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标题: 征地补偿与农民财产权益保护问题研究/王铁雄 [打印本页]

作者: [db:作者] 时间: 2014-3-4 20:13
标题: 征地补偿与农民财产权益保护问题研究/王铁雄
关键词: 土地征收补偿安置农民财产权保护法律对策
内容提要: 通过借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果的基础上，针对我国征地补偿实践中存在的“有法不依”和“无法可依”现象与我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中存在的主要问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度提供对策建议:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象、确保农民财产权益的存续保护与价值保护。

一、引言
当前，新农村建设的稳步推进，工业化、城镇化、市场化和农业现代化的快速发展，迫切要求各地政府依法征地补偿，以切实保护农民财产权益。但在实践中，一方面，虽然2004年《宪法》的修改和2007年《物权法》的颁布实施为征地补偿与农民财产权益保护提供了法律规范，但各地违法征地、以租代征等侵犯农民财产权益现象仍不时出现，由此引发的征地纠纷也频频发生，这表明在各地征地补偿与农民财产权益保护中“有法不依”的问题还很严峻;另一方面，尽管中央政策、国务院及各部门的决定，要求明确农民主体地位、缩小征地范围、提高补偿标准、贯彻社会保障原则，各地在实际作法中对改变城乡二元结构、建立适应社会主义市场经济的多种补偿安置模式也进行了有益探索，且国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收要件与程序亦进行了严格规定，这些都为征地补偿与农民财产权益保护指明了方向，但征地补偿须依合宪性法律进行，《物权法》还待完善，《土地管理法》正在修改，专门的《农地征收补偿法》尚未制定出来，征地补偿与农民财产权益保护“无法可依”仍是一个需要解决的问题。
因此，笔者认为，要切实解决我国征地补偿与农民财产权益保护“有法不依”与“无法可依”的原因和症结，减少征地纠纷与社会矛盾，依法合理有效地保护农民财产权益，就应借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果基础上，考察我国征地补偿与农民财产权益保护面临的法律困境和问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度进一步作以下对策研究:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，①以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象，确保农民财产权益的存续保护与价值保护。
二、国外征收补偿与财产权保护法制借鉴
通过对法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度中相关文献的梳理与探讨，总结出各国征收补偿法律制度在不断发展、完善中凸现出来的特点与规律:基本共性是通过在立法、行政与司法实践中不断变革和完善征收与补偿相关法律制度，以达到对私人财产权合理、有效的制度性保护与个别性保护，形成征收、补偿与财产权保护三
位一体的法律体系，探讨出一系列征收补偿理论:
(一)主张征收补偿须有充分的合宪性法律基础
如1919年德国所颁布的《魏玛宪法》第153条第2款规定:“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。”1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“……公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。”依此条款，财产征收，惟有依据法律，而该法律并“同时”有规定征收补偿之“额度”及“种类”时，方可准许之。且在宪法的体系中，形成财产权保障、征收和补偿三位一体，而不可分离。②
(二)主张公共利益内容应遵从立法者具体规范原则
