经济结构以及经济结构所制约的社会的文化发展”[5]（P12），少数民族受教育权的实现自然也是这样。
（三）加大民族地区教育经费的投入，并以法律手段来保障其投入及时到位。修改后的《民族区域自治法》第71条、37条的规定，均体现了国家加大对民族地方教育经费投入的立法精神。但实际情况是民族地区教育经费严重不足，核拨时是被减了又减，即便这样有时还不能及时到位。经费问题往往也就成了影响学校教学工作的一大障碍。这一问题解决不了，少数民族受教育权实现的不良状况就无法改善。要彻底解决这一问题，确立民族教育专项资金的法律保障机制可能是有效的手段。可通过依法加强和改善人大对同级政府落实民族教育经费“三个增长”的法律监督（即各级政府财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校生人均教育经费逐步增长，教师工资和学生人数人均公用经费逐步增长），以确保各级财政对民族教育投入的“三个增长”和投入及时到位。
（四）禁止“高考移民”、“高中移民”等。“高考移民”等投机行为，不仅损害了我国的教育制度，而且严重损害着少数民族受教育权的正常实现。正因为这样，故内蒙古、新疆、广西、宁夏、贵州、青海、海南等民族地方都以严格限制“高考移民”、“高中移民”。只有消除了“高考移民”、“高中移民”等现象，少数民族受教育权的实现才能得到保障。可以通过严把资格审查关、实施违规责任追究制、建立“高考移民”投诉举报机制、确认“高考移民”成绩在民族地区无效等办法来消除这种现象。
（五）适时制定、修改少数民族受教育权保护的法律法规，形成完备的少数民族受教育权保护的法律体系，特别是形成对民族教育法律贯彻实施的监督检查和激励机制。我国现已形成了以《中华人民共和国教育法》（1995.9）为主体包括《宪法》、《中华人民共和国义务教育法》（1986.7）、《中华人民共和国义务教育法实施细则》（1992.2）、《中华人民共和国教师法》（1994.1）、《中华人民共和国职业教育法》（1996.9）、《中华人民共和国高等教育法》（1999.1）等关于公民受教育权的实现和保障的完整的法律体系。在上述这些保障公民受教育权实现的法律法规中对少数民族的教育问题和保障少数民族教育权利的实现等都做出了特别的规定，另外《民族区域自治法》、《城市民族工作条例》、《中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》等民族法制中也有关于少数民族的教育问题和保障少数民族受教育权实现的规定，这两方面法律法规中关于少数民族教育问题和保障少数民族受教育权实现的法律规范的有机统一体，则形成民族教育法制体系。我国的民族教育立法应该说是很有起色。但从现行的民族教育法规来看，多数是民族教育行政规章及规章性文件，法规很少，更是缺乏位于《宪法》和《教育法》之下的统领民族教育法规规章的民族教育基本法。《少数民族教育条例》的制定虽已列入议事日程，并在2002年4月由教育部正式启动了起草工作，但却迟迟不能出台。虽早在1995年3月，第五次全国民族教育工作会议就提出了要逐步制定专门的《民族教育法》，以保证少数民族受教育权的全面落实。但时至今日这部法律还尚未诞生。由于民族教育法规层级过低，必然刚性不足，从而影响其效力的发挥，因此，也就很难起到保障和促进民族教育发展和少数民族受教育权完整实现的作用。
基于上述情形，我国现在民族教育工作中的一大重要任务恐怕就是根据国情适时制定、修改少数民族受教育权保护的法律法规，形成完备的少数民族受教育权保护的法律体系，特别是形成对民族教育法律贯彻实施的监督检查和激励机制。我国应在《少数民族教育条例》起草工作和以往民族教育立法的基础上，认真调查研究和总结建国以来特别是党的十一届三中全会以来民族教育改革发展实践经验，并结合社会主义市场经济体制和实施科教兴国战略的新形势，尽快制定《中国少数民族教育法》和适时修改民族教育法律法规，对民族教育这一特殊领域的诸多问题做出详细具体的规定，特别是对民族教育法律贯彻实施的监督检查和激励机制要做出切实可行的规定，以加快民族教育事业的发展，切实保障少数民族的受教育权利。
（六）增强法治意识，提高执法水平，严格追究侵犯少数民族受教育权行为人的法律责任。在实践中，虽有民族教育法制关于少数民族受教育权保护的法律规定，但实践中侵犯少数民族受教育权的恶性事件却时有发生。不管出于什么原因，如果对这些违法事件不进行严厉查处和严格追究违法行为人的法律责任，那么不仅法律的权威、效力遭到了践踏，而且少数民族受教育的保护也就打了水漂(就个案而言)。长此以往，必然形成恶性循环，违反民族法制的违法行为会越来越多，法律权威和效力会越来越低，最终导致民族教育法制形同虚设，少数民族受教育权的保护无法实现。因此，要改善少数民族受教育权实现状况，就必须坚持“依法治国”，增强法治意识，提高执法水平，严格追究侵犯少数民族受教育权行为人的法律责任。