对征收事项采列举及概括混合方式以分散的各个法律具体规定，且绝对拒绝纯粹的国库利益、地方政府公共财政利益的公益征收。③同时认为，立法者于规定公益内容之时，应尽可能避免援用空泛及抽象的用语，而应将公益予以类别化、特别化。④尤其是在立法技术上，惟有强调“具体规范”原则，国家权力滥用公益的情况，才可望被遏阻，私人财产权利才能得到切实、有效的保护。
(三)主张“公正、事先的”补偿原则与“市价”补偿标准
如1789年8月26日法国《人权宣言》第17条，亦即:1791年9月3日—14日法国宪法绪言规定:“财产权是一种不可侵犯的神圣的权利，非经合法证明确为公共需要，而且履行公正赔款，与赔款预付条件之前，不得加以剥夺。”⑤1804年《法国民法典》第545条规定:“若非为公共用途，而给以公正的、预付的赔款不得强迫任何人放弃其财产权。”⑥1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“公用征收仅能为了公共福祉之需要，始得为之，公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。”1791年《美国联邦宪法》第5条修正案同样规定，任何人不得“未经正当法律程序，而被剥夺其生命、自由及财产权;私有财产亦不得在未予以公正补偿(just compensa-tion)前，为了公共用途而被征收”。
在规定“公正、事先的”补偿原则的同时，主张财产征收须遵循“市价”补偿标准，应兼顾被征收财产的客观价值与被征收人本身的“特别价值”(如弱者的生存、发展权利)。⑦规定征收“市价”补偿标准具代表性的法规如1960年6月23日德国通过的《联邦建筑法》。⑧
(四)主张征收客体应包括任何具有财产价值的私权利
如在德国，早在魏玛宪法时期，帝国法院的判决就明白地宣示:“征收之客体，不再是以所有权以及其他物权为限。只要是任何具有财产价值之权利，包括代债权在内，皆可列入征收侵害的标的之范围。”⑨一直到1923年，柏林大学教授Martin Wolff发表了《联邦宪法及所有权》一文，将宪法所有权保障的客体，由传统的民法物权概念沿袭而来的“(物体)所有权”，扩充到“任何具有财产价值的私权利”。同时，魏玛时代已被确认的扩张的所有权概念在其后的基本法内被承继下来，使得基本法第14条第1款的所有权保障，系和财产权保障同义。准此，所有具有财产价值的私权利，例如(物权的)所有权，智慧财产权(著作、出版及专利权)，债权以及其它私法的权利，皆可归属于基本法保障范围之内。瑏瑠
(五)主张征收中行政、司法分权原则与财产权司法保护原则
如在法国，1810年3月8日公布的第一部近代土地征收法律中，“确定仅有司法机关可以宣布土地征收的原则，此原则迄今犹保持其效力。再者，该法律一方面将赔款之决定权委诸司法机关，一方面则将公共用途之宣告权委诸元首”。1841年5月3日公布的现代土地征收法律中，则进一步确立了财产征收中行政权与司法权分权原则与私人财产权司法保护原则。瑏瑡在德国，一方面，设定了征收前先行协商程序，法律规定行政机关有义务于实施征收前先行协议价购。瑏瑢另一方面，确立了行政、司法分权原则，规定征收争议由行政法院裁决、补偿争议由普通法院裁决。如《魏玛宪法》第153条第2款规定:“……公用征收必须予以适当之补偿，有关补偿额度之争议，由普通法院裁判之。”基本法第14条第3款规定:“……征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。有关征收补偿之争议，由普通法院裁判之。”
总而言之，通过探讨法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度的发展规律，总结出一系列先进的理论与经验，让我们可以清楚地看到，要合理、有效地保护私人财产权利，应当坚持财产权保障、征收和补偿三位一体，从保护私权角度合理构建征收补偿制度。这无疑值得我们在改革征地补偿制度以保护农民财产权益方面学习和借鉴。
三、我国征地补偿与农民财产权益保护法律问题
由于我国一直以来都是偏向财产权的社会责任观念，因而，现行有关征地的法律制度，便是在强调维护公共利益的前提下，规定对农民财产权益的保护。致使我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度发展到今天，仍然存在着不少问题:
(一)征地补偿欠缺充分法律基础
根据《立法法》第8条、第9条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律;且在尚未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会也只能授权国务院根据实际需要对非国有财产的征收制定行政法规。但由于现行国内偏向财产权的社会责任观念，征地往往被视为为公益取得财产的手段。对征地补偿与农民财产权益保护制度的法律规定严重缺乏，就是现有的法律规定也大多是从强调维护公共利益的角度，规定对农民财产权益的保护，且规定粗陋、简略。
我国现阶段，在国家立法层面上，尚未制定统一的《农地征收补偿法》，目前对征地补偿进行规范的法律主要是宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例。而2004年修正后的《宪法》只是在第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年颁布的《物权法》也只在第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”2004年根据宪法修改的《土地管理法》仅在第2条第4款增加了征收目的必须是“为了公共利益需要”，其他问题未作任何修改。就是国务院颁布的《土地管理法实施条例》关于征地补偿程序也只在第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”其中对征地补偿争议诉讼解决程序则根本未予涉及。
(二)公共利益抽象、不明致征地权滥用
如前所述，2004年修正后的《宪法》第10条第3款、2004年根据宪法修改的《土地管理法》第2条第4款、2007年颁布的《物权法》第42条都只是规定了征收的目的必须是“为了公共利益需要”，均未对“公共利益”作出具体的规范。这样就导致在目前的征地实践中，“公共利益”往往由行政机关来具体界定，一般情况下，都是公益性与经营性不分，且现行法律中也缺乏经营性建设用地替代流转机制的规定。甚至现行法律规定，无论是为公益还是私益使用土地都一律由国家统一征收。如《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”因此，在我国现行法律中，对公共利益的规定抽象、不明，且公益性与经营性不分，这是导致地方政府滥用征地权、侵害农民财产权益的主要根源。
(三)补偿、安置不合理:农民财产权益受损症结所在
在我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中，对征地补偿、安置的规定主要存在着两个方面的问题:一方面，现行法律没有对征地补偿基本原则作出明确规定。如2004年修改后的《宪法》、《土地管理法》及2007年颁布的《物权法》都没有确立征地补偿的基本原则，只是强调“给予补偿”。另一方面，现行法律按“原用途”补偿、安置，标准严重偏低。如《土地管理法》第47条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。这一规定确定了我国集体土地征收补偿的基本模式，不仅规定的补偿标准严重偏低，且重安置、轻补偿，不是对被征农地的“市价”补偿，而是政府的福利分配，没有区分被征地农民的补偿权与社会保障权。瑏瑣可见，我国现行法律征地补偿原则缺失且征地补偿、安置标准的规定极其不合理，这是导致农民财产权益得不到合理保护的症结所在，也直接导致了社会矛盾的日益复杂、加剧。
(四)补偿权主体缺位:农民财产权益得不到保护
1．作为集体土地所有权主体的“农民集体”，不具有法律人格与诉讼主体资格，所以，“农民集体”并不是独立的补偿权主体。虽然《物权法》第59条规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但现行土地管理法和地方立法的实际作法上都依然规定征地补偿权主体是农村集体经济组织。如《土地管理法》第49条规定:“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”这就导致了现行法律有关征地补偿规定上补偿权主体不明确甚至缺位、错位。真正的受偿主体往往是农村集体经济组织、村民委员会甚至村委主任，导致征地实践中集体经济组织、村民委员会以行政管理权代替农地物权，严重侵害了农民财产权益。
2．在我国现行立法有关征地补偿的规定中，农民个人亦没有独立的民事主体地位更不是独立的补偿权主体。虽然《物权法》第125条和第152条规定土地承包经营权人和宅基地使用权人都是集体土地上的重要权利主体。但无论是我国宪法还是物权法，都规定土地承包经营权人与宅基地使用权人是农村的农户而不是农民个人。就是农户，按我国物权法规定，也不是独立的补偿权主体，只能在农地征收中参照集体土地所有权获得相应的补偿。也就是说，物权法并没有把土地承包经营权人、宅基地使用权人作为独立的补偿对象。如《物权法》第121条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。”第132条规定:“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”