三、加强少数民族受教育权保护的意义 少数民族受教育权的实现，对于少数民族自身各方面的发展，以至国家现代化各项建设事业的推进，都具有重要意义。其具体表现如下：
（一）加强少数民族受教育权的保护，这是贯彻实施国家民族政策和民族法制的必然结果。我国民族政策和民族法制中都始终体现和渗透着发展民族教育事业和保障少数民族受教育权实现的精神。在当今建设社会主义法治国家的伟大历史进程中，贯彻实施体现和渗透着发展民族教育事业和保障少数民族受教育权实现精神的民族政策和民族法制，其必然后果就是加强了对少数民族受教育权的保护。反过来，我们在实践中加强对少数民族受教育权的保护工作，说到底，这是民族政策和民族法制的本质要求，是贯彻实施国家民族政策和民族法制的必然结果
（二）加强少数民族受教育权的保护，这是国家稳定和发展的根本要求。对于多民族国家来说，民族问题非常重要。江泽民同志曾经指出：“加快少数民族和民族地区的发展，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。”[6]（P4）加强少数民族受教育权的保护，这有利于少数民族各项建设事业的蓬勃发展；少数民族建设各项事业蓬勃发展的结果，是少数民族的繁荣富强；少数民族的繁荣富强，自然有利于国家稳定，同时少数民族的繁荣富强也是国家发展的目标和要求。从上述意义上说，加强少数民族受教育权的保护，其必然有利于国家的稳定和发展。
（三）加强少数民族受教育权的保护，这是发展、繁荣民族文化的必要手段。教育的主要功能在于：一方面是实现对人类共同创造的知识的传授和创造，相互学习；另一方面是各民族通过民族教育形式而进行的对本民族的历史文化的承继、改造和发展。前者是一切现代各国教育的共同点，而后者则构成了多民族国家不同的民族教育之间的差异。一个民族的文化得以延续和发展在很大程度上是通过教育实现的，离开了民族教育民族文化就无法延续、发展和传承。这样一来，重视民族教育、加强少数民族受教育权的保护，自然就成为了发展、繁荣民族文化的必要手段。
（四）加强少数民族受教育权的保护，这是“三个代表”重要思想的直接体现。少数民族亦是人民的范畴，践行“三个代表”重要思想，亦要代表和反映少数民族的意愿。少数民族的意愿归结起来，其最根本的意愿就是自身的发展。少数民族要发展，民族教育事业的发展是根基。因此，发展民族教育、加强少数民族受教育权的保护也就成为“三个代表”重要思想的体现和要求。教育部2005年10月28日下发的《关于贯彻落实的通知》中指出：“做好民族教育工作，促进少数民族和民族地区经济社会发展，是各级教育行政部门及教育工作者义不容辞的责任，是实践‘三个代表’重要思想最具体的表现。”[7]
（五）加强少数民族受教育权的保护，有助于少数民族平等生存权和发展权的实现。受教育权能否有效实现，直接关系到少数民族平等的生存权和发展权的实现与否。对少数民族的发展，有着无可替代的作用。虽然法律层面上赋予了少数民族平等的生存权和发展权。若少数民族无自身素质的大幅度提高，那么导致的结果只能是有权利而无享有权利的能力和水平，即民族间形式上平等而实质上不平等。加强少数民族受教育权的保护，无疑有助于少数民族平等生存权和发展权的实现。
（六）加强少数民族受教育权的保护，有助于落实科学发展观，以构建和谐社会。科学发展观是包含发展目的论，发展中心论，发展整体论，发展协调论，发展持续论，发展动力论，和平发展论等理论的科学思想体系。其中，协调发展主要是指城乡发展要协调，区域发展要协调，其实质就是在发展的非平衡中努力做到相对平衡。[8]“社会主义和谐社会”是特指我国社会内部的各种社会关系良性运行的社会状态，既包括各种利益群体之间的关系，也包括各个社会成员之间的关系，还包括各个地区、民族之间的关系。[9]可见科学发展观和和谐社会，均注重系统内部的均衡发展和良性运作。加强少数民族受教育权的保护，有利于少数民族和民族地区的发展，有利于缩小民族地区和发达地区发展上的差距，这实际上是在落实科学发展观，客观上有利于和谐社会的构建。
参考文献
[1] [2] [3] 李云霞：辽宁省少数民族教育权实施情况分析与法律对策[法律硕士学位论文][Z]沈阳：辽宁大学，2005-11-3.
[4]邓小平文选：第一卷[M].北京：人民出版社，1994.
[5]马克思恩格斯选集：第三卷[M].北京：人民出版社，1972.
[6]江泽民. 在中央民族工作会议上的讲话[A].中国民族统计年鉴（2000）[C]北京：民族出版社，2000.
[7]教育部：关于贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》做好民族教育工作的通知[EB/OL].微博教育信息网，2005-11-9
[8] 杨春贵.科学发展观是一个完整的科学思想体系[N].学习时报，2005-11-30.
[9] 郝建国.如何理解“社会主义和谐社会”的内涵[N].学习时报，2006-03-12.