同时，尽管农民集体、农民个人是农地权利的重要主体，但我国法学界对其法律地位的理解存在诸多争议，法律上也没有农民集体、农民个人作为农地权利主体的可操作性规范，在农地征收实践中，关于农民集体、农民个人享有的农地财产权益之实现的研究基本上是一个理论空白。而实践中，征地补偿“有法不依”的原因及“无法可依”的症结实际上就根源于农民集体、农民个人主体性问题的法律规定和理论诠释上尚不适应市场化要求。
(五)征地客体狭窄:农民财产权益保护缺失
1．征地客体狭窄。根据《物权法》第42条与《土地管理法》第47条的规定，目前我国征地法律制度中的征地客体仅限于农村集体土地所有权。农村土地承包经营权及其他用益物权、担保物权，均非独立的征地客体。而且就是集体土地所有权本身虽然是独立的征收客体，但因为在目前的征地实践中往往主体错位，对农民来说，其作为独立征收客体的补偿利益并未得到体现。瑏瑤
2．在农地征收中，内含集体成员权与社会保障功能的集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权与其他农地财产权在征收补偿时并没有单独区分开来。瑏瑥这就使享有集体成员权的农民的社会保障权得不到充分的保护。
3．集体建设用地使用权甚至不是农民享有的独立物权类型、更不具有与国有建设用地使用权平等的法律地位。我国《物权法》对集体建设用地使用权没有作出具体规定，只是在第151条规定:“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”而根据《土地管理法》第43条的规定，农民个人根本不享有集体建设用地使用权。这就导致了我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中征地客体极其狭窄、农民财产权益根本得不到有效保护。
(六)正当法律程序缺失:私人财产权益缺乏司法保护
1．未确立征地前先行协商程序。我国现行法律未规定征收人申请征地前应先与被征收人协议价购的先行协商程序。土地管理法第48条只是规定:“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”
2．未明确征地中正当法律程序。《土地管理法》第48条虽然确定了我国集体土地征收补偿公告程序的基本模式，但对征收补偿听证程序却只字未提。
3．欠缺征地补偿争议的司法裁判程序。我国现行法律欠缺征地补偿争议的司法裁判程序，尤其是没有规定补偿争议的民事诉讼解决程序。2004年修正后的《宪法》对征地补偿程序未作规定。2007年颁布的《物权法》第42条对征地补偿程序也只作了“依照法律规定的权限和程序”的原则性规定。2004年根据宪法修改的《土地管理法》对征地补偿争议解决程序只字未提。可见，从法律层面上来看，我国现行法律对征地补偿争议解决程序则几乎是一片空白。
这就导致了我国现行有关征地补偿与农民财产权益保护法律规定和征地实践中征地决定、补偿决定、征地补偿争议解决往往由行政机关全权处理。被征地农民意愿得不到尊重，正当法律程序缺失，补偿争议投诉无门，农民财产权益缺乏司法保护。
四、我国征地补偿与农民财产权益保护改革对策
(一)明确征地补偿合宪性法律基础
由于征地是指强制剥夺农民已依法取得的土地财产权益，而2004年《宪法修正案》第13条明确规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权”。所以征地必须在宪法保护财产权原则下始可发动并须有合宪性法律基础，即其实施要件与程序应有明确且严格的法律限制性规定。瑏瑦因此，必须建立农民财产权益保护、征地和补偿三位一体的法律体系，从保护农民财产权益角度改革和完善我国现行法律:其一，应进一步修正现行宪法，明确规定征地补偿的基本原则与补偿争议的诉讼解决程序。其二，应进一步完善物权法，具体规定征地补偿标准;明晰各类征地客体与补偿权主体，从物权法上强化农民个人对集体土地进行独立支配的权利。其三，应尽快制定专门的《农地征收补偿法》，作为与物权法配套的补充法、程序法。瑏瑧具体规范“公共利益”内容、统一规定征地补偿程序、严格区分征收与补偿两个不同法律性质的行为阶段。从而使我国征地补偿与农民财产权益保护具有充分的合宪性法律基础。
(二)明确公益目的法律制度
“公共利益”内容应遵循立法者具体规范原则。即征地“公益”类型、征地事项由立法者在分散的各个法律中具体规定，对征地事项的规定采列举及概括混合方式。瑏瑨其中，概括性公益条款由基层人大决策并由司法机关就个案具体判断。应尽可能避免援用空泛及抽象之用语至国家权力滥用公益情况发生。同时，应从法律上严格界定公益性与经营性目的建设用地，排除为纯粹国库利益、地方财政利益及私人目的等经营性目的的征地，建立经营性建设用地统一市场流转机制，确立集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等法律地位，以切实保护农民财产权益。
(三)完善补偿安置法律制度
我国在推进社会主义法治国家建设的进程中，尤其在当前工业化、城镇化、市场化和农业现代化快速发展的时期，迫切要求我们借鉴国外先进的立法与司法经验，尽快完善补偿安置法律制度:一方面，应修正现行宪法与完善物权法，明确规定“公正的、事先的”补偿原则。另一方面，应尽快制定专门的《农地征收补偿法》，确立公平合理的“市价”补偿标准:包括对被征农地于征收计划决定时当地的“客观市价”补偿请求权和对被征地农民本身生存、发展的“特别价值”补偿请求权:即确保具有集体成员资格的被征地农民世代生存保障与就业保障权。以体现农地物权作为农民财产权与公权力对抗时所应具备的基本属性。
(四)明确补偿权主体法律制度
1．应明确农民集体为独立补偿权主体。尽快完善物权法、制定专门的农地征收补偿法，在法律上确立农民集体独立的民事主体地位和诉讼主体资格，明确农民集体为独立的补偿权主体。法律的完善应使“农民成员集体”具有主体法律人格，沿着“非法人合有共同体”的思路进行民法构造。瑏瑩这样，在国家征收集体所有的土地的过程中，“农民集体”这一法定的集体土地所有权主体才有底气作为独立的补偿权主体在公平的条件下和国家进行合理博弈，以切实维护农民的财产权益。并确保农民作为农民集体的一员在集体土地所有权征收补偿中的社会保障权。
2．应明确农民个人为独立补偿权主体。在法律上确立农民个人独立的民事主体地位和诉讼主体资格，并明确农民个人基于各类农地财产权益分别成为独立的补偿权主体。同时，在农地征收过程中，应明晰农民集体与农民个人权利的双重属性，使农民个人享有各种实体和程序性权利，以切实保护其由于土地承包经营权等农地用益物权及担保物权的丧失而置换来的失地补偿权和社会保障权。
(五)完善征地客体法律制度
根据我国现行法律的规定，农民应该享有的农地权利类型主要包括集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权和自留地、自留山使用权、地役权及其抵押之担保物权等。因此，未来我国从保护农民财产权益角度的征地补偿法律制度改革，就应明确集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权和自留地、自留山使用权、地役权及其抵押之担保物权均作为独立的征地客体得单独予以征收补偿，并将集体土地所有权人、土地承包经营权等农地用益物权人及其抵押之担保物权人均作为被征地的一方当事人，赋予其在土地征收中参与权、谈判权、知情权、听证权与征地补偿争议的司法救济权，以切实保护他们的合法权益。具体改革策略如下:
1．完善集体土地所有权的独立征地客体地位。应根据《物权法》第59条规定修改土地管理法及在此基础上制定的地方立法关于集体土地所有权的补偿费归农村集体经济组织所有这一不当规定。以淡化村集体所承载的行政职能、彰显集体土地所有权的私权属性，完善集体土地所有权在征地补偿法律制度中的独立客体地位。从而，使集体土地所有权的补偿能真正按照人口在集体成员中分配，以体现集体土地所有权对农民的社会保障功能，确保农民的永久生存保障。
2．明确土地承包经营权的独立征地客体地位。既然《物权法》第125条已明确规定土地承包经营权为当前农民享有的一种重要的土地物权。因而，就应将其作为独立的征收客体纳入土地征收的补偿范围并单独作出补偿规定。尤其是土地承包经营权内涵集团成员资格与社会保障功能，因此，在当前应特别强调土地承包经营权这一重要征收客体的独立性，以体现土地承包经营权对农民的社会保障功能，确保农民的就业保障。瑐瑠
3．确立宅基地使用权的独立征地客体地位。《物权法》第152条规定宅基地使用权为当前农民享有的一种重要的土地物权。这一重要物权与农村集体成员的资格是紧密联系在一起的，具有社会福利和社会保障功能，且包含宪法所赋予农民之生存这一重要内涵。因此，应在法律中明确宅基地使用权的独立客体地位并纳入土地征收的补偿范围单独予以补偿。
4．确立集体建设用地使用权的独立征地客体地位。应尽快完善物权法、修改土地管理法的相关规定，使集体建设用地使用权成为农民享有的独立物权类型得单独予以征收补偿并与国有建设用地使用权具有平等的法律地位。
5．确立自留地、自留山使用权、地役权等农地用益物权的独立征地客体地位。自留地、自留山使用权是宪法与物权法规定在农村集体土地归农民集体所有的前提下确定归农民成员自用并可以自由支配的一类土地使用权;地役权是物权法以专章形式规定的一项较有代表性的新的用益物权。因此，在未来我国从保护农民财产权益角度的征地补偿法律制度改革中，应在法律中明确它们的独立客体地位并纳入土地征收的补偿范围单独予以补偿。
6．确立农地抵押权的独立征地客体地位。农地抵押权是物权法规定的一项重要担保物权。同样，在未来我国从保护农民财产权益角度的征地补偿法律制度改革中，亦应在法律中明确其独立客体地位并纳入土地征收的补偿范围单独予以补偿，以切实保护农民的合法财产权益。
(六)完善征地补偿程序法律制度
1．确立征收前先行协商程序。应在专门的农地征收补偿法中规定征地前先行协议价购作为征地的前置程序，以尊重被征地农民意愿，确保其参与权、谈判权。
2．明确征收中正当法律程序。应在专门的农地征收补偿法中规定征收补偿过程中的通知、公告与听证等正当法律程序，以切实保障被征地农民的知情权、听证权。
3．规定征地补偿争议司法裁判程序。应坚持立法、行政、司法职权分立，区分征收与补偿两个不同性质的行为阶段，建立征地争议与补偿争议由行政诉讼与民事诉讼分别解决机制，并在宪法中明确规定征收补偿争议解决的民事诉讼程序。予私人财产权以司法保护，确保被征地农民的司法救济权。
五、结语
为确保我国征地补偿与农民财产权益保护“有法可依”与“有法必依”，真正合理、有效地保护农民财产权益，未来从保护农民财产权益角度的征地补偿法律制度建构，应当从以下方面改革与创新:第一，未来我国从保护农民财产权益角度的征地补偿法律制度改革，应明确农民集体、农民个人独立民事主体地位并基于各类农地财产权益分别成为独立的补偿权主体;明确各类农地物权及相关债权均作为独立征地客体得单独予以征收;明确法律在规定国家征地权的同时须赋予被征地农民补偿权与社会保障权:补偿应兼顾被征农地于征收计划决定时当地的“客观市价”与被征地农民本身生存、发展的“特别价值”，确保具有集体成员资格的被征地农民永久生存保障与就业保障，以彻底改变城乡二元结构体制，体现农地物权作为农民财产权与公权力对抗时所应具备的基本属性。
第二，完善征地补偿与农民财产权益保护“法律”的方向和重点是:从《宪法》上确保对被征地农民“公正、事先的补偿”与补偿争议的民事诉讼解决机制;从《物权法》上强化农民个人对集体土地进行独立支配的权利;尽快制定专门的《农地征收补偿法》，统一规定征地补偿一般程序事项，从程序上保障农民财产权益。
第三，我国征地补偿须坚持行政、司法职权分立，予农民财产权益以司法保护。区分征地与补偿两个不同性质的行为阶段，建立征地争议与补偿争议由行政诉讼与民事诉讼分别解决机制。
第四，公共利益由立法者在各种法律中具体规范，排除为纯粹国库利益、地方财政利益及私人目的等经营性目的的征地。建立经营性建设用地统一市场流转机制，确立集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等法律地位。
第五，法律的完善应使“农民成员集体”具有主体法律人格，沿着“非法人合有共同体”的思路进行民法构造，强调赋予“农民成员集体”、“农民个人”独立的民事主体地位和诉讼主体资格。

注释:
[1]制度性保护，是将公民的私有财产视为一个客观的制度(Institution)，立法者于实体法与程序法上通过建构“法律制度”(Rechtsinstitu-tion)以保护财产权的私使用性;个别性保护是指宪法确立财产权的法律地位以使其不受来自立法、行政、司法权的侵害，即将宪法对公民财产权的规定视为直接适用的法律，以拘束立法、行政及司法权。因此，宪法对公民财产权的“个别性保护”亦可称之为财产权的“法律地位之保障”(Rechtsstellungsgarantie)。U．Scheuner，Grundlagen und Art der Enteignungsentschdigung，in:Reinhardt/Scheuner，Verfassungsschutz des Eigentums，1954，S．69;P．Badura，Eigentum und soziale Pflichtbindung，in:Politische，Bildung，1975，S．44．另参见陈新民:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第412－415页。
[2]U．Scheuner，Die Abgrenzung der Enteignung，DV 1954，588．转引自陈新民:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第426页。
[3]参见［法］罗班:《土地征收之学理与实施研究》，万锡九译，商务印书馆1938年版，19－21页;陈新民:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第474－479页。
[4]See Adolf Merkl，Staatszweck undffentliches Interesse，Verwaltungsarchiv，Bd．27，1919，S．268 ff．
[5]参见［法］罗班:《土地征收之学理与实施研究》，万锡九译，商务印书馆1938年版，第2页。
[6]《拿破仑法典(法国民法典)》，李浩培、吴传颐、孙鸣岗译，商务印书馆1979年版，第72页。
[7]W．Rüfner，Die Berücksichtigung der Interessen der Allgemeinheit bei der Bemessung der Enteignungsentschdigung，in:Festschrift für Uirich Scheuner1973，S．268．
[8]Bundesbaugesetz，最后一次修改，1979年7月6日。转引自陈新民:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第505页。
[9\该判决见W．Weber，Eingentum und Enteignung，S．339;此外，亦可参考W．Apelt，Geschichte der Wermarer Verfassung，2．Aufl．1964，S．341．转引自陈新民:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第423页。
[10]BVerfGE 14，236/276;28，119/141;31，229/239;36，281/291．转引自陈新民:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第408页。
[11]参见［法］罗班:《土地征收之学理与实施研究》，万锡九译，商务印书馆1938年版，第2－3页。
[12]参见陈新民:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第425－426页。
[13]邹爱华:《被征地农民的补偿权与社会保障权》，载《政法论坛》2009年第3期。
[14]陈小君等:《农村土地法律制度研究———田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第9页。
[15]陈小君、高飞、耿卓、伦海波:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲———以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2010年第1期。
[16]陈明灿:《财产权保障、土地使用限制与损失补偿》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第251页。
[17]王利明:《物权法草案中征收征用制度的完善》，载《中国法学》2005年第6期。
[18]Adolf Merkl，Staatszweck undffentliches Interesse，Verwaltungsarchiv，1919，S．400．
[19]王铁雄:《集体土地所有权制度之完善———民法典制定中不容忽视的问题》，载《法学》2003年第2期。
[20]王利明:《＜物权法＞颁布后土地承包经营权征收中的若干法律问题》，载《法学》2009年第5期。

（作者系上海海事大学法学院副教授）

出处:法学杂志 2012年第3期

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